基层公务员职业发展面临的困境及消解

嵇道虎 周定财

2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式实施，这对于我国公务员改革进程来说，具有里程碑式的意义。在《公务员法》总领之下，全国从中央到各省市地区相关的公务员制度改革全面推进。但由于相关配套制度的不完善，《公务员法》颁布十多年来，我国公务员层面出现的管理滞后、贪污腐败等问题，频受关注。而基层公务员作为国家公务员系统重要的组成部分，其直接与民众接触、切身为民众服务，代表着政府的能力与形象，他们目前存在的各种问题持续成为社会关注的焦点，关于基层公务员的管理研究也受到学术界的重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定：辅导读本》，北京：人民出版社，2013年版，5。作为全面深化改革的总目标。治理体系和治理能力现代化总目标对基层公务员的能力与素质提出了更高的要求，所以对于基层公务员的行政能力研究更加具有现实意义。以年龄和入职时间为轴线，将基层公务员的职业发展生涯划分为初期、中期、后期三个阶段。处于不同阶段的基层公务员，他们所面临或存在的问题是不相同的，通过这样细致的划分，可以为基层公务员的行政能力提升提供更有针对性的帮助，以更好实现治理体系和治理能力现代化的总目标。

一、根据年龄和入职时间对基层公务员的纵向划分

根据国家公务员局的数据显示，2018年中央机关录用公务员2.5万人，28个省（区、市）计划招录公务员14.83万人①国家公务员局：《2018年中国公务员计划新招录14.83万人》，http://m.offcn.com/gjgwy/2017/0810/35736.html。。就整个公务员系统来说，每一年度，政府部门都会有退休或临近退休的基层公务员，同时又会通过考核重新纳入新的基层公务员，这样一个能进能出的新陈代谢机制，是政府部门充满活力不断运行的保证。同时我们根据这一机制，可以清晰地将基层公务员的职业生涯划分为初期、中期、后期三个阶段。

（一）初期阶段

通常新进入公务员系统的基层公务员，其年龄大概在23到35岁之间，他们从校园或临时的工作岗位通过正式的公务员考试进入政府部门工作。他们刚进入政府部门工作时，对于所承担的工作内容和新的工作环境，需要有一个适应的过程。通常情况下对工作内容适应所需的时间较短，而对于政治环境的适应时间则比较长，综合适应期大概在五年到十年，这期间他们对整体政治生态或所处的政治环境等有了较为清晰的认识，与其理想的差异会在其实践过程中有明确的显现。所以我们根据这些分析发现，处于初期阶段的基层公务员，其年龄在23岁到35岁之间。处于这一阶段的基层公务员，其精力旺盛，做事棱角分明，且大多数怀有远大抱负，对自身将来的职业发展，有更高的规划，对于其他诱惑抵制力更强。

（二）中期阶段

经过初期的适应之后，一部分基层公务员，因其能力或其他因素，获得提拔，但是仍有大部分基层公务员仍在原先的职位上工作。经过几年的工作，对于工作内容与所处的政治环境有了相对清晰的认知。他们逐渐形成独立的社交及处事风格，变得圆滑、世故，学会规避风险与责任，对于官场潜规则洞悉得较为深刻，并且成为其中的一员。有相当一部分人对于升迁不再抱有希望，得过且过；而另一部分对职业规划仍有想法的人，辞去公职成为他们的选择之一。根据分析发现，处于中期阶段的基层公务员，其年龄大概在35到50岁之间。处于这一阶段的基层公务员，其办事能力较强，但处事圆滑，规避责任意识较强，因为其晋升之路不顺，基于自私考虑，对于诱惑的抵制力开始下降。

（三）后期阶段

进入这一阶段的基层公务员，其年龄多在50岁之后，就其整个政治生涯而言，已经进入尾期。就全国整体公务员系统来看，处于这一阶段的基层公务员，他们大多是改革开放之后进入政府部门工作的，伴随着社会和经济迅速发展，他们自身在政治上原地踏步，因为职位升迁毫无希望，所以对于目前的体制或现状怀有抱怨；同时对于家庭和自身利益的关注逐渐增多，为民服务意识降低。基于这些，他们对于小贪小腐来者不拒，有着贪小不怕事的思想观念，并且开始利用在政府部门工作几十年的人际资源为自身谋利。这一阶段的基层公务员所具有的特征就是，能不干事则不干事，小贪小腐现象普遍，服务意识、公仆意识消失，口头多于实践，并且在退休之后追责较少。

