本土实践与地区秩序：东盟、中国与印太构建

文/魏玲

近年来，美国、日本、澳大利亚和印度组成了四国机制，提出要构建自由开放的印太秩序，简称“印太战略”。未来四国机制能够主导印太秩序构建吗？大多数研究者持怀疑态度，认为四国安全利益和战略优先议程不同，该机制具有较大的内生局限性。但是他们没有指出的是，该机制存在一个根本性的缺陷，即忽视了战略实施的时空背景和地方本土实践。尽管美国在其战略构想中也计划逐步扩大合作范围，尤其是加强与越南等南海周边国家的合作，但是这个战略存在两个最大的问题：一是损害了东盟自身团结和东盟在地区进程中的制度中心地位，而这正是地区安全进程中的最重要经验与主导实践；二是该战略要应对的不断崛起的中国是地区增长的引擎，中国是该地区几乎所有国家的最大贸易伙伴，是东亚地区生产网络的中心，与各方利益深度融合、经济深度相互依赖，因而印太秩序构建不可能绕过中国，更难以出现各方联手对付中国的局面。

本文将印太定义为以东亚为地缘战略重心的印度洋和太平洋两洋区域，其中东亚峰会成员是印太秩序构建中的主要行为体。文章拟从地区进程视角，采用国际实践理论，提出本土实践是塑造地区秩序的最重要变量。当前，印太地区的重要本土实践包括两个方面，一是以东盟为中心的地区制度秩序进程，二是以经济发展为主要内容的发展地区主义进程，其中中国发挥着越来越重要的推动和引领作用。美日澳印四国安全机制背离了基于共有知识的本土实践，难以主导印太秩序构建。东盟与中国不仅是印太秩序构建中不可或缺的力量，而且将要发挥重要的塑造作用。

本土实践与地区秩序

爱德华·卡尔在探讨国际关系学科起源的时候就曾指出，国际关系理论是盎格鲁-撒克逊理论。这说明，国际关系理论体系从一开始就是地方性的。冷战结束后，世界政治中的地方性越来越受到关注，地区主义新浪潮兴起，地方性成为重要的国际关系理论创新来源。彼得·卡赞斯坦指出，地区在全球化和国际化进程中对国际体系的塑造具有根本性作用。阿米塔夫·阿查亚和巴里·布赞呼吁，要把地区研究和地区主义纳入到国际关系的核心研究议程，研究基于地方物质和理念基础的本土实践及其在全球秩序构建中的能动作用。

本土实践是由地方行为体构成的实践共同体基于共同的地方背景知识所进行的具有社会意义的、模式化的绩效行动。本土实践是地区主导实践，它界定地方行为体互动的基本规范、规则和议程，构建行为体相互关系的基本社会内涵，对地区秩序发挥重要塑造作用。本土实践的主体是共同体。参与实践的行为体并不是全方位高度相互认同，而是在参与特定具体实践的过程中共享目标、利益和行为规范。本土实践基于地方背景知识，即实践共同体在历史进程和反复实践中天然自发形成的、心照不宣的、默认的知识。背景知识可以通过规范性和功能性的活动实现制度化。塑造社会结构的核心机制是能动，主要通过实践来实施。地方能动通过基于地方背景知识的本土实践产生作用，塑造地区结构和地区秩序。

基于上述分析，不难发现，本土实践、背景知识和地方能动是国际秩序演变的重要推动力量，无论是在国际关系理论建设还是国际互动战略实践中，都具有根本性意义。在印太地区，无论哪一方提出何种战略，如果不是扎根于地方背景知识、充分调动地方能动、参与本土实践，都难以获得成功。本土实践是塑造地区秩序的界定性力量和最重要动力。目前印太区域的地理范围主要涵盖太平洋和印度洋，而作为具有社会规范意义的区域，其涵盖的范围主要是东亚峰会成员，即除美日澳印以外，还有东盟、中国、韩国、新西兰、俄罗斯。之所以采用东亚峰会成员范围，是因为这些行为体已经深度参与了多重多元的两洋地区主义实践，是本土实践和地区秩序构建的利益攸关方。自冷战结束以来，具有主导意义的本土实践主要包括基于“东盟中心”的地区制度和规范建构进程，和以中国为中心的发展地区主义进程。中国与东盟是印太秩序构建和演变进程中的核心行为体。

