农村生态文明法治建设的现实困境与现实进路

黄延廷 申汪洋

[摘 要]农村生态文明法治建设是落实十九大关于建设法治乡村的重要环节，亦是实现乡村振兴战略的关键一步。在实现乡村地区振兴发展的决胜期，农村生态保护法治建设面临着生态参与主体环保意识薄弱、法治体系建设不健全、环保执法控制力较弱等现实困境，在农村生态保护法律实施的各个阶段明确各主体的责任、完善农村生态保护立法、多元实施农村生态法律制度、加强农村生态法治监督能释放农村生态法治价值，为乡村振兴战略的实施提供社会基础。

[关键词]农村地区;生态法治;乡村振兴;法治文明

[中图分类号]D912.4 [文献标志码]A

实施乡村振兴战略是十九大的重大部署，也是全面建设小康社会、建设社会主义现代化国家的重大历史任务。我国作为农业发展大国，农村人口占比基数大，农村生态环境承载力较低，农村生态保护事关农民基本生存权和发展权，也关乎乡村振兴战略举措的实施。十九大指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。有序的农村生态文明建设涉及法治运行的各阶段，需要立法、执法、司法和监督的协同保障，农村生态法治文明建设由于农村地域的特殊性，在法治困境的显现上具有一定的特殊性。因此，在农村法治文明的体系构建上需要根据我国农村发展实际以法治为轨道，在农村生态法治文明建设中突出法治乡村建设特色，建设多元协同的农村法治文明、培育个体生态意识不仅为农民提供宜居的生存环境，也能为推进乡村振兴各项战略举措的落实奠定基础。

一、农村生态文明法治建设的价值审视

我国农村地区无论从面积还是人口上均有重要地位，党的十九大提出要坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的农村发展道路，将农村工作作为重中之重开展，农村生态环境为各项战略举措在农村地区的实施提供了良好的社会环境，法治建设是保障生态文明的基础，相应的农村生态保护建设对乡村振兴战略的实施就具有根本性、基础性的现实作用。生态文明建设在农村地区推进的特殊性，由于涉及要素的多样态、主体的多方性及建设的阶段性多重影响，在法治国家建设、城乡融合发展、乡村振兴战略及治理能力提升上具有新的价值内涵。

（一）推进依法治国建设的步伐

法治是实现法制的坚实基础，生态法治体系和生态法治文明建设是推动依法治国建设的关键一步。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。我国在乡村振兴战略背景下提出生态建设“五位一体”总布局的宏观指导，已初步建成生态文明法治体系，农村生态保护在宏观上以立法方式赋予农民群体环境发展权和环境利益享有权;在微观上以法律实施的方式具体保障个体权益的实现。农村地区发展事关法治国家建设的稳定性，农村地区生态立法是国家法制总体建设的重要一环，农村生态法治与其他领域一并组成了具有中国特色社会主义法治体系;单一性生态文明法律的实施能带动农村地区其他规范领域的法治建设氛围，增强农民个体的法治观念;法治是推动经济社会发展的有效治理方式，也是我们党治国理政的基本方式，农村生态文明法治建设的开展能够加强对农村地区的治理，有效增强党的现代化治理能力。

（二）推动城乡融合发展的需要

城镇化是实现现代化发展的重要途径，农村生态建设是城镇化建设的现实基础。党的十九大报告指出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，农村生态文明法治建设是推动城乡融合发展的需要，健全农村生态文明法治建设能够在一定程度上建立城乡一体化生态整治机制，由于农村生态环境的限制，生态环境是制约城乡二元发展的主要因素，城镇投资资源由于生态环境建设不佳无法有效进驻农村地区，无法为农村地区提质扩能提供要素引流，农村人居环境建设地区性差异大、层次发展不均衡，农村地区生态保护囊括了水土资源、林业资源、土地资源等各领域内容，与城镇地区生态建设关系密切，各项生态要素为城镇的实现提供了基础;生态保护法治建设为“以人为核心”的城乡融合发展提供了底线保障，改善传统城乡融合发展无法实现要素驱动的难题。[1]34以保障农村生态文明为主题的法治建设对农村地区空间分布和规模结构起到了规范效用，有效保障农村地区承接城市地区功能外溢，提升内源性发展动力，以此推动城乡融合发展。

（三）贯彻乡村振兴战略的实施

国家战略的实施需要稳定的地方社会基础条件作为支撑。十九大提出并深入阐释了实施乡村振兴战略的重大决策部署，生态宜居的内涵要义为农村地区发展提供了原则性指引，农村地区的振兴不仅仅包含社会环境的振兴，也包括了自然环境的改善;生态法治文明建设与农民个体各项基本权利的实现具有联结性，能为乡村振兴战略中保障措施的开展提供基础，生态法治涉及农民基本生存权和衍生发展权的实现，突出了农民个体的主体作用，在具体措施的推进上也需要多主体、多要素的联动，农村生态法治文明建设的稳步推进不仅有利于在新乡村建设过程中整体性发展，也有助于农户个体权利的保障和实现。例如在土地制度改革上，良好的生態法治有利于环境的综合治理，保障土地资源的利用效率，促进土地资本要素的流动，稳定农村土地承包权、放活土地经营权，对建设土地资本市场建立和健全具有重要的现实意义。此外，农村累积性生态环境风险不容忽视，我国农村复合性、累积性、长期性生态环境问题影响乡村振兴战略的实施，以法律刚性约束农村生态问题，为乡村振兴战略举措的实施提供基础，其法治化治理经验也为农村其他领域乡村战略推进提供借鉴。

