法治是最好的营商环境

李宝芹

[摘要]法治既是改善营商环境的重要手段，也是营商环境的重要组成部分。从市场准入到市场交易再到市场退出各个市场环节，都离不开法治。兵团要打造良好的营商环境，就必须积极推进法治建设，进一步推进政府职能转变，加强法治政府建设;进一步加强司法体制改革，推进公正文明司法;进一步加强普法工作，实现全民守法。

[关键词]法治建设;营商环境;积极推进

[中图分类号]D926.2 [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）05—0075—05

[作者简介]李宝芹，男，山东省委党校副教授、兵团第十二师党委党校副校长（援疆），研究方向：法学理论、宪法和行政法。

当前兵团各地纷纷通过土地优惠以及税收减免等政策进行招商引资。政府部门给予的各种优惠政策对招商引资固然可以发挥一时的作用，但从企业的长远发展来看，真正起决定性作用的应该是公平、公正、公开、高效的营商环境。营商环境是一项涉及经济、政治、法律和社会等诸多要素的系统工程。如果营商环境特别是法治环境与招商引资不匹配，就会成为企业投资与发展的阻力。企业开办难、运营难和退出难等问题，会使不少企业不能做大做强，也会使一些潜在的投资者停止投资。因此，兵团优化营商环境特别是法治环境尤为重要。

一、经济高质量发展离不开良好的营商环境

营商环境有广义和狭义之分，广义的营商环境是指企业从开办、运营到退出等整個活动过程中各种外部环境和条件的总和。它既包括诸如交通、居住、生活和生态等硬环境，也包括政务环境、法治环境、市场环境和人文环境等软环境。狭义的营商环境仅指软环境。世界银行建立了一个营商环境测评指标体系。该测评指标体系包含11项一级指标，分为两类：一类是反映监管过程的复杂程度和费用，包括开办企业、办理施工许可、获得电力供应、产权登记、缴纳税款和跨境贸易等6项指标;另一类是反映法治保障程度，包括获得信贷、保护少数投资者、合同执行、破产办理和劳动力市场监管等5项指标。这些指标包含了企业从开办、运营到退出等整个生命周期，重点关注提高效率、降低成本和提供公平竞争的营商环境。

（一）良好的营商环境是一个国家或者地区经济软实力的重要体现，也是其提高综合竞争力的重要方面

良好的营商环境有利于增强市场主体在该地进行投资和发展的信心、决心和吸引力。在硬件环境大致相同的情况下，营商环境是一个国家或者地区体现经济软实力和综合竞争力的关键性因素。如果把营商环境比作梧桐树，把招商引资比作凤凰，则正如古语说得好：“没有梧桐树，引不来金凤凰”、“栽好梧桐树，自有凤凰来”。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境全球排名从2018年的第46位上升至第31位，并连续两年被评选为营商环境改善幅度最大的全球10个经济体之一。我国优化营商环境的成效得到了市场主体和国际社会的认可。

（二）良好的营商环境是建立“亲”“清”政商关系的重要保证

改革开放40多年以来，我国民营经济的快速发展是我国经济迅速增长并取得举世瞩目成就的主要因素之一。民营经济贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。在世界500强企业中，我国民营企业由2010年的1家增加到2018年的28家。1民营经济的快速发展反映了我国营商环境在不断进步，政商关系逐年变好。经过多年治理，“门难进、脸难看、事难办”的现象已基本不存在，但是还存在着“门好进、脸好看、事难办”的现象。这无疑对市场主体是一种“冷暴力”，会对政商关系产生非常严重的负面影响。如果政府部门能够为市场主体提供高效、便捷的服务，帮助化解实际困难，市场主体就可以集中精力、物力和财力跑市场，而不是去找师（市）长，“亲”“清”新型政商关系自然就会真正建立起来。

