我国外商投资管理体制改革历程回顾及深化改革的思考

摘 要：我国外商投资管理体制曾经历过几次重大改革，但改革仅停留在政府机构结构调整的技术层面，没有逃脱部门审批的老思路，管资格优先于管行为，他律优先于自律，并没有真正解决涉及政府使命与职能的改革。目前外商投资行政管理资源在一定程度上是分散的，下一步的改革重点是从根本上改革传统的政府部门体制，建立起适应服务政府、责任政府和法治政府要求的现代政府大部门体制。创新外商投资管理体制，完善外商投资监管体系。

关键词：外商投资；管理体制；改革；大部门体制

中图分类号：F8326 文献标识码：A 文章编号：

2095-3283（2016）09-0035-04

[作者简介]郝红梅（1967-），副主任，副研究员，研究方向：外国投资。

近年来，我国行政管理体制改革有所推进，政务公开制度、政府绩效管理制度、专家咨询制度等正在逐步建立和完善，但是深层次矛盾并没有解决，主要表现在：政府对微观经济运行干预仍比较多，公共服务比较薄弱；政府机构设置不尽合理，职能划分过细，部门职责交叉，导致协调困难，权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、贪污腐败等现象仍然存在。从改革实践看，即便是针对同一改革措施，各部门的认识、态度甚至文件表述都不同。行政管理体制存在的这些问题同样体现在外商投资管理工作中。

“十二五”期间，我国外商投资管理体制改革主要围绕着三个方面进行：继续削减和调整审批事项，下放审批权限，简化审批程序，并提高透明度；依法管理外商投资活动，强化服务和监管职能；进一步提高外商投资的自由、便利程度。但从现实看，当前制约外商投资水平提高的体制性障碍仍然存在，公平和可预见的法制环境尚未真正形成，统一协调和有效监管的体制仍然缺位。我国外商投资管理体制的健全还需要继续探索。

一、我国外商投资管理体制改革历程

1979年7月30日第五届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过设立外国投资管理委员会，任命谷牧副总理兼委员会主任，归口管理的单位包括外贸部、外经部、海关总署、外汇管理局、商检局、中国银行、国家计委、国家经委、国家建委、财政部等。各省、区、市也很快建立了相应的机构，形成了从中央到地方较为完整的外资管理体系。外资委作为组织实施对外开放政策归口的部门，在当时发挥了应有的作用。一些重大事项在委员会上集体讨论，统一认识，形成决议，再由归口的各单位根据自身职责分工去执行，相关单位配合支持，这样就容易形成合力，协调行动，提高效率。

1982年1月，为统筹对外经济贸易发展的全面工作，邓小平指示，率先进行外经贸系统的机构改革，将国家进出口委、外资委、外贸部、对外经济联络部合并组建对外经济贸易部，统一归口管理我国的对外贸易、利用外资、对外经济技术援助等工作。《中华人民共和国中外合资经营企业法》及有关的涉外经济法规规定由外国投资管理委员会行使的批准权相应由对外经济贸易部行使。

1992年初，邓小平南巡发表重要讲话，中国的改革开放和经济发展进入了一个新阶段。为了满足提高决策层次、从最高层统一配置资源，迅速推动工作的需要，1994年国务院决定成立全国外资工作领导小组，任命国务院副总理李岚清为组长，成员单位包括国家计委、外经贸部、国家经贸委、国家体改委、财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理局、国家土地管理局、海关总署、国务院法制局、国务院特区办、国家外汇管理局。全国外资工作领导小组办公室设在对外贸易经济合作部，负责组织协调各部门的意见，主任由外经贸部副部长郑斯林担任，办公室的日常工作班子设在外经贸部外资司。

1998年3月，根据国务院第一次全体会议审议通过的国务院议事协调机构和临时机构调整方案，撤销全国外资工作领导小组，工作改由外经贸部承担。外资企业法第六条规定：设立外资企业的申请，由国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的机关审查批准。但事实上此后我国没有一个统一的外资管理专责部门，涉及外资的管理职能分散在政府的几乎所有部门，政府部门之间有各自的管理权限，外商投资相关的管理规定也分散在许多监管领域之中，即由多个行政机关，依据不同的程序性规范，对外资进行多元行政管理，仍以政府单一主体管制为主。

