政府行动下某养老院管理体制研究

摘  要：养老服务政策具有导向、调控和分配养老服务资源的功能。建国以来我国养老服务政策共经历了四个发展阶段。从政策科学的角度来看，养老服务政策呈现出政策客体逐渐扩大，养老服务项目逐渐增多，养老机构体制风格多样化，更加关注政策效果，注重养老服务质量的提高等特点。然而，养老服务政策还存在一些不足。笔者认为，要探讨政府对养老院最为有效的治理模式，就需要通过实证研究来了解不同的政府治理模式将对组织运作产生怎样的影响。以沈阳市Y福利院为例，通过访谈法了解到Y福利院存在的管理体制方面的问题有运营资金来源单一、缺少专业化工作人员、管理运营体制不完善、志愿者队伍管理存在问题。通过政策加强对资金的管理与运用、拓宽资金渠道、提高管理运营机制、提高工作人员专业化素质、加强志愿者队伍发展的有效管理的方法来解决以上问题，让公办福利院更好的发展。

关键词：养老服务政策;管理体制;社会福利院

1、选题背景及研究意义

1.1选题背景

我国传统的养老方式是子女赡养，这种传统思想在人们的心中根深蒂固，以前的养儿防老说的就是等自己老了，由自己的子女照顾安度晚年。我国由于独生子女政策，使得空巢老人的数量不断增加，社区服务养老的规模太小，多依赖于政府的资金扶持，并且运行机制不完善，这些机构仅是针对一些无子女养老照顾并且家庭贫困的孤寡老人以及一些无社会劳动力的智障老人。国家在最近几次人大代表大会上多次提出人口老龄化现象，并提出一些实质性建议，建立完善的老年人服务场所，提供和完善良好的医疗卫生服务和先进的服务设备。

1.2选题意义

随着我国的经济快速发展，我们的生活条件提高了，消费水平日益增长，人口老龄化程度也越来越严重，这一现象己经成为国家现在关注的重要焦点。我国人口老龄化问题将会对各个领域造成较广范围的影响，对我国的政治决策、经济的高速发展、社会文明的健康发展、社会的稳定以及所有人们的生活水平都有着至关重要的作用，从2003年开始，党和政府对人口老龄化现象做出了很多决策，来帮助和改善老年人的生活水平和养老问题，例如，沈阳市人民政府办公厅关于印发沈阳市提高养老院服务质量实施方案。最近几年，专业化的社会保障服务类行业数量己经開始不断的上升，老年人服务行业快速发展，养老院的建设和管理运营是一种很好的方式的建设和发展也是一种社会服务运营商业化的良好形式。对养老院的运营现在更多模式研究是至关重要的，具有重要的研究意义：

（1）从政策方面来讲，以沈阳市H区养老院为案例，制定实施管理运营方案，可以为沈阳市政府制定养老问题政策提供有力的参考价值，更有效促进沈阳市及周边市区养老机构的标准化和规范化建设。

（2）从理论方面来讲，以沈阳市H区养老院为案例，分析养老院的管理机制的利弊以及提出的解决方案，可以让人们认清养老机构的好坏，市政府办法的政策更好的实施。

（3）从实际方面来讲，以沈阳市H区老院成功运营为实例，可以为沈阳市民中的老龄化人口提供优质的服务，改善他们的生活水平。还可以为沈阳市其他的养老机构提供成功的运营经验和管理模式，待沈阳市的养老机构全部完善之后，造福全市人民。

2、研究内容及研究路线

本文以辽宁省沈阳市H区养老院的运营为研究对象，全面采用走访调查法、深入访谈、参考文献研究法研究项目管理体制运营可行性，对养老院的管理体制、发展运行、基础设施与服务及养老院的现状与存在问题等进行深入研究分析。论文研究内容如下：

（1）养老市场的需求分析。基于我国人口老龄化趋势面临的严峻挑战，出于强力改善我国“未富先老”的生活状态，通过对调查结果呈现的大数据分析，全面系统分析了我国当今老龄化趋势函需解决的问题及养老市场的管理体制状况。由于当今国家政府在养老方面的资金设施的投入尚且有待提高，养老服务机构严重不足以及大部分的基层老年人的养老意识还很淡薄，仅仅还是过度依赖子女的赡养形式，伴随着我国老龄化形式的逐渐严峻，我国对于公办养老机构或者私立养老机构的需求以及养老模式的多元化发展都将会面临的严峻的问题，紧密结合这些即将面临的严峻挑战，对我国养老模式的发展进行了更深一步深入探讨分析。

（2）沈阳市H区养老院的基本项目概况分析。从项目的管理体制指标为出发点，全面创新该项目的设计特点及原则，综合分析该养老院设计方案的运营模式的管理体制。该项目方案又紧密结合养老院的基础管理设施，进而确定其相关方面管理运营模式深刻研究，进一步对其在管理运营过程中缺少专业化工作人员、管理运营体制不完善、志愿者队伍管理存在问题研究分析。

