什么导致了地方政府隐性债务的扩张

摘要：从“地方政府性债务”到“地方政府隐性债务”，虽然只增加了一个 “隐”字，但意味着我国对地方政府债务的管理更具有针对性，目标更明确。地方政府隐性债务规模的不断扩大引起了学界与政界的广泛关注。地方政府隐性债务是全世界大多数国家面临的普遍问题，那些把经济转轨时期市场经济体制不完善作为我国地方政府隐性债务的形成原因，并认为它是“中国特色”，而不考虑其他一般性因素的观点是值得商榷的。本文系统梳理了国内外关于地方政府隐性债务形成的相关文献，并基于公共产品理论、公共选择理论、财政分权理论和预算软约束理论，对我国地方政府隐性债务的形成机理进行研究，进而为加快构建适应国家治理体系和治理能力现代化建设要求的地方政府隐性债务风险监管体制提供理论研究支持。

关键词：地方政府;隐性债务;债务形成;债务管理

一、引言

为了应对2008年国际金融危机，我国紧急实施了“四万亿”救市计划。该计划的实施有效提振了短期的经济活力，但却产生了“地方政府债务风险”这个至今还未解决的问题。自2008年以来，我国的地方政府债务管理可以划分为三个阶段，以两个标志性的文件作为划分界线。第一个标志性文件是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。该文将债务管理的对象确定为“地方政府性债务”，在这之前是地方政府债务管理的第一个阶段，全社会对于地方政府债务的规模、影响、治理等一直未有很全面的认识，该文件的发布开启了我国地方政府债务管理的第二个阶段。在国发〔2014〕43号文之后，国家针对地方政府债务的管理层层加码，但始终都把债务管理的对象定义为“地方政府性债务”。第二个标志性的文件是《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），以及随后发布的《地方政府隐性债务问责办法》，将债务管理的对象确定为“地方政府隐性债务”，开启了地方政府债务管理的第三个阶段。

从“地方政府性债务”到“地方政府隐性债务”，虽然只增加了一个 “隐”字，但意味着我国对地方政府债务的管理更具有针对性，目标更明确。很长一段时间以来，我们热切关注的地方政府债务，都是全角度的“政府性债务”，既包括显性债务，也包括隐性债务。对此，国家审计署于2011年、2012年和2013年分别进行了三次政府性债务审计，均是按“直接显性债务”（政府负有偿还责任的债务）和“或有债务”（包含有政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务两部分）对政府性债务进行了分类。国家审计署上述报告所述的“或有债务”与中发〔2018〕27号文定义的“隐性债务”有很多内容重叠，但二者基本等同。

对于“政府隐性债务”的研究，最具有开创性且被反复引用的文献是世界银行高级经济学家 Brixi（1998）提出的财政风险矩阵[1]。该矩阵被命名为“Brixi财政风险矩阵”，主要从显性与隐性、直接与或有几大维度提出四类政府负债，从而为后来的人科学评估政府债务风险提供了可借鉴的研究框架。Reinhart 和 Rogoff（2011）认为，隐性债务主要可以分为四种，包括政府明确担保的债务、政府隐性担保的债务、中央银行的债务以及衍生市场交易产生的外债[2]。国内学者对政府隐性债务的研究，主要是借鉴国外的理论对国内的政府隐性债务进行有效识别与规模测算，最早尝试并系统性地测算我国地方政府隐性债务规模的学者是刘尚希和赵全厚（2002），他们认为虽然法律没有对隐性债务作出明确的规定，但在政府职能中隐含着应当承担的“道义”责任，或者出于现实的政治压力而不得不去清偿（全部或部分）已经发生的债务。他们估算得出，截至2000年底，我国的政府隐性债务规模达到7.237万亿[3]。 随后大量的学者对隐性债务进行定义与规模估算。例如，吉富星（2018）认为隐性债务是违背预算法的，不属于法定政府债务，它是根据以往政府的习惯做法、已公布的政策或者已公开的承诺或声明，政府会计主体向其他方表明其将承担，并且其他方也合理预期政府将履行的相关债务。他估算得出，截至2017年底，我国地方政府隐性债务简单相加后的总额大致为22.23万亿[4]。

