权力派生与秩序重构：精准扶贫基层实践困境及其影响分析

方皓

[摘要]精准扶贫作为国家贫困治理行为在制度设计层面呈现出“撇开”基层原生治理，依托技术治理构建连接民众新通道的现状。“理性经济人”假设下的精准制度设计对基层社会中存在的传统权威、伦理政治以及精英治理的影响力估计不足所引起的实践偏离推动决策制定者与基层传统权威的博弈，最终展现在我们面前的就是这样一幅崭新的画面，基层治理秩序在多元权力角逐中发生有限消解并呈现重构的现象。

[关键词]精准扶贫;基层治理;权力派生;秩序重构;乡村振兴

[中图分类号]D422.6;F323.8  [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2020）05—0036—06

[作者简介]方皓，男，中共池州市委党校法学助教，本科双学士，研究方向：法理学与政治制度。

一、问题提出

消除贫困改善民生进而实现全民族共同富裕，是实现中华民族伟大复兴中国梦的内在要求，也是社会主义的本质要求。2020年3月在决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记指出：“党的十八大以来，我们坚持以人民为中心的发展思想，明确了到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的目标任务。”[1]在党中央的坚强领导和全面部署之下，精准扶贫工作有序推进且成效明显，但在精准扶贫融入基层治理的过程之中仍然存在数字化扶贫所诱发的形式化治理、资源争抢中的配置错位以及在多层领导中的基层权威消沉等突出矛盾。因此，在脱贫攻坚收官之年为谨防脱贫后的返贫现象发生，仍有必要对精准扶贫与基层治理的互动关系进行研究。

学界对于精准扶贫的研究主要集中于精准扶贫的内涵特征、工作机制、对策路径及实践困境四个方面。第一，关于精准扶贫内涵特征的研究，精准扶贫是基于对先期扶贫工作进行的反思，相较于以往扶贫更侧重于精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核[2]，是应对经济减贫效应的下降所采取的必要措施，是一种指向明确的治贫方式，将成为未来中国农村扶贫的主要方式。[3][4]第二，关于精准扶贫工作机制的研究，精准扶贫是首先通过技术手段将人均纯收入低于贫困线的贫困者识别出来，通过建档立卡确定后续扶贫资源输送对象，[5]在运用技术对贫困者进行精准识别的过程中需要关注“人”的作用，发挥基层干部尤其是村干部的动员协调作用，基层干部的实际行动是精准扶贫能否精准的关键一环，[6]在具体执行环节中需结合基层实际探索在精准扶贫背景下基层治理的新模式。牛宗岭等对此提出了预防型治理，即在治理的初始阶段有意识地进行预防措施的建构，通过将价值目标、过程载体、参与力量以及机制手段衔接相洽来保障后续治理过程中的有效性和稳定性，从而规避事后治理所造成的高成本或治理无序，在精准扶贫过程中达成基层社会的善治目标。[7]第三，关于精准扶贫对策路径的研究，即需要紧扣“精准”执行过程中所遇到的问题如精准识别难、扶贫管理粗放化以及扶贫考核形式化等问题，通过建立精细化的贫困瞄准机制、开展精细化的致贫原因分析、进行精细化的帮扶制度设计等手段转变扶贫治理模式，[8]在落实过程中需要在基层治理结构与治理基础之上依靠基层治理主体的配合进行，通过倡导参与式治理、构建弹性治理结构、完善动态治理机制以及强化基层治理技术来提升基层治理能力从而落实精准扶贫政策目标。[9]第四，关于精准扶贫实践困境的研究，这一部分的研究主要从三个方面展开。首先，从精准扶贫的实践目标偏离角度，指出由于官僚体系、村庄内部特性以及扶贫政策理解的原因导致精准扶贫在执行过程中存在识别、帮扶、管理以及考核的不精准问题，[10]尤其是在精准识别方面与精准帮扶方面，对贫困家庭的识别通常只能在名额的限制下依靠民主评议的方法来进行评选，且存在瞄准集体而非个人的问题，贫困户难以从扶贫开发中受益，[11]导致 “扶贫致贫”“精英捕获”等问题产生。[12]其次，从精准扶贫运行机制角度出发梳理了我国扶贫开发工作的发展脉络，指出我国当前扶贫政策瞄准精度不断提高以及瞄准单元不断下沉，扶贫瞄准机制已由县级瞄准转向村级、户级瞄准，[13]提出精准扶贫机制的推出在技术层面的靶向是之前扶貧工作中存在的帮扶目标偏离和精英捕获问题，在实践中存在规模控制所引起的规模排斥、平均主义思想、基层劳动力转移以及市场化背景下扶贫开发手段贫乏等困境，[14]在具体帮扶中缺乏监督存在“微腐败”等问题。[15]再次，从精准扶贫与基层治理互动角度，指出为了应对基层“争贫”“争项目”等现象，基层政府普遍通过政策变通、村庄内部政治生活平衡及日常动员等路径构建出在精准扶贫背景下的村庄矛盾调处机制，但由于基层治理主体之间的连带制衡关系异化以及基层治理结构与治理能力的非对称性，农村精准扶贫的非均衡性治理仍存，[16]而选派第一书记驻村则是扶贫的新手段，在第一书记、村干部及贫困户的互动过程则使得精准扶贫生发新的变量。[17]