“东盟中心”的实践

“东盟中心”是基于地方背景知识、在地区合作进程中起主导作用的本土实践。东盟和地区合作攸关方共同构成了“东盟中心”的实践共同体。“东盟+对话伙伴”的地区合作制度架构是历史形成的，也是现实的选择。“东盟中心”构建了地区互动的基础框架、规则和主要内容，使得其他互动实践成为可能。“东盟中心”具有很强的实践性和行动指向。它要求东盟作为一个整体参与地区合作实践，东盟团结和一体化是地区进程的前提条件；它规定并不断强化“东盟+”的地区合作制度架构，其他地区化进程都需要与之相协调，并最终进入这个总体框架之中；它将“东盟方式”作为地区合作的基础规范，赋予东盟地区合作规范倡导者和议程制定者的角色；它规定了“东盟首先协商一致，再与地区对话伙伴协商一致”的地区合作决策程序。

“东盟中心”作为主导实践，在冷战结束后东亚乃至亚太秩序的塑造过程中发挥了重要作用。在地区进程的关键时间节点上，东盟通过对地区安全、政治和经济架构的塑造，实现了“东盟中心”的不断强化。冷战后，“东盟中心”的实践推动建立了东盟地区论坛，使之成为亚太地区安全对话与合作的最重要平台，维护和塑造了两极格局解体后的亚太地区稳定、地区安全规范和安全格局。2005年建立的东亚峰会机制，体现了地区力量平衡发生变化的情况下，东盟对地区战略合作架构与格局的塑造。面对大国竞争，东盟不仅避免了被边缘化的风险，而且还通过多项措施把住了东亚峰会的会员门槛和议程主导权，维护了自身在地区秩序演进中的中心地位。2012年启动的区域全面经济伙伴关系（RCEP）是东盟为应对美国亚洲再平衡战略和跨太平洋战略经济伙伴协定而采取的行动，目的是维护东盟在地区经济秩序塑造中的主动权和制度主导权。2019年11月，除印度以外的15个RCEP成员国结束了全部文本谈判和实质上所有的市场准入问题的谈判，计划在完成法律文本审核工作后，于2020年签署协定。这一进展“标志着世界上人口数量最多、成员结构最多元、发展潜力最大的区域自由贸易区建设取得重大突破”；RCEP进程遵循“东盟方式”，维护了东盟在区域经济合作中的中心地位。

东南亚是联通太平洋和印度洋的枢纽，东盟是印太秩序构建的天然参与者。在印尼的推动下，东盟于2019年6月通过了关于印太秩序的展望文件，提出了地区秩序构建的几项基本原则，包括开放、包容、透明，尊重国际法和东盟中心。东盟还建议将东亚峰会作为推进印太对话与合作的平台。印尼积极推动该文件的出台，标志着它继续将东盟作为其外交政策基石，强调以“东盟中心”为载体来管理印太地区的大国关系。在大国战略竞争加剧的情境下，东盟只能实行对冲战略，采取有限和动态的合作与结盟。由于美国对华制衡不断强化，特朗普政府又不断退出多边合作，能否在演进的地区制度进程中维持其中心地位，成为东盟面临的最大挑战，也是其要维护的根本利益。东盟已经采取行动分别强化了与中美两国的安全合作。这意味着，东盟正在大国竞争加剧、多边主义受挫的大背景下谋求重新界定自己的中心地位。