比较国内学者关于隐性债务的研究可以发现，随着隐性债务规模的不断扩大，学者们对于政府隐性债务的容忍度越来越小，从原来“应当承担的责任”到现在的“违背预算法”的认识转变，凸显了学术界对地方政府隐性债务“非治不可”的一致认同。实际上，无论是学界还是政界，对于严控地方政府隐性债务风险的认识已经达成了高度一致。党的十九大报告确立“三大攻坚战”的首要任务就是“防范化解重大风险”，其中就包含防范和化解因地方政府隐性债务迅速膨胀形成的金融风险。2019年初，中共中央政治局举行第十三次集体学习的主题是“完善金融服务、防范金融风险”，习近平总书记做出要“平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险”、要“坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展”等重要指示。如何防范和化解地方政府隐性债务风险就是上述议题的核心内容之一。

地方政府隐性债务并不是“中国特色”，而是在大多数国家，包括发达国家都普遍存在的现象。在20世纪90年代的德国，为了规避中央政府的债务监管，地方政府纷纷成立了一些承担部分地方政府原有财政职能并进行独立预算的公共事业单位。地方政府通过这些独立预算的公共事业单位进行融资，其目的在于避免政府直接借款计入当地财政统计中[5]。又例如丹麦的部分地方政府为了公共事业支出，将政府办公大楼、学校和醫院等非盈利性资产当作标的物进行融资租赁[6]。2009年以来我国大量涌现的地方政府融资平台均不同程度地采取了类似做法，以致于国家不得不通过发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）对相关行为进行明令禁止。因此，这给我们两个启示：第一，不能戴着有色眼镜看待我国的地方政府隐性债务。那些动辄将地方政府隐性债务形成原因归咎于中国转轨经济体制，并认为它是“中国特色”，而不考虑其他一般性因素的观点是值得商榷的;第二，充分借鉴已有的文献研究，结合我国的实际，对地方政府隐性债务的原因进行不同维度的分析，有利于我们找到化解地方政府隐性债务风险的“钥匙”。本文正是基于此，在相关理论研究的基础上对我国的地方政府隐性债务形成原因进行比较分析。

二、地方政府隐性债务形成的理论基础

随着地方政府隐性债务规模的不断扩张，越来越多的研究开始关注债务形成的原因。因为只有理清背后的机理，才能对症下药。对于地方政府隐性债务形成的主要解释理论集中在公共产品、公共选择、财政分权和预算软约束。针对每一种理论，都有大量的文献进行理论和实证分析，这有助于充分和立体地认识我国地方政府隐性债务的形成。

（一）基于公共产品理论的成因分析

公共产品理论起源于古典学派，大卫·休谟和亚当·斯密关于政府“守夜人”和个人“搭便车”的思想可以认为是公共产品理论的起源。公共产品理论认为由于垄断或外部性等问题的存在，如果政府规制坚持做“无为之手”，那么不受约束的市场将面临失灵，因而政府规制必须从“无为之手”转变为“扶持之手”。对公共产品理论做出开创性贡献的当属萨缪尔森，Samuelson（1954）对公共产品的两大属性进行了定义，即非排他性和非竞争性[7]。正是因为公共产品具有上述两大属性，使得政府通过规制来纠正市场失灵变得必要。

建立在市场失灵理论上的公共产品理论，自然将解决公共产品供给不足的突破口从“市场”转移到政府。根据林达尔均衡理论，如果每个社会成员都能够按照其在公共产品中获得的边际收益大小来支付公共产品的成本，那么公共产品的供给可以实现最优值。但在现实中由于存在较强的外部性，公共产品的效益由相关成员共同享有，每一个成员具体获得收益的份额相对模糊，导致每个成员都不愿意承担支出责任而“搭便车”，从而使公共产品有效供给不足。为了解决上述“无為之手”导致公共产品供给不足的问题，政府需要转变为“扶持之手”，按照最优社会需求提供公共产品。