（3）养老院的运营养老模式发展存在的问题。沈阳市H区养老院作为一所典型的公办养老院，对其未来的发展面临着严峻的挑战。具体而言，国家部门的政策具体落实到位，很多政策对于公办养老机构而言起到规范作用，供办养老机构还面临着一个问题，就是管理运营体制不完善，导致公办养老机构在面临大规模改革创新的道路上举步维艰。他们还是过度依赖于“养儿防老”传统家庭养老的模式，监督管理部门对我国现行养老市场的定位不够准确，容易造成其执行力度不够或者偏移方向，养老院机构的管理运营模式不成熟，政府监管部培训监督不到位，造成领导高层独断缺乏创新性发展理念。对于一些对专业技术要求较高的工作岗位，相关专业的人才较为缺乏，对养老院的服务质量大打折扣。

（4）完善我国养老模式的基本对策。为了满足我国现行养老市场供不应求的不平衡局势，快速改善我国的养老服务事业的发展模式的多样化，强有力的促进我国社会主义社会和谐发展，本文以沈阳市H区养老院为案例研究了养老院管理运营模式研究，研究分析我国现阶段养老模式和养老服务机构出现的问题，提出整套合理的解决方案，并应用到沈阳市H区养老院的建设和运营当中去，并在现实的管理运营过程中发现问题，解决问题，做到规范高效的运营，为今后在我国的养老服务机构的建设和发展方面做出相关有用的参考。

3、本论文的研究方法

（1）参考文献研究法。基于我国的基本国情出发，紧密围绕我国养老院运营现状，借助互联网平台及大量图书馆文库，搜集检索大量相关期刊与文献进行深入对比研究分析，了解我国的养老市场的管理体制及我国己有养老院的运营模式做深入掌握。

（2）走访调查法。通过组织了一些相关专业人员对沈阳市H区为中心展开重点是滴走访调查，与养老机构的相关负责人、服务人员以及入住的一些老人进行详细亲切的交谈，做好相关记录，收集整理及计算相关的数据来分析本地区养老机构的管理体制情况，进一步预测推广我国的大致情况。

以下是本文的分析框架：

具体说来，本研究将按照以下思路展开：借鉴政府治理和行为模式分配框架，提出政府对于组织治理的三大模式;以福利院为例，在实行三大治理模式的福利院中各选择一个典型作为研究个案，从资源获取、人事安排、院民管理三个方面分别探讨政府治理对于福利院运作的影响。分析不同的政府治理模式的形成原因，通过分析政府的治理模式对组织运作的影响，探讨政府如何定义自身在组织治理中的角色，如何建立有效的激励和制约模式，以促进组织的可持续发展。

4、我国养老市场的需求现状

近几年，我国老龄化人口的数目急剧增加，现在我国的社会养老机构还不够成熟，公立的养老服务机构基础设施不齐全，管理过于简单，服务不太到位。目前，家庭养老服务模式还占主导地位，私立或者集体建设的社会养老模式还在逐渐形成。由于社会养老服务机构的建设速度完全跟不上老年人人数增长的速度，我国出现了大量的空巢老人以及需要医疗救助和社会服务的老人。养老服务机构不管是在社会层次上说还是在管理方面说都必须跟上时代的步伐，要保持紧迫感的意识牢发展养老服务事业的发展。

5、沈阳市Y公办福利院现存在问题

从资金获取上看，控制型激励下委托方的“低要求”与管理方的“高支持”削弱了福利院在资金获取上的动力，使得控制型福利院在资金上显示出渠道单一，依赖性强，缺乏活力的特点。

从人力资源获取上看，严格的外部监管和员工内在的“高政治行为取向”弥补了委托方与代理方在利益和信息上的不一致，从而严格了外部契约的履行，保证了工作人员的努力程度，避免了消极怠工现象的出现。

从院民管理上看，所采取的压力管控引发了院长和院民之间的矛盾;院长权责的不对等引发了院长对院民的“暴力管理”。

（一）、资源获取单一

老年福利院的建设运营资金，大多数都是通过我国的民政部门发行福利彩票或者接受社会爱心捐赠等方式募集而来，当地区政府的财政直接投入资金运营并不多。通过与Y福利院某管理人员的交谈中了解到，Y福利院的运营资金主要是靠沈阳市政府财政的支持和收取少部分住院老人的费用。总体上可以勉强运营，如果增加一些其它设施和专业服务，会造成资金的短缺。追求所捐赠资源的有效使用。对于组织来说，其资金的最主要提供者是作为国家行政机关的政府组织，因而上级政府一方面期望组织的资源被合法利用，另一方面期望其运作符合政治合法性。