印太是世界上最具活力的地区，但也是大国利益格局和战略博弈非常复杂和激烈的地区。在这种情况下，尽管各国都可以提出自己的地缘战略构想，但是必须要形成基本地区共识才有可能应对各方利益冲突和战略挑战。而“东盟中心”的实践在地区进程中发挥主导作用既是过去地区各方互动的经验和唯一可行途径，也是未来构建印太共识的关键和基础。

发展地区主义与“一带一路”

印太秩序构建的一个重要背景是东亚地区进程近30年的快速发展和经济一体化。在这个过程中，以东盟和中日韩合作机制为代表，形成了独具特色的地区主义实践模式，可称为发展地区主义。发展地区主义的实践主体是地区民族国家，实践活动的主要内容和优先领域是经贸、投资与发展合作，目标是推动各国国内和区域整体经济发展，应对经济全球化的风险，保障各国和地区整体经济利益和经济安全，提升在世界经济中的地位。

发展地区主义实践基于东亚国家共享的发展安全观。对于东亚国家来说，安全在本体上具有根深蒂固的经济属性。经济发展是极为重要和紧迫的任务，“安全以发展为要义”是东亚地区主义实践的背景知识。其基本逻辑是，地区国家越是优先经济发展，就越能够有效缓解或化解安全挑战和冲突，越能够维护地区和平与合作。东亚发展地区主义具有三个方面的重要内涵。第一，发展地区主义是国家主导的地区发展进程，国内制度和政治实践对于国家对外政策和地区进程具有重要塑造作用。第二，发展主义是东亚主流经济意识形态。经济发展是发展地区主义的核心内容、优先议程和根本目标，它塑造了地区进程和国家间互动的基础规范与基本架构，使得地区合作得以开展、扩大和深化。第三，经济发展承载着重要的政治安全意义。尽管东亚国家政治制度不同，但是几乎都具备“精英治理政治体系的基本特征”，政治社会稳定与政权合法性在很大程度上依赖于为公民创造的物质财富。

发展地区主义主要通过发展安全的规范与实践来塑造地区秩序。发展安全规范主要包括三个方面的内容。第一，国家安全与经济发展高度关联，相互深度交织；经济发展是实现安全的手段，维护国内稳定、避免国际冲突是为了给经济发展提供必要的条件。第二，“经济发展优先”不仅仅是构成性规范，塑造实践共同体的偏好、利益与身份，而且具有实用性和生成性，主导建立了互动标准、物质和理念基础架构，以及地区议程。为了维护经济发展所需要的基本稳定的环境，东亚国家形成了对话协商、照顾舒适度、不冲突的基本共识和行为规范；地区进程制度化首先出现在经济和功能领域，比如，地区自贸安排和清迈倡议多边化。第三，构建发展和平。东亚国家在把经济发展作为优先议程时，其对外政策也表现为一种典型的模式，即努力保持外部和内部稳定，对霸权国进行政策调整与适应，对邻国采取实用主义政策，进而构建了以经济高速发展为标志的长和平。在面临争端和冲突时，倾向于通过对话和协商来寻求逐步解决问题的办法，以能够最好地促进地区和国内经济发展为目标来应对安全挑战。在协商困难的情况下，倾向于搁置争议，维护基本稳定；避免直接对抗或诉诸武力，避免对经济发展合作大局造成实质性伤害，不以牺牲发展为代价来解决争端。近年来，南海紧张局势的化解与转圜，都得益于发展与安全的良性互动。

作为地区生产网络中心和地区增长引擎，中国在东亚发展地区主义进程中发挥着重要作用，塑造着地区的政治经济秩序。2013年中国正式提出共建“一带一路”倡议，并在几年时间内取得了重大进展。截至2019年11月，中国已与137个国家和30个国际组织签署了197份共建“一带一路”合作文件。“一带一路”合作也是发展地区主义实践，它基于优先经济发展的共识，以基础设施建设和产业合作为主要内容，目的是提振经济发展，强化综合安全。“一带一路”从中国出发，由横跨亚欧大陆的陆上丝路经济带和穿越南海和印度洋的海上丝路构成，被认为是对当时美国力推的“跨太平洋战略经济伙伴协定”的反制。当前，由于“一带一路”国际合作的地理范围与印太区域有相当部分的重合，因而自然会在印太秩序构建过程中产生重要影响。