虽然公共产品理论认为公共产品的供给主体并不天然是政府，还可以是私人部门、集体和自治组织，但是从实践来看，大多数情况下，因为政府对于公共产品的生产和配置具有自然垄断的优势，所以政府是公共产品的主要供给者，在市场转型国家尤其如此。对于地方政府来说，提供公共产品就是“事权”，需要“财权”支持。然而，1994年的分税制改革使得税基厚、税源广、易征收的税种划归中央政府所有，财权重心上移而事权重心下移，地方政府面临“财权和事权不对等”的困境[8]。罗伟卿（2010）分析了OECD 各国财政分权与公共教育支出的关系，发现在财政分权体制下，国家层面上的公共教育支出减少，地方层面上的公共教育支出增加。基层政府教育等公共产品供给的支出比重较大，在大多数国家和地区都是普遍现象[9]。

为了破解“财权和事权不对等”导致的公共产品供给不足的难题，地方政府经常采用的方式有两种。一是将预算外收入作为应付“事权”压力的最有效方式，从而不断激励自身去找寻更多的预算外资金自主权。例如，通过大规模推进城市化将农业用地转变为城市建设用地，依靠土地出让来增加地方财政收入。二是不断探索新的融资模式，以地方政府为信用，向金融机构获得融资支持，满足各种公共产品的资金需求。例如发行地方政府债券、成立融资平台公司、获得政策性银行贷款等等。虽然美国于20世纪70年代实施了旨在提高地方政府财政收入的税收改革，但这些改革仍然未能有效地降低地方政府的支出。因此地方政府在无法新增税收来源以有效应对日益庞大的支出安排时，总是倾向于大力增加地方预算外支出，并伴有大量的政府债务产生[10]。2008年国际金融危机爆发后，我国地方政府为了突破“财权”限制，通过融资平台公司形成了隐性债务的扩张，这一事实与美国1970年代以来的地方债务增长有很大的相似性。因此，地方政府隐性债务的大量存在与分税制改革以来“财权”收缩背景下公共产品供给压力有着重要的关系。

（二）基于公共选择理论的成因分析

公共选择理论与公共产品理论最大的区别就在于对“政府”本身认识的不同。公共选择理论是由美国经济学家布坎南和图洛克于20世纪60年代共同创立的，其最显著的特征就是在传统政治学领域引入了经济学的分析方法。公共选择理论既不否认政府干预经济的必要性，也不怀疑公共产品理论的正确性，而是致力于揭示政府干预以及公共产品理论的局限性[11]。公共选择理论的前提假设是经济人，并运用了交换政治学和个人主义两种方法。公共选择理论认为，市场选择和公共选择都是资源配置的方式，如果有市场失灵，那么必然也有政府失灵，因此不能一般化地评价政府和市场孰优孰劣，其核心在于如何在政府和市场之间进行相机抉择。

公共产品理论认为政府是“扶持之手”，隐含的假设是政府是仁慈的、剥去人格的、完全中性的组织。公共选择理论对此进行了修正，认为政府不仅不具有无所不在和准确无误的天赋，而且还有可能因过度介入公共产品的分配而导致“官僚主义行为”“寻租”等现象出现，甚至最终会演化成“掠夺之手”[12]。基于个人利己动机，各层级政府官员最大限度地追求收入、权力、声望与安全性。因此，政府是政治市场上的利己代表，政府官员追求的是个人利益最大化，而非公共利益最大化。

现有的基于公共选择理论视角解释政府行为的研究中，一般都将“政府”视为一个整体，不考虑政府的层级。因此，常用的研究方法是把政府简单划分为“中央”与“地方”政府两级，并且将研究重点放在地方政府层面。由于涉及了“中央”与“地方”政府，所以在研究中常常还兼用了委托代理理论。常见的基于委托代理理论解释中国地方政府债务形成原因，一般都与“政治锦标赛”紧密结合起来。例如，马万里（2019）认为在我国的行政管理体制的激励作用下，地方政府官员作为“中央-地方”委托代理关系中的代理方，围绕拉动地方GDP增长、提高地方财政收入和推进招商引资等开展激烈的“政治锦标赛”。为了在“政治锦标赛”中胜出，地方政府官员往往会选择大规模的债务融资行为以获得政绩显示性工程的资金支持[13]。