通过对已有文献进行梳理与归纳，学界对于精准扶贫的研究侧重于对精准扶贫相关参与方的单一对象研究，对精准扶贫与基层治理的关联影响研究不足，特别是关于精准扶贫对基层治理秩序的影响研究匮乏。精准扶贫是新时期中国扶贫工作的重要工作机制，需要与现有基层治理有机融合，在脱贫攻坚决战之年为防止脱贫后的返贫现象发生，有必要对两者关联影响进行研究。因此，本文在实地调研的基础上结合已有文献研究成果，试图对精准扶贫与基层治理关联影响进行分析阐释。

本文所讲的权力派生与秩序重构是指在精准扶贫嵌入基层治理的过程中所生发的新变量推动基层治理秩序的重构。精准扶贫本身所具有的实践特征融入并试图对基层治理原生秩序进行改造，即出现本文所讲的权力派生与秩序重构的现象。

二、精准扶贫融入基层治理的实践困境

随着经济社会的发展，中国扶贫开发自新中国成立以来相继经历了由大水漫灌式的整体扶贫到区域瞄准式的重点扶贫再到滴灌式的精准扶贫转变，中国在消除极端贫困方面成绩并卓著对全球减贫事业作出了积极贡献。根据国家统计局2020年1月23日发布数据显示，依现行国家农村贫困标准测算，截止2019年末全国农村贫困人口551万人，贫困发生率0.6%。[18]虽然各级扶贫工作单位在精准扶贫上下了大量功夫也取得了显著成效，但精准扶贫在融入基层治理中仍旧面临切实困境，主要体现在数字化扶贫所诱发的形式化治理、资源争抢中的配置错位以及基层权威在多层领导中的式微这三个方面。

（一）扶贫数字化与治理形式化

将大数据技术引入扶贫领域，通过在信息采集、数据分析与加工、数据运用与管理等方面为扶贫决策提供精准、及时且可靠的数据支持极大降低了现阶段扶贫工作中的盲目性与重复性。如在贫困人口分布、贫困人口致贫原因、贫困人口基础数据等方面均可利用大数据分析实现定量、定性、实时掌握，为后续扶贫措施的针对性、精准性奠定了基础。但国家制度层面的初衷在基层实践过程中极易发生偏离，由于在具体考核过程中省市县乡各级督导组所定的考核标准并不完全统一导致基层政府或是村社区在应对不同层级的考核时往往将人力财力耗费于数据的反复核对、填表上传上，群众对此颇有微词——“精准填表、打印扶贫”，这也进一步导致了本该作为脱贫攻坚战主角的贫困群众对扶贫措施参与积极性下降。

在时间紧任务重的情况下基层干部在扶贫中容易陷入形式主义泥淖倾向于形式化治理。各地政府投入不菲的费用开发扶贫数据系统，为对应上级督查，基层政府将大量人力财力置于反复填表格、上传数据上，大量扶贫资源耗费于扶贫数据呈现的关口。加之在当前政府主导型扶贫治理中极易发生的决策者意图与贫困群众意愿相矛盾现象，决策者更加倾向于短平快项目而对培养周期长、致富效果不明显但于贫困群众而言更加贴合其生活实际的项目投入不足。扶贫最终呈现出诡异的现象即基层扶贫干部忙于扶贫却得不到群众的普遍好评，文本化数字化治理所诱发的形式化治理是重要根源之一。

（二）资源争抢与配置错位

20世纪80年代以来，深化以市场为基础的扶贫治理机制得到进一步发展，[19]农村的扶贫资源急剧增长并带有进一步政策扩张特性，至此精准扶贫阶段农村社会涉及的扶贫利益、福利政策之多、保障范围之广前所未有，扶贫领域中争当贫困户、争抢扶贫项目的资源争抢现象随之产生。资源的争抢不仅发生在村庄内部的村民之间，不同村甚至是贫困村与非贫困村也存在贫困户指标、扶贫项目等的争抢。2016年8月发生于甘肃的“杨改兰事件”则进一步引发了人们对这一问题的思考。普通村民在对于村庄所争取到的贫困户指标、扶贫项目等资源的分配上多有想法，“不患寡而患不均”思想以及对扶贫政策实施细则理解不足等原因导致未能评上贫困户的村民对村干部以及本来处在熟人关系中的邻里均产生了不满情绪。