目前，外商投资企业设立前审批主要包括反垄断审核，国家安全审核，企业登记预先核准，土地、环境评估、规划选址，投资项目审批、企业设立登记和审批，其他行政登记（税务登记、获得设立外汇账户许可、海关进出口收货人登记）等，参与外商投资管理的机构分别是国家发改委、商务部、国家工商行政管理局，当外资项目涉及特殊行业，有单行条例规定相应准入程序时，还需增加行业主管部门的审批，如印刷业由新闻出版行政管理机构审批、金融业由金融管理机构审批等。由于在监管什么、如何监管、谁来监管等基本问题上含糊不清，且限于人力和专业技术力量不足，缺少健全的、程序化的监管，政府外资管理部门往往陷入纷繁复杂的审批工作之中。由于缺少基础的法律授权和监管职责划分，导致监管真空或监管重叠，提高了市场主体的进入成本，降低了市场机制的运行效率。

应该说，成立“外国投资管理委员会”和“外资工作领导小组”是具有积极意义的，解决了外资管理“九龙治水各管一段”的弊端，对内而言，作为一个高于各部委的高层次议事决策机构，便于对外资进行统合管理，提高解决问题的效率，同时也可以更快地与最高决策层直接建立沟通，从最高层统一配置资源，有助于冲破各种利益羁绊，顺应了政府管理能力提升的需求；对外而言，也便于国家在国际关系层面实现对话。因此，在此后几年中，为加强对外资工作的领导，一些地方省市重新设置了外资工作领导小组，如2005年广东省政府决定成立外资工作领导小组，2008年上海市成立外资工作领导小组。省一级的外资领导小组配置规格都比较高，组长由省委书记担任，属于规格最高的领导机构之一，领导小组下设办公室，一般设在省商务委（厅），但组织协调权限要高于商务委（厅）。

对外商投资管理体制改革历程的回顾可以看出，我国的外资管理体制曾经历过几次重大改革，总体上是伴随着政府机构改革步伐进行的，其中一个重要内容就是不断调整政府管理机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应，但改革仅停留在政府机构结构调整的技术层面，着眼于解决部门之间互相掣肘导致效率低下等问题，没有逃脱部门审批的老思路，管资格优先于管行为，他律优先于自律，并没有真正解决涉及政府使命与功能的改革。实践证明，对部分投资项目的审批权限、审批方式的调整是远远不够的，需要对现行外资管理体制进行大的改革。

二、我国外商投资管理体制改革的必要性

“十三五”期间，我国吸收外资面临的外部经济环境将更加严峻。一是发达国家国内政策调整的不确定性，二是周边国家的崛起给我国吸收外资提出了很大的挑战，竞争加剧，三是世界经济发展的不确定性促使跨国公司行动更加审慎。未来几年，全球经济发展环境可能有所改善，但世界经济低增长、高风险态势不会明显改观，主要表现在：发达经济体经济增长动力仍较疲弱，一些新兴经济体依赖能源资源出口、国际收支失衡等问题逐渐暴露，发展面临的风险上升，经济增速在放缓；国际政治变化、地区冲突、恐怖主义等因素将影响国际投资环境的稳定；金融市场波动可能引发国际商品市场持续动荡；科学技术的进步、产业结构的调整、世界贸易体制的完善等，使国际投资在新的平台上扩张的同时，也给其发展带来了许多不确定性。受这些因素的影响，全球外国直接投资难以再现2008年国际金融危机前蓬勃发展的态势。

从国际看，各国之间的竞争体现为企业竞争力和国家科技实力的竞争，同时也体现为经济体制和政府行政能力与效率的竞争。未来我国如果要继续保持引资优势，在制度层面建设上尤其是与市场经济相适应的基本制度安排和运作机制领先于其他新兴国家是十分必要的。在营造法治化、国际化、便利化营商环境等方面取得突破性进展是“十三五”时期商务发展的主要任务。

从国内看，我国要素供求关系趋紧、成本持续攀升，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，传统比较优势明显弱化。对外开放还存在产业和地区不均衡；我国在全球产业链上的分工地位还较低；与开放经济相适应的风险防范机制还不完善等问题。

投资管理体制改革是我国经济体制改革和政府职能转变的重要方面，改革的滞后在很大程度上制约了转变经济增长方式相关改革的实际进程，而由于外商投资的特殊性，对外商投资管理体制的改革就更为必要而且迫切了。