二、法治是最好的营商环境

法治既是改善营商环境的重要手段，本身也是营商环境的重要组成部分。在优化营商环境方面，法治具有固根本、稳预期和利长远的作用。2019年2月25日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时深刻阐述这一重要论断：“法治是最好的营商环境”。2019年10月8日，国务院第66次常务会议通过了《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。这是我国以法治方式营造一流营商环境的重要举措，是我国优化营商环境的第一部综合性行政法规。《优化营商环境条例》涵盖了市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法和法治保障等营商环境建设的各个方面，对当前我国优化营商环境的各个领域进行了比较全面的规范。与市场经济运行最密切的有三个方面法律：市场准入法、市场交易法和市场退出法，为市场经济提供了非常完备的法治保障。换言之，从市场准入到市场交易再到市场退出各个市场环节，都离不开法治。

（一）市场准入离不开法治

我国以往对市场准入采取的是“正面清单”导向，行政色彩比较浓厚，存在门槛过高、随意性较大、程序复杂和透明度低等诸多问题。党的十九大报告指出：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”现在市场准入实行了“负面清单”法律制度，即以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域和业务等的一系列法律制度。国家发改委和商务部于2019年11月22日联合发布了《市场准入负面清单（2019年版）》，负面清单共列入事项131项，相比2018年版负面清单减少事项20项，缩减比例为13%。相比正面清单，负面清单是一种更加开放、更加包容和更加透明的市场准入管理模式。对企业是“法无禁止皆可为”，即企业都可以依法在负面清单以外的行业、领域和业务进行投资经营;对政府是“法无授权不可为”，即从法治层面上约束政府，不该管的不要管。如果出现行政不作为现象，对政府则要按照“法定职责必须为”的要求，该管的一定要管而且要管好。

（二）市场交易离不开法治

健康发展的市场经济是要降低交易成本，提高交易效率。要实现上述目标，就需要为市场主体创造一个平等、公平、安全的交易环境，维护市场交易秩序。法治能够创造这样的交易环境。

1.法治能够依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益。市场经济要求必须依法平等保护不同所有制主体、不同国家或地区市场主体和不同行业利益主体，即同等依法对待国有企业与民营企业、同等依法对待本土企业与外来企业和同等依法对待不同行业大中小微企业。我国把平等保护贯彻到立法、执法、司法和守法等各个工作环节，用法治为各类市场主体架起了一张“防护网”，让营商环境更加优化，企业经营活动更有平等感、安全感。中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出了“进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化，在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节体现法治理念”“坚持平等保护。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”“不断完善社会主义市场经济法律制度，强化法律实施，确保有法可依、有法必依”。2019年3月15日通过的《中华人民共和国外商投资法》规定：“国家依法保护外国投资者在中国境内的投资、收益和其他合法权益”“国家实行高水平投资自由化便利化政策，建立和完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境”“外商投资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策”“国家保障外商投资企业依法平等参与标准制定工作”。2020年的《最高人民法院工作報告》指出：“坚持各类市场主体诉讼地位、法律适用、法律责任一律平等。依法甄别纠正历史形成的涉产权冤错案件。对新中国成立以来所有司法解释进行清理，废止103件，废除一切对民营企业的不平等规定。”2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》也明确规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯”“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”。

2.法治通过规范各类市场平等的交易规则、公平的竞争规则和完善的救济保护规则，为市场交易提供保障。首先，法治能够提供各类市场平等的交易规则。市场交易规则是各市场主体在市场上进行交易活动时必须遵守的行为准则。市场交易规则主要对交易方式和行为作出规定。一方面，要规范市场交易方式，主要包括：交易的公开化，除涉及商业秘密以外，一般交易活动都要以公开方式进行;交易的货币化，即交易以货币为媒介。另一方面，要规范交易行为。合同法律制度是市场交易行为最重要的规则，交易双方必须签订并保证履行合同，违约就必须赔偿对方的损失。

其次，法治能够提供公平的竞争规则。没有竞争就没有市场经济，但是竞争必须是公平合法的竞争。否则，市场经济就可能失灵或扭曲。为了维护公平竞争，国家必须依法确立市场竞争规则。市场竞争规则主要由三部分组成：（1）禁止垄断行为。根据《中华人民共和国反垄断法》的规定，垄断行为包括：经营者达成垄断协议;经营者滥用市场支配地位;具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。（2）禁止限制竞争行为。根据《中华人民共和国反垄断法》的规定，限制竞争行为是指经营者滥用其拥有的市场优势地位，或两个以上经营者通过协议等方式就交易价格和交易条件等方面协调一致，妨碍公平竞争，损害竞争对手利益的行为。（3）禁止不正当竞争行为。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，不正当竞争行为是“指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为。”