扶贫资源政策性扩张带来的结果出乎决策者的意料，资源总量有限与基层矛盾频发中的处理诱发基层治理在权衡处理中夹带私货并导致了扶贫资源在不断扩张中仍旧无法覆盖所有贫困人口的配置错位现象。“僧多粥少”（地区总人口与扶贫资源总量相比）导致的结果是扶贫资源的分配并不以具体需求为唯一圭臬，“会哭的孩子有奶喝”“扶富不扶贫”则是此中常见现象。2017年，《人民日报》报道西部某贫困县在实际贫困群众的帮扶中通过协调低保补足收入搞“数字脱贫”，而对在贫困地区兴办的以扶贫为名要优惠要政策支持的普通企业大开方便之门。[20]功利主义的扶贫尽管使得从纵向上来看群众生活水平有所改观但与中央精准扶贫总基调相违背，扶贫资源配置错位引发基层群众不满并诱发部分事件，最终进入信访通道增加社会治理成本。

（三）多层领导与权威消沉

现阶段我国精准扶贫治理体系建构主要划分为目标任务、实现路径、根本要求以及保障体系四个方面。[21]信息的不对称致使扶贫实践面临着各级政府与贫困群众、社会公众与贫困群众、多元主体协同之间的协调匹配不恰，基层干部尤其扶贫一线的村干部面临着多头领导的尴尬境地。在我国现有扶贫体制中，以各级扶贫领导小组及扶贫办为主要领导责任单位，各级地方政府包括村（社区）为直接责任单位，各驻村工作队与村（社区）扶贫专干为扶贫的直接经办人员。在日常督查、专项督查中，乡镇政府、县直相关单位均可对村级扶贫相关工作进行督查检查，“上面千条线，下面一根针”的领导体制不仅使村两委无所适从，具体经办的驻村第一书记及扶贫专干也是疲于应付。一项扶贫项目从申报到立项、实施、验收需要经历村、乡镇、县扶贫办及相关参与审核及验收单位层层把关，扶贫领域的权力运作在流程规范性的掩盖下更显隐蔽，在以项目開发扶贫为主的精准扶贫中民众对落实具体扶贫政策的基层干部的不信任度逐步升高，对其工作评价度低。

扶贫体制中存在的多层领导与此密切相关，能力强关系硬的基层干部能够为本村争取更多的扶贫项目，能力弱关系淡的村干部则面临着上级政府考核与所在村群众对其工作不买账的双重压力。长期存在于我国农村社会的村干部实践权力空间受到压缩致使多数基层村干部在无所适从中逐步失去了对基层领导的权威，而基层权威的消沉也使得基层原本治理秩序生发新生变量。

三、精准扶贫对基层治理的影响

精准扶贫是国家在扶贫政策上继整体扶贫、区域扶贫之后的又一战略部署，是我国反贫困进入攻坚拔寨阶段的新机制。精准扶贫在融入基层治理的过程中其实践偏离与基层治理秩序重构相互关联互为推动因素，这种互动关联主要表现为精准扶贫中的技术治理诱发基层政治权变、扶贫资源政策性扩张激发基层精英俘获以及在落实具体扶贫政策中的精细化治理催生基层权力派生。

（一）技术治理与政治权变

我国精准扶贫遵循技术治理路径，即通过精准识别、帮扶、管理与考核将基层源源不断的问题以数字化的形式呈现于决策者案前，整个过程注重“实效”“实时”“精准”，在此过程中基层工作者的一项重要工作即是对贫困户基本情况即贫困户身份信息、（计划）脱贫时间、贫困属性、致贫原因、帮扶责任人与责任单位及帮扶政策措施等具体情况进行文本化填写并录入地方扶贫数据系统。技术治理在确定的时间内完成阶段任务并配以程序性打分评比，使基层扶贫工作在精准的基础上做到了高效。但扶贫的主力军仍旧是基层工作人员尤其是村干部，村干部本来享有着较为宽裕的自由支配时间且薪资待遇保障与纳入编制的行政、事业人员相比差距较大，繁杂的行政技术性事务诱使基层村干部在情理与法理上更加倾向于选择性、变通性执行扶贫政策。如中国纪检监察报报道北方某地级市一贫困村非贫困户私下联系建档立卡贫困户并顶替贫困户申报扶贫养殖项目，所在村村委会主任张某某召开村“两委”班子会议竟研究同意了此项顶替申报的事项。[22]依托技术手段的扶贫管理使贫困问题从模糊治理转向了精准治理的同时也存在技术性扩张所带来的成效折抵，基层政府尤其是村干部“共谋”随之产生。