（四）提升基层治理能力的需要

基层是社会治理的基础和重心。实践证明，基层治理和服务的能力越强，社会治理的基础就越牢固，而生态环境治理最突出的矛盾在基层，因此，农村生态环境治理考验基层治理能力。我国农村生态治理重应急轻防范、重突发污染实践轻长期环境风险等问题，总体上处于驱动型管理模式，究其原因，主要由于现有法律规范没有建立起全面的跨区域、跨部门之间的农村生态治理体系，各部门对其在农村生态保护方面的职责不清晰，农村生态法治建设“需要”与各部门治理措施的有效“供给”存在脱节。比如在执行中“一刀切”、发动农户参与度不够，照搬其他农村地区生态治理模式，因此，以法治方式建设多层级设置、多主体参与的农村生态体系就显得十分重要，不仅增强各部门对农村地区的控制，各项治理措施在农村地区的推进也能提升治理能力的精细化;此外，农村生态文明法治建设要求各地区系统谋划、协同实施，以农村生态文明法治建设为方向，规划本地区农村生态环境保护重点，因地制宜，实施差异化的生态环境治理，发动农户积极参与，尊重农户生态环境发展权益，以此提升农村生态环境法治建设基层治理能力。

二、农村生态文明法治建设的法治困境

生态治理是社会治理的基础，农村生态法治文明建设是农村治理的关键。以法治化建设推进农村生态建设，能够在一定程度上增强农村生态文明法治建设的刚性约束，但农村地区存在着个体法治观念薄弱、法律体系建设不健全、实施效率不高效、监管体系不到位的法治化困境。

（一）农村生态保护参与主体法治观念弱

农村生态建设和法治文明的推进离不开农村生态参与主体的联动参与，各主体不仅是农村生态文明的建设者，也是农业生态权益的享有者。基层村委会、农民个体和乡镇企业在农村生态建设和生态法治建设中均承担不同程度的管理和建设责任，但各主体在不同階段的法治观念阻碍了农村地区生态法治文明的推进。[2]66

基层村委会生态法治观念薄弱。作为农村地区的自治管理组织，承担了本区域内各项事务和措施的推进，也担任了农村生态法治措施的主要执行人的角色，但是由于长期以来基层村委会管理事务的重叠性、复杂性，长期不重视生态环境保护，对各项生态法治措施在本地区推行的重要作用缺乏深刻认识，生态法治责任没有严格落实，导致对良好生态法治政策的“架空”，在基层工作中不能有效激发农户生态文明法治建设的积极性，造成生态法治政策在农村地区难以实施的问题。

农民个体生态法治观念薄弱。农民个体普遍教育程度低，相应地制约了对法律法规的掌握程度，为片面追求经济发展，向脆弱的农村生态环境倾倒未经处理的废弃物，农民本应是生态法治文明建设的积极主体，但在生态实践中却沦为环境的破坏者和生态法治的“破坏者”。由于对整体性农村生态法治的不理解、不清楚，对转移到农村地区产业企业的污染行为持漠然态度，导致农户在发生严重环境危害事件后无法实现对自身权利的救济，生态维权意识不强。

乡镇企业生态法治观念薄弱。乡镇企业是拉动地方经济增长的主要主体，但农村为吸引乡镇企业进驻，降低入驻企业门槛，导致引入部分重型污染企业，形成集束型污染源，农村由于地域偏远，常规环保监管措施无法有效触及，部分企业排污措施不达标;偷排、漏排现象严重，成为造成农村生态环保问题的主要责任主体，相应地也就出现了部分企业牺牲农村地区长期环境效益换取本企业短期经济利益的恶性循环。

（二）农村生态法律法规体系不健全

生态法治文明体系依靠具体的生态法律法规组成，指导生态保护文明建设的具体实践，我国生态法治基本遵循了“问题显现—社会共识—制度建设—法治体系”的法治建设步伐，目前已初步建立了包含各主体参与、各效力等级的生态法治体系，但是在农村生态领域，受限于立法起步晚、配套建设不健全等因素的影响，农村地区生态法律法规建设不健全。

1.农村生态法治建设存在立法空白

我国目前已在生态环境领域颁布法律34部、行政法规145部、地方性法规1 024部;虽基本实现了生态保护的法制化;但现有《环境保护法》没有完全发挥总领生态环境保护的“基本法”作用，其中环境保护法项下没有针对农村地区的基本原则指引和具体规范指导，在农村地区生态治理和建设方面出现了立法空白，无法形成生态保护的全盘布局。在低位阶法律构成上，各地方根据本地区农村产业特点、空间布局、治理模式等出台了环境保护的地方性法规，但纵观各项规定大多是高位阶法律的重述和照搬，各类单行法律交叉重叠，针对地区性重点生态保护领域法律规范没有完整建立;没有真正发挥地方性法规根据地方特色具体规范的针对性立法效用，即使部分地区有针对农村的生态立法实施条例或条款，但规定也不尽详细，缺乏有针对性的生态领域保护细则;限制了生态保护法律体系在农村地区的司法操作空间。