外资管理体制是我国吸收外资发展战略与政策顺利实施的制度保证。经济发展新常态要求进一步提高对外开放水平，国内外形势的发展变化对外资管理体制的完善提出了更高的要求，适应市场经济和国际通行规则的外资管理体制对真正提高外商投资水平至关重要。外资管理体制改革不到位，是影响外资质量和效益的深层次问题，已成为一项绕不开也拖不起的重大改革。统筹国际国内两个大局，整合对内对外事务，需要一个综合性的外资监管机构，作战略谋划。

着眼于我国适应经济全球化新形势，加快培育国际经济合作和竞争新优势，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了形成对外开放新体制的新要求和新任务。构建开放型经济新体制，其中一个任务就是创新外商投资管理体制，完善外商投资监管体系。《建议》提出，“全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，促进内外资企业一视同仁、公平竞争”，指明了外商投资管理体制改革的方向。

2015年1月，商务部公布《外国投资法（草案征求意见稿）》，在准入环节，对逐案审批的外资管理制度作出了重大改革，确立了全面报告加有限许可的管理制度，外国投资主管部门仅对特别管理措施目录列明领域内的投资实施准入许可，这样就缩小了审批、核准范围，增加了审批透明度，将管理重心从前期的市场准入转到准入后的市场监管上来，更加注重对外国投资企业经营行为的监督检查。但草案仍沿袭了现有的分段监管体制，未对现有监管格局作大的调整。

三、外商投资管理制度发展的国际经验

总体来看，处于较为成熟的市场经济环境之中的西方国家的政府机构设置具有综合性、宏观性和数量少的特点。美国、俄罗斯的内阁机构都是15个，日本仅有12个。近年来，许多国家都在进行体制改革，原来较分散的政府机构不断合并，使得政府部门减少，单个部门的职能扩大，用大部来协调和指挥相关业务，整合行政资源。

大部门体制是市场经济发达国家商务机构设置的通行做法。多数国家的商务机构不仅是行业主管部门，还同时具有宏观经济服务职能和宏观经济管理职能。从世界趋势看，随着经济全球化的不断扩展，商务部门提供涉外管理、经济协调的职能将强化，在投入与编制方面均予以倾斜。“大商务”的指导思想将宏观经济效益、贸易规则、投资环境、全球合作、知识产权、产业安全、能源政策和环境保护等概念有机融合在一起，实现了各部门间的高效运转。把密切相关的职能集中在一个部门统一行使，可以减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，减少横向协调困难，变部门之间扯皮为部门内部协同，有利于集中和综合决策。

从美国、英国、新加坡等国的商务管理体制以及职能部门的设置来看，国际上比较流行的政府商务管理职能多以统计、研究和服务为主，为企业发展提供资源类帮助，在管理方面多以制定法规为主，管规划、管政策、管标准，较少涉及行政审批类。在外国投资管理体制上，管理的基本方向是将政府规制限定在维护国家安全和公共利益的范围内。从相关国家外资管理的机构设置看，较有代表性的有两种模式：

一是委员会模式，如美国外国投资委员会、俄罗斯外国投资监管委员会、印度外国投资促进委员会、韩国外国投资委员会等。委员会成员一般涵盖多个领域。美国早在1975年就成立了跨部门的外国投资委员会，主席由财政部长担任，秘书处设在财政部国际投资局，该局牵头负责委员会的日常事务工作。委员会成员包括国务卿、国防部长、商务部长、司法部长、行政管理和预算局长、美国贸易代表和经济顾问委员会主席、国家科技政策办公室主任、总统国家安全事务助理和总统经济政策助理、国土安全部成员，另外，总统可视情况指派其他部门的负责人参与外资委员会的工作。2007年，美国颁布了《外国投资与国家安全法》，明确了外资委员会的架构、任务、工作程序、职能以及进行国家安全审查的程序等一系列重要事宜，以立法的形式确立了外资委员会的合法性。

二是大部门单一负责模式，将外资的监管权限集中到某一个政府部门，如加拿大工业部、澳大利亚财政部、新加坡贸工部、巴西工业外贸部、印度商业及工业政策促进部。澳大利亚外国投资的主管部门为财政部下属的投资审查委员会，该机构负责制定外国投资政策、外国投资审查和管理，并向政府提供咨询报告。新加坡外国投资的主管部门是经济发展局，是隶属于新加坡贸工部的法定机构，具体制定和实施各种吸收外资的优惠政策并提供高效的行政服务。在这些大部制内部都设有相关的高层机制确保跨部委的协调工作。