但是，这些都难以解释为什么地方官员宁愿选择举借债务，而不是通过增加税赋或者选择摊派来突破预算的限制。事实上，20世纪90年代，国内大多数地方官员都是选择后者，以致于乱收费和乱摊派屡禁不止。对此，张文君（2019）构建了“民众-中央-地方”的三重委托代理模型来解释地方官员举债的动机：中央政府受人民的委托，并让地方政府作为代理方承担了经济发展与社会管理的职能，由此形成当前我国行政体制的三重委托代理关系[14]。这种行政体制与美国等联邦制国家实施的“民众-地方-中央”层层递进的委托代理关系大相径庭。从表面上来看，我国行政体制上的这些特点容易导致地方政府产生代理成本，但是在现实中，中央一般通过以下两种渠道有效地降低该代理成本：一是通过定期巡视、垂直管理等直接嵌入地方政府事务;二是通过网络舆情、信访等反馈信息监督地方政府事务。因此，我国的地方政府不仅要“向上”负责，而且还要“向下”负责。在这种背景下，地方政府往往倾向于通过举债来实现“提高辖区内民众的当前福利”与“禁止对辖区内民众摊派收费”二者间的利益平衡。

公共选择理论和委托代理理论的结合，对于我国地方政府债务形成原因有更强的说服力。公共选择理论下地方政府官员举债的“寻租”行为产生了委托代理理论下地方政府官员大量举债形成的代理成本。委托代理理论是基于信息不对称博弈理论发展起来的。一般将信息占优方的参与人称为代理人，将信息占劣方的参与人称为委托人。地方政府是信息占优方，一方面，其通过大量的基建工程释放“能干”的政绩信号;另一方面，通过举借隐性债务，隐藏政府财力不足的现状并实现债务的代际转移。中央政府是信息占劣方，因为地方政府通过融资平台公司借道“影子银行”形成的隐性债务无法统计，所以地方政府的隐性债务规模很长一段时间都是一个谜。因此，中央政府三令五申对地方政府债务进行严格的规范，提出“开前门，堵后门”。所谓的“堵后门”并非是要完全杜绝政府性债务，而是指堵住隐性债务的扩张，降低中央政府信息劣势的可能性。2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府隐性债务问责办法》等“堵后门”政策的发布，取得了显著成效，地方政府举借隐性债务的动机得到了极大的遏制。

（三）基于财政分权理论的成因分析

财政分权理论可以认为是公共产品理论、公共选择理论在财政领域的运用。所谓财政分权指的是中央政府赋予一定的税收权力给地方政府，并允许其对预算支出的结构和规模进行自主决策。财政分权的根本目的在于通过建立有效的激励相容机制，提高地方政府参与社会管理的積极性，使其更有效率地提供辖区内居民所需要的地方性公共产品。财政分权理论经历了第一代和第二代财政分权理论。

第一代财政分权理论产生的背景是公共产品理论，其代表人物有Tiebout（1956）[15] 、Musgrave（1959）[16] 、Oates（1972）[17] 等。他们的研究指出：一方面，辖区内居民“用脚投票”的选择机制有效地激励了地方政府提高公共产品的供给效率;另一方面，因为地方政府比中央政府更接近于辖区内居民，更了解他们的偏好，所以如果由中央政府决定地方公共产品的供给数量与供给结构，则容易因需求误判而导致公共产品供给过剩或供给不足，相反，若是由地方政府自行决定公共产品的供给，则有利于实现社会福利最大化。第一代财政分权理论对于当下我国地方政府的经济行为有很强的解释力。例如， 2017年包括西安、武汉、成都、长沙、济南、郑州等省会城市在内的35座城市先后发起了“抢人大战”，各大城市出台了包括居民享用公共服务优惠资质、零门槛落户、住房优惠等各项吸引人才的政策。这一轮历史上罕见的“抢人大战”就是各城市通过提供高效、优质的公共产品来吸引“用脚投票”的居民。对此，王晓轩（2019）运用面板门槛模型实证研究发现：地方政府提高公共支出可以吸引人口，降低公共支出则可以限制人口流入，从而证明了第一代财政分权理论“用脚投票”的选择机制可行性。正是基于满足辖区内居民的公共服务需求，地方政府才具有提高公共支出水平进而扩张债务的动机[18]。