二、处于不同阶段的基层公务员职业发展面临的困境

处于不同阶段的基层公务员，其职业发展均面临着诸多困境，如能力困境、心理困境、压力困境等，这既有自身的原因，也有社会方面的原因。

（一）初期阶段基层公务员的职业发展面临的困境

从公务员自身能力来看，首先，自身能力与工作环境、要求的不相称。自《公务员法》颁布以来，为了追求公平公正，在选拔基层公务员时，最终的职位需求难以获得具有很强专业对口的工作人员。而随着科技的迅速发展，社会日趋复杂，基层政府面对的问题日趋复杂，且专业性越来越强，而公务员专业化需要公务员具有经过长期训练形成的特殊知识和技能、高水平的个人职责和能力，符合道德规范的职业素养，以及对公众和职业负责的态度①D.Yoder：《Trends towards Professionalization in Personnel Work》，《Personnel Journal》1950 年版，326-328。。所以通过目前录用制度录用的公务人员，在一定程度上他们的自身能力难以匹配其职位需求。其次，服务意识不够成熟，工作态度情绪化。刚进入公务员系统中的基层公务员棱角分明，个性较强，自我意识深厚。这些特点容易导致在工作中脱离群众，无法从群众中来，到群众中去，最终损害的是基层政府的形象。此外，这一类基层公务员较为年轻，他们在处理事务过程中，容易被外界因素干扰，情绪化工作较为常见。最后，后期的行政能力提升培训不到位。在进入政府部门工作之前，基层公务员一般接受统一的培训，但是他们最终的工作岗位是不同的，所以关于他们的后期培训应当是个性化的、专业化的。并且我国基层公务员中偏重于政治立场的培训较多，而关于真正提升行政能力方面的培训要低于政治培训，这就会导致进入工作岗位后，他们的行政能力提升较慢，无法适应目前社会快速发展的状况。

从公务员心理发展来看，主要是理想与现实的博弈，这是初期阶段基层公务员面临的最为重要的一个问题。首先是理想的生活方式与现实生活方式的博弈。一些大学生在进入体制之前，把体制生活想象成是慷慨激昂的，但是进入体制之后，对于每天几乎是千篇一律的工作感到厌倦②吕维霞，徐晓明，王超杰：《基层公务员职业倦怠感评价指标及影响因素研究》，《东北大学学报》（社会科学版）2018年第5期。。其次是理想的政治人生与现实政治人生之间的博弈。进入体制之前，满怀抱负，渴望居高位，做大事，但是政治资源是最稀缺的资源，为了这一资源，充满的是各方力量的博弈。所以其是否能够适应所处的政治环境，改变思想观念，成为其继续政治生涯的关键。

从公务员面临的压力来看，初期阶段基层公务员在这方面存在的问题主要有：首先，生活压力大。很多刚入职的基层公务员，正处于婚姻年纪，面临着婚姻压力，但是工资难以承受这种负担；还有一些来自外地的基层公务员，与家人分离，在交通住宿方面的生活成本也相对较高，尤其是艰苦边远地区基层公务员队伍的可持续发展受到挑战③朱祝霞：《艰苦边远地区基层公务员队伍建设存在的问题与原因》，《中国党政干部论坛》2016年第5期。。其次，社会压力大。近些年来，公务员很容易成为社会焦点，一旦发生突发性事件，基层公务员就会处在风口浪尖，这些未经世事的初期基层公务员容易受到挫折。

（二）中期阶段基层公务员的职业发展面临的困境

从公务员自身能力来看，处于这一阶段的基层公务员，他们的行政能力已经较为成熟，办事能力较强，但是规避责任意识也越来越强，存在很多能者不能的现象；此外，这个阶段的基层公务员对于自身所承担的事务，能够熟练把握、处理，但是在更高级别的管理层次方面的能力，存在欠缺，难当大任，能力提升陷入“瓶颈”。同时目前培训机制很难做到这一类基层公务员的全面管理能力培训，大多集中于少数人。

从公务员心理发展来看，经过初期阶段的适应之后，这一阶段的基层公务员已经开始融入体制。随着融入的进一步加深，他们对于体制的认识也越发深刻。过去相当长的一段时间里，一些政府公务人员贪污腐败严重，有的不愿意贪腐，但是迫于环境压力而走上不归路的亦大有人在，这就形成了心理与现实的碰撞，给他们带来心理困境。与此同时，在初期阶段他们抱着为百姓干实事的心理进入政府工作，但是随着枯燥工作的消磨，昔日的雄心壮志已经消失，取而代之的则是得过且过的心理，很容易形成职业枯竭现象①向红：《化解基层公务员职业枯竭的心理资本开发机制》，《领导科学》2018年第26期。。