最后，法治能够提供完善的救济保护规则。在实践中，市场交易发生纠纷是不可避免的。交易纠纷产生之后，必须能够公正、公平、快速和权威地进行裁决和执行。有了法治提供的完善救济保护规则，例如民事诉讼法和仲裁法等程序法，就能够让遵守法律的市场主体不吃亏，使违反法律的市场主体受到相应的法律制裁，保障市场经济的顺利运行。

（三）市场退出离不开法治

市场退出法律制度（企业破产法律制度）是市场经济成熟的重要标志，可以发挥“良币”驱逐“劣币”的效应，对那些没有挽救希望的企业及时清理债权债务，使其退出市场，避免造成更大损失，有利于社会的稳定;对那些陷入困境但有挽救希望的企业通过重整、和解程序尽力救助，使其恢复活力、提高经济效益。2006年8月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》是基本的市场退出法。2017年8月最高人民法院印发的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》规定，要加强破产制度机制建设，完善社会主义市场主体救治和退出机制;同时积极探索根据破产案件的难易程度进行繁简分流，推动建立简捷高效的快速审理机制。

三、积极推进兵团法治建设、打造良好的营商环境

随着全面推进法治兵团建设、持续深化简政放权、放管结合和优化服务等改革，兵团的营商环境有了明显改进，但各种各样的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”依然存在，执法随意和执法不公等问题还不容忽视。积极推进兵团法治建设、打造良好的营商环境应抓住以下重点工作。

（一）进一步推进政府职能转变，加强法治政府建设

兵团要进一步增强“法治是最好的营商环境”的理念，进一步推进政府职能转变，加强法治政府建设，确保法治政府建设不断取得新成效。

1.继续深化“放管服”改革，降低制度性交易成本。成熟的市场经济体制要求政府尽可能减少对微观活动的干预。同时，还必须严格规范政府管理市场的行为。要积极遵循“市场能够解决的、政府决不干预;社会能够负担的、政府决不承办”的原则，继续深化“放管服”改革，降低制度性交易成本。一要大力推进兵团、师（市）和团场“政”的职能改革。必须做好接、放、管，把该承接的权力接到位、该放的权力放下去、该管的权力管到位。尽快实现大部制管理，比如，进一步健全“行政审批局”职能，合并原来发改委、自然资源和规划局、住建局等多个职能部门的审批职能，实现“一局式”办理。二是进一步优化政府服务和监管流程，不断提高行政审批服务水平和行政效能。所有行政审批事项都要简化审批程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”，实现“一窗式”“最多跑一次”和“零跑腿”服务，打通便民服务的“最后一公里”，真正解决群众“多跑”问题。

2.创新监管方式、加强事中事后监管，严格规范公正文明执法。党的十九大报告指出，完善市场监管体制，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（国发〔2017〕37号）也明确规定，加大事中事后监管力度，提高监管效能。兵团必须创新监管方式、依法加强事中和事后监管，严格规范公正文明执法。

首先，明确事中和事后监管事项及权力设置。按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”的原则，建立对申请人的后续监管制度，进一步明确监管对象、内容、方式、措施、程序和责任等内容，监督申请人在许可范围内依法从事相关活动，特别是推进市场重点监管领域综合行政执法改革，建立和完善综合执法局，解决多头执法、重复执法、监管不力等问题。

其次，建立和完善信息共享平台。依据《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和《企业信息公示暂行条例》，政府应当整合现有各行政审批、监管部门的信息平台资源，建立质量诚信报告、失信黑名单披露等信息平台，编制资产负债表，建立全社会信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。

最后，加强行政执法规范化建设。如果现在还依靠“运动式”整治来管控市场，实际效果往往会大打折扣。所以必须加强行政执法规范化建设，规范执法自由裁量权，完善行政执法程序，明确主管部门对审批及审批后监管的督察、指导、协调机制，加强对行政执法的监督，做到严格规范公正文明执法。