第二代财政分权理论产生的背景是公共选择理论，其代表人物有Brennan和Buchanan（1980）[19]、Qian和Weingast（1997）[20]等。他们的研究指出：一方面，政府追求的目标是自身利益最大化，而不是像第一代财政分权理论认为的那样，政府是无条件地追求社会福利最大化，这实际上改变了第一代财政分权理论的前提假设：另一方面，财政分权存在一定的弊端，即政府官员基于自身的物质与政治利益，容易产生寻租行为，这实际上是对第一代财政分权理论只注意到地方政府相较于中央政府具有信息优势，没有注意到地方官员利益和居民福利之间的激励相容不足问题的纠偏。第二代财政分权理论对于当下我国地方政府的经济行为同样也具有很强的解释力。例如，1994年分税制改革后地方政府土地收益的扩张，就是地方政府基于自身利益最大化的行为选择的结果。分税制改革后，中央占全国预算收入比长期维持在50%以上，但中央占全国预算支出比大部分时期都在30%以下[21]。因此，地方政府有强烈的动机将财政收入由预算内转到预算外。这主要体现在自分税制改革后，地方政府加大了对土地的出让和获取更多的土地出让收益这种预算外融资的力度。正是因为地方政府的预算外融资能力得到了显著提升，保证了地方政府能够向银行等金融机构进行贷款，进而推动了隐性债务扩张。

在财政分权的第一代理论向第二代理论发展的过程中，关于财政分权实践的研究也逐渐丰富了起来。关于财政分权意义的判断，现有的研究认为既有积极意义，也有消极意义。Lin等（2002）基于中国28个省市共24年的截面数据实证研究发现财政分权对人均GDP显著正相关，即财政分权有利于提高经济效率，有助于推动经济增长[22]。权飞过和王晓芳（2020）[23]的研究也得出相似的结论。然而，消极的意义更值得引起重视。第二代财政分权理论的基础是政府官员具有私人利益动机，这是与第一代财政分权理论最大的不同，因此，关于财政分权消极意义的研究主要集中于基于政府官员的私人利益动机产生的行为异化。一是激励不足导致的行为异化。有效的政府结构应该保证政府和地方居民福利之间的激励相容。假如缺乏适宜的激励约束机制，居民不仅不能从财政分权中获得好处，相反还可能因地方政府官员的不作为而无法得到应有的公共服务。这是因为相较于公共服务投资，地方政府官员有更强的激励去把更多的财政资源配置到基础设施投资方面，以吸引更多的社会资本进入从而推动地方经济增长，导致的直接后果就是大大加快了公共服务部门私人化的进程，从而提高了居民所负担的教育及医疗成本[9]。二是激励过度导致的行为异化。我国现行的财政事权结构呈现“正三角形”的格局，即中央及地方政府的独立事权较少、共同事权较多。共同事权又由中央及地方各级政府共同承担，特定事权分散在多级政府，由多级政府履行支出责任[21]。由于中央与地方政府层级间围绕现行的财权事权划分未能实现有效的“激励相容”，在特别时期和特定背景下，财政风险越大的地方却能得到中央政府越多的救助，从而形成了一定程度上的逆向激励。例如2019年著名的地方政府隐性债务化解模式——“镇江模式”，就是因为当地的隐性债务风险突破安全边界，国家开发银行在上级政府的协调下强力介入，通过债务置换进行了有效的缓解。在当前债务严监管背景下，甚至有不少地方政府因为曾经没能抓住地方债务政策“窗口期”进行大规模举债而扼腕叹息。