四、我国外商投资体制改革的总体思路

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出政府职能转变的目标，即“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。我国行政管理体制改革下一步的重点是要向建设责任政府、廉洁政府、法治政府、服务政府的方向推进。外商投资体制改革需从三方面解决当前面临的挑战。

一是建立统一、高效的核准机构，消除多重核准现象。目前外商投资行政管理资源在一定程度上是分散的，管理职能的交叉或脱空，容易引发部门间政策的差异或矛盾，形成执行上的相互掣肘，在一定程度上造成监督主体的缺位或越位，使需要决策的事务决策缓慢、效率不高，同时导致审批层次、部门、程序、环节和项目过多，影响投资环境。管理机构的分散同时还导致国家层面整体外资研究、政策制定的缺失，没有一个部门能够从国家层面统筹承担、深入研究和解决吸收外资的重大政策和超前性、深层次的战略问题。建立统一、高效的核准机构，才能解决上述问题。

二是建立外商投资全周期监管体制。过去我国的外资规范是前置性的，外资企业运行规则很大程度上依赖于事前的监督、控制和审查，由于监管措施没有全覆盖，对外商投资企业运行状况缺乏准确的事中和事后掌握。新的监管体制要求将管理重心从前期的市场准入转到准入后的市场监管上来，关注外资企业的经营行为及其市场影响，核心目标是维护市场竞争秩序。

三是加强监管评价体系和信用体系建设。一是提高对外商投资环境、吸收外资绩效的评估能力，建立更加科学、规范、细致的外资评价体系，在全国范围内形成统一标准，对我国吸收外资的市场潜力及实际需求、吸收外资的政策导向、境外投资者对我国投资意愿等进行客观评判；二是增强外商投资行业预警、审批监控、运营监测职能，对各行业外商投资情况实时监控，建立外商投资信用体系。

根据我国行政体制改革的客观进程，可考虑分三个阶段逐步推进：

第一阶段大体上保持原有的分段监管模式，但在广泛征求意见的基础上，对现行的外商投资行政审批项目再进行科学的评估论证，进一步削减负面清单。这一阶段重点规范行政审批行为，设立合理行政审批规模，建立和完善行政审批的运行、管理和监督机制，减少审批环节，使行政审批范围最小化，提高行政效率。

第二阶段从分段监管向协调统一监管再迈进一步，成立国家层面的协调机构外国投资委员会。委员会由中央直接领导，超脱部门利益，减少部门之间程序性的一些事务，在部门林立的外商投资监管体系中起到综合协调的作用，从更宏观的层面把握我国吸收外资战略方向，窗口单位仍由商务部负责，重大事项实行票决机制。外资委比原来单一部门处理层次高，将从整个国家战略层面来考虑，结合国内外形势和各个部门具体情况统筹考虑，而不像单独处理那样有局限性。外资委既有权威性，又有商务部这个执行平台，应该能发挥出预想的作用，但这种议事协调机构具有临时性，其分量不如政府组成机构。

第三阶段遵循精简、统一、效能的原则，把政府部门中职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理。坚持一件事情原则上由一个部门负责，建立健全部门间的协调配合机制，最大限度地避免职能交叉从而提高行政效率，从根本上改革传统的政府部门体制，建立起适应服务型政府、责任政府和法治政府要求的现代政府大部门体制。

由于商务部和发改委都是部级单位，而且彼此之间的权责有重合的地方，因此有些政策难免会统筹不佳，产生冲突。作为宏观调控部门，应弱化发改委的外资审批和监管职能，更多地发挥其政策和宏观指导作用，同时将有关外商投资规划、统计、服务体系建设职能和机构划入商务部管理，提高商务部的地位和决策权，拓宽其职能和覆盖空间，将外商投资项目管理体系纳入国家安全审查，实现相关管理制度有机结合，逐步向大部制过渡。

市场经济的整体趋势是横向经济联合更加密切，大部门体制是市场经济发达国家商务机构设置的通行做法。机构设置也存在创新和与时俱进的问题，建立统一的大商务管理部门，更加符合现代社会的需要，有助于化解目前存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少行政层级，理顺职责分工，提高政策执行效能。因此，外商投资管理体制的改革要放在更大的角度去看，不要因为短期的、局部的困扰而抵触改革措施的实施。

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（责任编辑：郭丽春）