从公务员面临的压力来看，首先，晋升压力大。中期阶段就是一个分水岭，在职位上要么上升要么原地踏步，但是政治资源是稀缺的，大部分中期阶段的公务员难以获得提升。所以为了得到晋升，会出现各种权钱、权色交易，这种现象在中期阶段最为明显。其次，受到的监管压力大。随着中央“八项规定”的出台，在公务员系统中出现了离职潮。这不是“官本位”思想的削弱，而是随着监管的严格，许多隐性福利待遇消失，权力受到监控，这些中期阶段的基层公务员，他们以前享受过身份地位带来的好处，好处消失之后他们放弃公职。最后，生活压力大。随着孩子教育成本、社交成本的不断提升，他们面临的生活成本越来越高，这也是监管加强、收入降低之后，产生离职潮的因素之一。

（三）后期阶段基层公务员的职业发展面临的困境

从公务员自身能力来看，首先就是能力不足。其一，越是基层公务员，他们在与民众的直接接触中，需要的体力、耗费的心神越多。但是随着年龄的增长，步入后期的基层公务员，他们的体能、思维敏捷程度必然下降，无法适应日益复杂的工作。其二，现阶段处于后期的基层公务员，大多是在20世纪七八十年代进入政府部门工作的，随着科学技术的迅速发展，办公软件的变革，他们的行政水平无法与初期公务员相比，并且随着社会事务的日趋繁杂，公共部门的专业化改革势在必行，因此他们的专业知识无法满足现代化治理的需要。其次，能力提升空间有限。几十年的行为固化，后期的基层公务员，他们的能力较为单一，并且因为年龄的原因，再培训成本较高，培训成本与需要不成正比，这就使得他们的能力提升受阻。

从公务员心理发展来看，首先，自我心理增强。随着年龄的增长，家庭逐渐在他们的人生中占据主导地位，在其工作中，这种自我心理开始增强，为民服务意识开始下降。其次，抱怨心理。随着其政治生涯开始进入尾期，因为晋升、薪资等各种问题交织，一些处于后期的基层公务员会对体制或者社会怀有一种抱怨心理。最后，心理固化。这是基层公务员改革中阻力较大的原因之一，这些后期的基层公务员，他们经历了过去监管较松、权力滥用较为严重的一段时间，一但改革触动了他们的既得利益，就会引起他们的强烈反对。他们已经在内心深处将利用公权带来的既得利益看作理所应当，形成了一种心理固化，阻碍改革的进行。

从公务员面临的压力来看，首先，监管压力不足。处于后期的基层公务员，已经形成了一套固化的潜规则，因为晋升无望，抱着事小不怕罚的心理，利用最后掌握的一点权力为自己谋利，并且目前的监管模式很难对这些行为进行有效监督。其次，退休之后追责较少。很多基层的公务员退休之后，因为其贪腐金额较少或行为性质较轻，所以对其之前的违规违法行为很难进行追责处理，这也是后期的基层公务员敢于小贪谋利的原因。

三、消解不同阶段基层公务员职业发展困境的对策建议

（一）能力困境的消解对策

对于初期阶段的基层公务员，应通过完善“入口”和加强培训来提升其能力。首先，改进录用制度，不能盲目追求公平公正，对于一些专业性强、安全系数要求高的职位，要通过严格的考核，录用最适合的、满足需求的人员，避免能力、专业与职位不符。其次，在入职之前与正式工作中要加强职业道德建设，通过定期和不定期的培训、考核增强服务意识，同时加强心理教育，避免情绪化工作。最后，完善后期培训工作，做到在实践中提升，在培训中总结，保证基层公务员能力不断提升，同时平衡政治培训与行政培训，不能工作能力强而没有坚定的政治立场，也不能光有政治立场而没有工作能力。

对于中期阶段的基层公务员，应通过完善制度机制和专业技能培训来提升其能力。首先，加强责任意识建设，通过行政能力、具体事例等培训，增强中期基层公务员的责任意识，在其具体工作过程中，责任、权力、义务、能力的对等，避免能力不足担重任、权力不够或过多、义务不履行、责任不明确等现象。同时不断完善基层公务员的问责机制，在绩效无法确定的情况下，可通过民众感知、反馈等民众考核来进行问责机制的建设。其次，加强更高级别的管理能力或专业技能的培训。随着这一类公务员面临晋升机遇，对他们管理能力的需求更加迫切。目前，我国基层政府在这方面主要是与高校挂钩，让基层公务员进入高校再学习，提升他们的管理能力，在高校学习的过程中要注意加强监管，不能流于形式；同时对于不具备管理能力的中期基层公务员，可以通过提升他们的专业技能来实现进步，并且在增加专业技术岗位方面给予他们帮助①王明杰，尹玖：《公务员管理体制及未来改革方向思考》，《人民论坛》2015年第32期。。