（四）基于预算软约束理论的成因分析

预算软约束的概念是由Kornai在研究东欧等转型国家的短缺经济学中提出来的，并最早用于解释实施计划经济体制下的国有企业经济行为。Kornai等（2003）认为在计划经济体制下广泛存在的信息不对称一定会导致政府难以实施有效的监管[24]。因为政府直接控制国有企业，所以“父爱主义”的政府必然会对陷入亏损或是面临财务危机的国有企业进行救助。救助手段包括提供直接补助、增加投资、减免税费等，这就是预算软约束问题。近年来，预算软约束理论被广泛用于解释我国地方政府隐性债务形成的机理，尤其是对所谓的“地方政府债务悖论”，预算软约束理论有更强的解释力。

什么是“地方政府债务悖论”？在世界主要经济体和新兴市场国家中，通过法律禁止地方政府自行借债的极少，中国却是其中之一（这一现象直到2014年《预算法修正案草案》实施后告一段落）。与此形成鲜明对比的是，中国也是唯一的地方政府债务超过中央政府的国家[25]。国内外学界对此广泛关注，并提出了中国“地方政府债务悖论”。为什么我国的地方政府债务“越禁越多”？其原因是当前在地方政府债务方面，与我国国家法律法规这一条“显规则”并行存在另一条“潜规则”，主要就是地方政府债务的预算软约束。预算软约束理论认为，一个经济主体如果不断地突破预算约束，能够进行预算外的支出，那么这个经济主体就存在预算软约束。预算软约束的形成包括两类主体，即支持体和软约束体。预算支持体是指有意愿有能力对预算软约束体进行援助的经济主体，预算软约束体是指因自身资源的有限性，需要在外部力量的扶持下才能保持生存能力的经济主体。中央政府、地方政府、地方融资平台和商业银行四类主体形成了四重预算软约束关系，并因此形成了地方政府的隐性债务。这四种预算软约束关系，不仅实现了“财政风险金融化”，而且产生了“金融风险财政化”，最终放大了整个经济的系统性风险。在这四重预算软约束中，“中央政府-地方政府”“地方政府-地方融资平台”都是财政风险的内部转化，“地方融资平台-商业银行”实现了财政风险金融化。在“地方政府-地方融资平台”预算软约束关系中，地方融资平台是预算软约束体，商业银行是支持体。当地方融资平台向商业银行申请贷款时，商业银行会考虑其政府背景，深刻洞察到“中央政府-地方政府”“地方政府-地方融资平台”的财政风险转移机制，并将中央政府信用作为一种隐性担保来考虑。中央政府作为“最后还款人”的隐性担保机制使得财政风险在地方政府层级实现了金融化。

基于预算软约束视角来研究地方政府隐性债务形成机理的文献浩如烟海，但大多数只关注到了上述的“财政风险金融化”，对于预算软约束导致的另一个后果“金融风险财政化”则鲜有论述。例如，周学东和李文森（2014）运用博弈均衡模型分析地方政府的过度投资行为，发现在预算软约束达到一定程度后，地方政府投资支出不但在数量上，而且在质量上也会产生扭曲，进而使得地方政府有过度负债的倾向[26]。钟晓敏和鲁建坤（2016）认为，为提高公共产品供给方面的积极性，地方政府被准许在部分公共政策的制定与实施方面保留一定的自主权，从而导致土地出让被过度依赖、并基于此迅速扩大地方融资平台公司债务等[27]。王永钦等（2016）基于交易城投债的金融市场的角度研究发现，一方面城投债的收益率价差中未能反映地方政府债务的违约风险，另一方面城投债的收益率价差通过有效竞价体现了中国的整体违约风险，从而证明了我国地方政府债务普遍存在预算软约束问题[8]。

然而，财政风险金融化不会是终点，预算软约束财政风险金融化最终都将演变成金融风险财政化，并且主要通过“商业银行-中央政府”的预算软约束關系来实现。在这一层预算软约束关系中，中央政府是支持体，商业银行是约束体。虽然经过股份制改造后，商业银行已经成为了市场化经营的主体，然而我国绝大部分银行均系国有性质，其经营管理行为都在政府的严格监督管理之下。如果商业银行陷入流动性困境，政府会动用各种资源甚至国家的力量对其进行援助。这种常识性的认识，使得商业银行在决策中都有预算软约束的习惯性思维。实践中，上述金融风险财政化的举措并不鲜见，例如包商银行被中国银行保险监督管理委员会在2019年5月24日实行接管的事件，就是典型案例之一。