关于基层政府與村干部的这种“共谋”行为，周雪光认为其为基层政府及村干部所处制度环境的产物且已经成为制度化的非正式行为。[23]“共谋”行为的产生不仅源于政策执行者的素质能力差异，技术治理的制度设计所导致的集权决策过程和激励机制强化也是重要诱因之一。中国的行政组织制度存在着政策一统性与执行灵活性、激励强度与目标替代、科层制度非人格化与行政关系人缘化三个悖论。在庞大的行政组织中，政策一统性不可避免地遭遇地区及部门在实际执行过程中的实践偏离从而产生合理性瑕疵并给执行过程中的灵活性提供了生存空间，基层官员在执行中央层面政策过程中裹挟自身利益以自身利益目标替代上级考评激励条目、非人格化的行政体制中工作所依赖于非正式关系的人缘及关系网的运行规则使得基层“共谋”更加显现。

（二）资源扩张与精英俘获

自21世纪初农业税费改革以来，国家改变以往更偏重的“资源汲取”政策转而寻求“资源输入”以缩小贫富差别实现“先富带动后富，最终走向共同富裕”的目标。[24]在本轮精准扶贫背景下此种政策趋势更加明显，通过项目下乡的方式向贫困地区输入资源以改变贫困地区现阶段基础设施薄弱、公共福利保障不全、经济造血能力差、有地区优势资源却无法变“绿水青山为金山银山”等欠缺，尤其在中央提出“五个一批”脱贫路径之后财政与金融资金大量涌入扶贫领域，各级地方政府通过税收优惠、财政奖补、贴息支持以及融资担保、风险补偿等机制大力引导资金、土地、人才以及技术与管理等各种要素向贫困地区汇集。[25]资源政策性扩张下贫困地区如何做好资源承接、资源分配与利用是一项棘手且紧迫的现实任务，在此过程中由于国家权力对基层社会各领域渗透不能也不适合全覆盖精深入，导致基层社会中固有的“利益—结构”网络在扶贫资源分配中仍旧占据主导地位，使得在具体分配过程中存在不公平不公正等现象。

项目化的扶贫实践中基层社会“利益—结构”网络所影响下的资源分配集中表现为“精英俘获”。基层社会治理体制和方式对基层治理权力结构的影响使得贫困地区村民的政治参与度呈现明显的阶层化特性，政治权利地位与政治话语权较弱的村民在扶贫资源的分配过程中明显处于劣势，在村里担任村干部或者与村干部有着亲密关系的村庄精英对资源的吸纳和捕获能力更强。加之在扶贫指标性考核的压力之下地方政府更加倾向于将资源投入到见效快、收益稳的项目，大量扶贫资源在投放过程中的投入与产出不成比例出现边际效益递减，隐性的“门槛效应”使得经济条件本来就不错的农户在项目申报上具有更大优势，最终导致真正的贫困户在国家“资源输入”过程中并未有效承接进而改变自身现况发展，贫困户返贫风险增加的同时自身积极性也受到影响。国家精准扶贫政策在落实环节发生内卷化而使得预定目标达成受阻。

（三）精细治理与权力多元

精细化治理是当前我国社会治理的重要创新点并与现阶段精准扶贫战略具有一定的内在契合性。[26]为了克服精准扶贫在精准识别、帮扶、管理、考核等基层实践层面与顶层制度设计之间的势差对扶贫实践成效的影响，其在制度建构上更加强调制度设计的精细化、政策运行的规范化、实践过程中的系统化理性化以及专业化等问题。[27]但引入精细社会“精、准、细、严”核心治理理念的精准扶贫在政策落地的过程中依旧遭遇诸多困境，扶贫对象识别难、贫困户对帮扶举措参与积极性不高以及扶贫考核的形式化等问题的暴露，一方面减缓了扶贫政策成效达成，另一方面也进一步削弱了贫困户对精准扶贫参与的积极性。贫困户对自身权利的消极行使使得在整个扶贫链条中的相关权益出现权力真空，精细化治理中的各方参与势必趋向于通过精细化的制度延伸对“无人认领”甚或即使有人“认领”但存在竞争空间的权力空白领域进行争夺。权利主体责任的模糊性和治理主体的相互依赖性的制度设计使得治理权力向度多元，多元主体权力的持续性互动对强化扶贫成效保障、促进扶贫机制长效改进具有突出贡献，但在扶贫领域实践中突出村干部的实践权力对精准扶贫最终能否精准实施仍是关键。