“一带一路”是经济合作倡议，优先经济发展、消除不稳定的根源以增强综合安全是其初衷和发展动力，并没有预设的地缘政治或战略目标，也没有脱离经济发展的政治安全议程。对于中国来说，优先经济发展合作既是维护国际关系稳定和友好外部环境的手段，也是“一带一路”倡议的初衷和目的。“一带一路”倡议的提出主要是基于进一步扩大对外开放、进一步推动经济发展、缩小国内的地区发展差距的考虑。固然，随着中国经济崛起和民族复兴进程的推动，产生了提升国际地位和话语权、改革完善全球治理体系的需求，但是“一带一路”倡议仍然沿袭了发展地区主义的理念，意在优先经济发展。只不过随着合作的开展，中国海外投资和海外项目得到拓展，中国海外利益快速扩张，产生了保护海外利益的具体安全需求和具体地缘政治目标。在这个过程中，“一带一路”国际合作显示出发展地区主义的开放性和包容性，在合作方式和制度安排上体现以发展为导向的灵活性，鼓励其他国家参与合作，开辟了第三方合作的政策空间。这种做法一方面可以有效降低中国海外投资的安全风险，另一方面也可以缓解地缘战略竞争，避免地缘政治零和博弈。

“一带一路”国际合作对地区政治安全秩序的塑造主要是由中国与沿线国家共同的发展安全观和发展利益决定的。发展安全就是为经济社会可持续发展提供内外安全保障，也意味着要通过经济发展和科技进步提升国家综合实力。发展安全观和对发展利益的追求，塑造了中国与“一带一路”合作伙伴的地缘政治和安全战略。“一带一路”国际合作拓展了中国在印太地区的发展利益和安全利益，必然导致中国对相关的对外安全战略与政策进行调整，更加积极有为地保障不断扩展的利益。在这个过程中，如果其他大国坚持零和博弈思维，则地缘战略和地缘经济竞争加剧。如果其他相关大国能够充分利用“一带一路”的开放性和包容性，认同发展安全观和发展地区主义，参与到地方合作中来，则有可能在一定程度上缓和大国竞争，降低对抗和冲突的风险。可以预见，未来“一带一路”将成为塑造印太战略格局的重要推动力量。

结论

地区是地理区域，更是社会建构。当前，印太地区秩序构建的利益攸关方主要由东亚峰会成员构成。自冷战结束以来，尽管美国霸权体系没有发生根本性体系变化，但是“东盟中心”的地区制度化合作和中国中心的地区生产网络深刻塑造了各国安全利益和地区经济安全互动。四国机制基于安全和价值同盟，具有大国主导、军事优先和排他性质，与“东盟中心”和“发展优先”的基础原则和地区实践难以兼容，不大可能成为印太秩序构建的界定性基础机制。“东盟中心”、发展地区主义和共建“一带一路”国际合作将对印太秩序产生重要塑造作用。

印太秩序研究不仅仅要关注大国战略，也要重视地区层面的互动。鉴于过去30年来东亚地区主义的成功实践，也许后者更具有启发意义。因此，强调基于特定时空和背景知识的地方实践，突出地区秩序构建的历史性、社会性和实践性，应成为印太秩序研究的重要内容。在国际体系面临深度调整和转型的时刻，大国战略利益交织、地缘经济和地缘政治竞争加剧的印太地区如何塑造，具有重大体系意义。支持“东盟中心”的地区制度化合作，坚持优先经济社会发展的地区主义，保持包括“一带一路”在内的各项倡议的开放包容，寻求和不断扩大共同利益，应该是各方的务实选择。