近年来国家层面涉及隐性债务监管的会议或文件都多次强调了“硬化预算约束”，其理论基础正是预算软约束理论。最早见国发〔2014〕第 43 号文所提：“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。中发〔2018〕27号文、2019年中央经济工作会议等均有类似表述。另外，2019年以来多个省级层面的隐性债务监管会议或文件都强调了两个“打消想法”：打消基层政府认为中央和省级政府会救助的想法，打消金融机构认为政府会兜底的想法。这两个“打消想法”的理论基础亦均是预算软约束理论。

三、总结性述评

公共产品、公共选择、财政分权和预算软约束理论成为解释我国地方政府隐性债务形成原因的理论基石。然而，上述理论各有侧重，主要差异在于对政府定位的不同。姚洋（2009）曾开创性地提出“中性政府”的定义，他认为“中性政府指的是政府对待社会各个集团采取不偏不倚的态度，不和任何一个集团结盟”[28]。简而言之，中性政府“追求的是整个社会的经济增长而不是增加它所代表的或与之相结盟的特定集团的利益”。与之相对应的，李刚和许跃辉（2012）定义了“准中性政府”，他们认为准中性政府指的是在短期内政府依据社会主要矛盾制定有偏向的政策，但是利益集团之间相对地位的变化，导致政府无法在长期内偏向某一固定集团[29]。也就是说，准中性政府具有短期内有偏、长期内无偏的特质。

基于公共产品理论和第一代财政分权理论的分析，其假设前提为地方政府是“中性政府”。在该假说下，地方政府是“中性”的，不仅不存在私利，并且在提供公共产品方面具有优势，包括与私人部门比较可以解决公共产品外部性（公共产品理论），与中央政府比较具有信息优势（第一代财政分权理论）等。然而地方政府有限的“财力”难以支撑公共产品供给的“事权”支出，即“财权与事权不对等”，从而导致了地方政府债务的扩张。

无论是公共选择理论，还是第二代财政分权理论、预算软约束理论，其研究都假设地方政府是“准中性”的。在该假说下，地方政府不再是一个剥去人格的、完全中性的组织，而是体现了政府官员意图的组织。因此，地方政府官员动机有：或者通过隐性债务扩张既实现自己的“政绩”又掩盖政府的债务（公共选择理论），或者因为隐性债务风险能够得到中央政府的救助而争相举债以实现自己的短期政绩目标（第二代财政分权理论、预算软约束理论）。

当然对于上述理论还有其他多种划分方法。例如可以从微观与宏观两个研究视角，分析地方政府债务形成原因。其中，基于公共产品、第一代财政分权理论的研究是宏观视角，以“地方政府”为研究对象;基于公共选择的第二代财政分权理论的研究是微观视角，以“地方政府官员”为研究对象;基于预算软约束理论的研究则兼顾微观与宏观两种视角，等等。

综上所述，虽然国内外关于地方政府隐性债务形成原因分析的文献汗牛充栋，但是理论基础的框架主要沿着“中性政府”和“准中性政府”两个主线展开，然后在这两条主线下再衍生出公共产品、公共选择、财政分权和预算软约束等理论。每一种理论对于我国的地方政府隐性债务形成原因都有很强的解释力。对此，国内也有大量的文献通过实证进行验证。笔者认为，我国的地方政府隐性债务问题研究应该从多个学科和多个领域进行。目前地方政府债务问题长期限于经济学框架，大多都是采用纯粹的技术方法。本文基于国内外文献的比较分析得出：地方政府隐性债务形成有政治学的原因，可以用公共选择理论进行解释;地方政府隐性债务形成有行政学的原因，可以用预算软约束理论进行分析。因此，对于我国的地方政府隐性债务问题研究，需要充分立足新时代我国社会的主要矛盾，在坚持“五位一体”“四个全面”战略布局前提下，对我国新时代地方政府隐性债务的新特征以及形成的内在机理进行深入研究，进而为加快推进构建新时代地方政府隐性债务风险监管体制机制提供决策参考，为打好防范化解重大风险攻坚战提供智力支持。

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