王雨磊提出当前农村精准扶贫领域中的权力格局呈现出总体权力、技术权力与实践权力三种不同的权力形式，三种权力分别对应于帮扶单位、扶贫办与村干部。[28]在整个扶贫开发权力格局中，总体权力居于最高地位，负责对帮扶单位等相关单位的调动与支配;技术权力处于中层地位，负责对扶贫办等主管部门扶贫工作推进过程中进行规制与调节;实践权力居于基层地位，存在于基层社会治理的实际运作单位中，负责对精准扶贫政策的落实与执行。尽管科层制行政体制设计下的权力运行依靠压力传导能够推动工作进行，但处于权力神经末端的村一级则在合法性上存在国家法律赋权和村民自治选举两层来源，扶贫政策落实的主体村级组织在承接上级派发任务的同时需要兼顾所在村长期存在的社会治理秩序而选择对自身“执政”最有利的执行方式。处于最高地位的总体权力与处于中层地位的技术权力在现有制度设计上的优势地位并未在扶贫实践层面充分展现，精细化治理的制度设计反倒使扶贫政策执行在多元权力角逐的现实映照下陡生突变呈“悬浮”态。

四、结论：权力派生与秩序重构

基层治理在国家治理体系中处于基础地位，起着社会矛盾缓冲器的功能，通过承接国家治理目标进行自身组织建设并确立一套行之有效的行政方式完成国家能力建设，其核心是基层民主政治，其运行方式是通过运用权力引导、控制以及规范各种社会活动从而最大限度地促进国家公共利益。[29]对基层治理的有益探索与其能力的增强是对十九届四中全会《决定》中“构建基层社会治理新格局”的有力贯彻，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。精准扶贫作为国家贫困治理行为，主要通过对贫困人口开展针对性的帮扶举措从而消除致贫因素和障碍达到按期脱贫目标，其在破解当下贫困户脱贫困境的同时仍旧需要有力盘活农村资源活力，关注贫困户的自我发展能力培植，谨防脱贫后的返贫，其在渗入农村基层治理的过程中存在着对基层原生治理秩序的改造与重塑，从而产生了在基层治理领域的权力派生与秩序重构现象。

精准扶贫在制度设计层面呈现出“撇开”基层原生治理，依托技术治理构建连接民众新通道的现状，通过开辟“上情下达、下情上传”与资源输入的新渠道实现对基层民众从传统社会的剥离。但“理性经济人”假设下的精准制度设计对基层社会中存在的传统权威、伦理政治以及精英治理的影响力估计不足，脱离集体的普通基层民众不仅会被视为“不懂事”“不合群”，还会在资源分配、信息传递以及权力斗争中被视为边缘人，精准扶贫试图点对点的资源输入其实并未对资源承接后的再生产进行充分考虑，基层民众深谙“捡了芝麻丢了西瓜”之理。在居于最高地位国家总体权力与处于中层地位的技术权力的直接介入之下，基层民众依然需要考虑对落实与执行精准扶贫政策的实践权力的积极响应。他们认为，精准扶贫总会有下一个阶段、驻村干部总会有离开的一天，而村干部却是实实在在地从村子里产生。承接扶贫政策的基层民众与执行扶贫政策的村干部都需要考虑长期形成且固有的伦理秩序并在其中作出对自己最有利的选择。而扶贫政策初衷的落空或者说部分落空使得决策者们对消解农村固有的治理秩序产生了浓厚的兴趣，“皇权不下县”的传统权威则试图通过有限妥协与变通维持其长久以来的统治地位。最终展现在我们面前的就是这样一幅崭新的画面，基层治理秩序在多元权力角逐中发生有限消解呈现重构的现象。

因此，当前精准扶贫不妨视为一种两全之策，既能够在第一个百年到来之前打赢脱贫攻坚战全面建成小康社会，还能够对当前科层制组织设计中地方政府决策意图无法有效落实的现状进行尝试性突破，在不改变现有组织层级设置的情况下加强党委、政府决策意图在基层群众自治领域的作用发挥。在即将完成脱贫目标之后我们仍旧需要考虑乡村振兴背景下的乡村长远发展问题，农业农村的发展以及实施乡村振兴战略的主体皆是生长于基层的农民，从这个角度来理解多元权力角逐下的基层治理秩序的重构就能发现其合理性与必要性的一面。

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责任编辑：彭银春