（二）、人力资源获取

缺少专业化工作人员，伴随着福利院服务功能的扩展，服务对象的增多。而且目前福利院的工作人员，大多数只有初中以下文化，专业的护理知识严重缺乏，加之年龄又普遍偏大，远远不能承担护理作用。而且公办福利院对从业人员的就业资格整体要求不高，这是因为养老服务业是一个以服务为本的行业，强调的是实操性而非理论性，提供直观的优质养老服务是社会福利院最为迫切的工作。

（三）、院民管理

管理运营机制不完善。不可否认，中国目前还存在很多的公办福利院的内部管理机构依然是计划经济的这种模式，院里面的工作人员缺乏危机感，竞争意识比较贫乏，缺少人员和岗位的流动，缺少人力资源管理者。另外，在其它福利院还存在着机构臃肿的现象。福利院在志愿者管理问题上存在一些不足。志愿者招募渠道较窄：志愿者岗位信息发布不够详细、明确、未能充分利用互联网等新媒体渠道进行宣传。没有统一的着装与标识，福利院没有对志愿者进行上岗培训，容易在做志愿服务时给老人造成伤害。而且在志愿服务出现问题时福利院相关的应急制度等方面的措施不够完善。对志愿者的评估与激励制度存在不足，不能很好的对志愿者的服务做出评价，对志愿者的团队归属，个人满足等缺少关心。

6、解决福利院问题的措施

公办福利院存在的这些不足，不仅需要福利院内部自己解决这些不足，而且需要当地政府、社会、社区等来帮助福利院更加完善管理体制，提出如下建议：

（一）、加强对资金的管理与运用、拓宽资金渠道

首先需要建立严格的财务管理制度规章制度，严格的财务管理制度是企业通过制度方面来规范企业经济行为的重要行为。不僅在企业来说重要，对福利院来说也是非常重要的。其次，福利院应该加强成本核算体系的完善，如前所诉，Y福利院存在资金来源渠道单一的问题，解决这个问题，不仅要扩大资金的来源渠道，而且也要精打细算。因此，加强成本核算体系的完善就显得十分重要。首先需要提高管理及采购人员的成本核算的意识。在满足住院老人养老质量的同时，尽量选择价格比较低的物品。最后，需要福利院做好宣传准备，提高自己的知名度，让社会上更多人士知道福利院的作用、达到宣传教育的作用，让更多人为养老服务做出自己的贡献，以此来获得社会上爱心人士的捐款啦，来弥补资金来源单一的问题。

（二）、提高管理运营机制

考虑到院内情况，加强了对院民的安全管理，过去院内管理松散，老人可以随意外出。合法性的范围之内管理院民，同时激发了其探索更加丰富和人性化的管理形式。一方面，代理人的“政治价值行为导向”使其对院民的管理并未超越委托方所要求的制度底线，对于关系到院民安全的重大问题保持谨慎态度;另一方面，代理人的“道德价值行为导向”使其并不刻板地执行委托方的制度，而是适当考虑院民需要，“因地制宜”地探索更加符合实际的管理方式。现在改为封闭式管理，专设门卫值班，外出必须请假登记。管理运营机制不仅要对管理层提出要求，而且也要对人员人力资源管理提出要求。公办社会福利院的管理运营体制改革的难点是用工制度的改革。要全面提升公办福利院的人员素质，目前的用工制度的改革势在必行。建立一个充满活力的人事管理制度，通过合理的考核和晋升提高员工的工作积极性，并且形成积极的竞争氛围。而且在现今的公办福利院中，政府掌控着绝大部分的管理制度，而体制内的福利院应该充分的发挥自身“体制”的优势，

（三）、提高工作人员专业化素质

建立一个充满活力的人事管理制度，通过合理的考核和晋升提高员工的工作积极性，并且形成积极的竞争氛围。在人力资源管理方面，调动体制内的权威性资源，打造出一套标准化的服务体系，提升服务的专业性。职业生涯规划的建立需要从业者做好岗位分析，明确工作内容和职能划分，以及估计自己是否能够胜任，是否对即将从事的工作感兴趣。Y福利院应该引进社工专业毕业生和招聘持有社工资格证的人员上岗，并且还需要对现有工作人员进行专业培训。公办福利院作为事业单位在招聘工作人员时应该在岗位设置方面要求是社会工作专业毕业的学生，提高工作人员的专业化素质。这样专业社会工作者一方面可以运用专业方法：个案工作方法、小组专业方法等直接服务于老年人，另一方面还能够促进福利院内社会工作专业学习氛围的形成，通过社工的带动力提升整个社会福利院的专业化服务水平。加强志愿者队伍发展的有效管理，针对现有招募渠道单一的制约因素。

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作者简介：崔亮亮（1995.10.06），女，漢族，辽宁阜新人，沈阳师范大学社会学学院，19级在读研究生，硕士学位，专业：社会工作，研究方向：社会治理与社会政策研究。