对于后期阶段的基层公务员来说，随着社会的发展，他们的能力不足以处理复杂且专业性强的事务，而对他们进行培训又加大了政府开支，同时培训的效果与持久性也不能得到保证。所以对于处于后期阶段无法适应新时代基层政府工作节奏的基层公务员，可以转岗转职，将他们调往节奏慢、事务简单的岗位上工作，同时给予与岗位相匹配的待遇。这样既保证了他们站好最后一班岗，又保证了他们的利益。

（二）心理困境的消解对策

对于初期阶段的基层公务员，政府组织部门应加强对他们的关注，在他们入职时就要建档立案，并要随时关心他们的工作状况、心理状况，同时在安排工作时，尽量使室外实地接触工作与室内办公相结合，丰富工作内容。其次，建立统一公平的考核制度、监督制度。对于工作认真的要进行标识、奖励，荣誉、薪资、职位等都可以使基层公务员看到自己的进步，促进公平公开竞争，避免任人唯亲，塑造良好的政治生态。同时，组织部门可以对初期基层公务员进行晋升意向调查，了解职位需要的能力及承担的责任，通过初期的评估调查可以帮助组织部门挑选合适的人才到合适的岗位上①。

对于中期阶段的基层公务员，主要通过相关激励措施来调动其工作积极性。首先，树立标杆。每年通过官方媒体发起，由百姓评选优秀的基层公务员或者优秀干部，以廉洁奉公、服务民众、公平公正为标准，对这些基层公务员和干部进行表彰和奖励，为其他基层公务员提供榜样力量，提升他们对政治环境的信心。其次，完善激励制度，让基层公务员能够劳有所得、劳有所奖，以奖金、荣誉、晋升等激发他们的工作热情，并长久保持为民服务意识。

对于后期阶段的基层公务员，政府组织部门应通过各类座谈会、茶话会等形式进行开导，或者通过党课进行思想再教育，重新树立为民服务意识；对于能力较强、有责任心的老基层，可以通过改革职称评定制度，继续发挥他们的基层工作能力，缓解因为晋升或其他原因带来的心理困境。

（三）压力困境的消解对策

对于初期阶段的基层公务员，基层政府应关注他们可能遇到的各种压力并想办法排除。首先，降低生活成本的压力。对于刚入职的基层公务员，尤其是外来的、没有交通住宿条件的，应在经济方面予以补贴，让他们不用为基本的生活保障发愁，从而把心思放在工作上。其次，平衡薪资水平，避免出现同属一个地方，而因为单位级别不同，薪资差距过大的现象。最后，对于没有工作经历的基层公务员，在初期时，实行专人专带，尽量避免出错。同时在遇到突发性事件的时候要有一定的保护机制和容错纠错机会，不能责重于事，而对其造成过度打击。

对于中期阶段的基层公务员，根据其主要是晋升压力和生活压力的现状，应有针对性地采取措施。在晋升压力方面，可以通过拓宽晋升空间，设立职位与职称并行的晋升机制②何宪：《公务员职务与职级并行制度研究》，《中国行政管理》2016年第9期。，这样可以将具有公共管理能力才能和具有超强业务才能但没有管理才能的人区分开来，利用职位与职称不同的晋升制度，拓宽晋升渠道，缓解中期和后期基层公务员的晋升压力③罗振洲，孙云霞：《基层公务员管理中的问题及对策探究》，《中国人力资源开发》2010年第12期。。在减少生活压力方面，可以根据工作年限、工作地艰苦状况、社会发展状况、消费水平建立规范合理的薪资增长制度，增加基层公务员薪资收入。

对于后期阶段的基层公务员，应完善监管机制，加大监管力度，扩大监管范围，避免他们在政治生涯最后阶段因为自我意识膨胀，影响政府和公务员系统的整体形象，要做到细致化监督。同时，做到追责到底，对于违规违法的基层公务员，即使已经离职退休、情节较轻也要追究责任，杜绝事小不怕罚的病态心理。