3.构建“亲”“清”新型政商关系，营造亲商、重商和尊商的良好社会氛围。党的十九大报告指出：“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”2020年《政府工作报告》也提出：“优化民营经济发展环境。保障民营企业平等获取生产要素和政策支持，清理废除与企业性质挂钩的不合理规定。构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展。”为此，兵团应做到：

首先，规范政商交往行为。制定政商交往准则，明确规定兵团政府部门和企业哪些事情必须为、哪些事情不能为，明确规定兵团各级部门工作人员的“负面清单”。比如，不准在行政管理和服务等环节吃拿卡要、慢作为、不作为、乱作为等等。同时，要倡导非公有制企业负责人遵守法律，讲诚信、洁身自好、合法经营，自觉抵制向政府部门工作人员行贿等违纪违法行为。

其次，建立健全相关制度和机制。兵团各级部门还应建立健全政商关系的制度和机制。一是健全联系、沟通制度。兵团各级领导干部应当加强对非公有制企业的联系和服务，了解并帮助解决实际困难。对企业诉求，属于本级办理的限期办结;需要上报的限期上报;不能办理的及时告知并做好解释工作。二是建立健全容错纠错机制。要把兵团各级部门及其工作人员特别是领导干部在改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误同故意违纪违法区别开来，让领导干部“能作为、敢作为”。三是完善奖惩机制。推进企业诚信评价体系建设，完善不诚信、不守法企业“黑名单”制度。对于诚信经营、信誉良好的企业，在资金和项目支持等方面给予优先考虑。

最后，严肃处理违纪违法行为。兵团各级党政机关应当担负起构建“亲”“清”新型政商关系的主体责任，纪检监察部门担负起监督责任，动员和凝聚各方力量，发挥社会监督作用，充分利用手机短信、微信平台和网站等媒介接受群众举报，并积极办理、全面核查，形成党政齐抓共管、职能部门各负其责、企业和社会广泛参与的工作合力。

（二）进一步加强司法体制改革，推进公正文明司法

司法是实现社会公平正义的最后一道防线。要进一步深化兵团司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，依法平等保護市场主体的合法权益。进一步推行司法责任制，要遵循“谁办案、谁决定、谁负责”的原则，建立权责明晰、权责统一的司法权力运行机制，解决“审者不判、判者不审”的责任追究难落实问题。还必须进行司法体制综合配套改革，着重解决司法体制改革推进过程中的瓶颈问题，推进公正文明司法，使公正、高效、权威的社会主义司法制度更加健全，司法公信力和效率更加提高，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（三）进一步加强普法工作，实现全民守法

邓小平同志曾指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”因此，兵团必须进一步加强普法工作，实现全民守法。一方面，必须提升公职人员的法治素养和能力。积极推动兵团各级党政机关和全体党员干部带头学法尊法守法用法，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的社会主义法治理念，教育引导广大党员干部做党章党规和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者和坚定捍卫者。另一方面，加大兵团全民普法力度。深入开展法治宣传教育，落实好国家机关“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”的普法责任制，让每一位兵团人在知法、懂法的基础上尊法、守法和用法，在兵团全民中形成一个良好的信法、守法氛围。

参考文献：

[1]郑继汤.以最好的法治打造最优的营商环境[EB/OL].人民网-福建频道，fj.people.com.cn/n2/2020/0527/c181466-34045591.html.

[2]高淑桂.进一步优化营商环境的路径探析[J].人民论坛，2018（2）.

[3]张威.我国营商环境存在的问题及优化建议[J].理论导刊，2017（5）.

[4]徐根兴.营商环境还存在的问题与对策[N].学习时报，2018-8-22（6）.

[5]李洪雷.营商环境优化的行政法治保障[J].重庆社会科学，2019（2）.

[6]优化营商环境条例（国务院令第722号）[Z].2019.

[7]国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见（国办发〔2020〕24号）[Z].2020.

责任编辑：杨建平