2.农村生态污染样态多样化方式并存

农村不同于城镇，在污染源表现形式上具有多样性、复杂性，由于农业发展的需要，大量使用农药、化肥等污染物，直接对土壤、水源、空气等环境要素造成了直接污染，甚至在农业生产过程中由于作物种植、畜牧养殖、水产养殖、日常生活的影响出现了“面源污染”现象;再加上近些年来农村地区经济发展的需要，不断承接城市功能区外溢，部分农村承接高能耗、重污染型企业，工业污染比例不断上升，上述多种类型污染源导致了农业污染和工业污染共存于农村地区，但是由于农村地区法治环境建设不健全、相关法治配套措施推进不完备，宏观立法上缺乏对农村生态治理的原则指引;微观地方条例也未形成对农村生态污染的有效管控。因此，现有农村生态保护法治体系化、层次化污染治理体系不能完整建立;无法有效涵盖多个种类并存的农村污染，农村污染源呈现出多样化污染现象的治理需要完善的农村生态法治体系予以规制和保障。

（三）农村生态文明法治体系实施效率低

法律的生命力在于实施。生态环境法律制度在农村地区的落实和推进需要依靠严格的执法来实现，但由于农村地区执法体系建设不顺畅、执法力度薄弱、执法震慑力不强，部分农村地区仍沿用单向主导的行政执法模式处理复杂的农村生态环境问题，农村生态文明法治体系的法律实施效力底下主要受制于以下两个方面：

1.农村生态环境执法缺乏具体规范细则，执法效力低下

现有生态环保执法的特点呈现单要素污染防治治理特点。一方面，农村地区由于去行政化的特点，基层村委会主要负责农村地区主要事务，但基层群众自治机关不能实行使环保执法权，且基层干部环保意识相对薄弱，再加上地方经济效益的内生驱动，单向依靠村委会向环保执法机构提供环保线索能力有限。另一方面，农村“广而分散”的地域分布特点使得环保执法机构对农村的延伸控制效力有限，立法上没有具体化、针对性的执法规范细则，一旦出现了环保执法个案，执法人员执行法律规范的范围和措施受限，降低了环境保护法在农村领域的执法效力，同时也降低了打击污染农村生态行为的精准度。

2.农村生态环境保护执法推进阻力较大

在农村实施生态法治措施的首要阻力来自于“地方保护主义”，农村地区承接企业会给本地区带来经济效益，农村地区对生态环境危害后果认识不足，农村生态治理长期依靠自治治理模式以维护经济利益，对生态环境执法工作持消极态度。其次，我国现有生态环境执法沿用的是城镇执法范例模式，对于农村地区的特殊性要素考虑不足，农村地区生态执法部门人员配备不足、部门沟通不畅、设施建设不全，对碎片化的农村生态污染现状采取了分割治理模式，无法在整体上控制农村地区的生态环境问题，甚至出现“同案不同处”的司法困境，降低农村地区生态环境法治体系的稳定性。

（四）农村生态保护法律监督体系不配套

法律价值中实体正义的实现需要程序正义加以弥补和保障。生态法治建设作为法律规范领域的特殊领域，由于立法阶段较晚、配套法治文明体系建设不健全;农村地区作为我国区域性发展的基础地区，针对农村地区的法治建设仍处于发展期，生态保护法治文明建设在农村地区的推进需要法律监督监管体系的保障才能真正发挥其立法规范效用，农村生态保护法治监督体系不配套主要受限于以下两个方面：

1.基层行政部门在监管农村生态保护法律实施上缺乏内生动力

《环境保护法》和其他部门规章、地方法规主要规范的是自然人和企业的行为，较少涉及对行政职能部门实施监管措施规定，我国虽已经初步建成生态保护法治体系，但针对农村地区生态文明法治体系没有完整建立，且规定的多为实体性权利，程序性措施规定占比较少，基层行政部门由于缺少具体指引，对于地域较为偏远的农村地区生态问题的治理无法形成有效管控，地方控制力弱;部门之间对农村地区生态防治问题权责不统一，甚至在个别地区出现了管辖不明的农村污染行为相互推诿的治理行为，在立法上虽然已经将生态保护纳入地方政绩考核的综测范围内，但对于农村地区的生态保护的政绩考核仍无法实现有效开展。

2.农民个体受限于农村生态法治监督参与范围和参与途径，无法有效参与生态法治监督体系

农民的有效参与能够推动生态法治文明体系建设，与前所述，农民个体的法治观念薄弱，对农村地区污染危害行为认知偏离，参与度低，再加上现有环境保护法律体系意愿采集渠道狭窄，没有给农村地区个体表达监督意愿提供多元化表达途径，即使有农民有意愿参与农村生态保护的日常监管，但现有法制规范下程序上规定的农民参与范围和途径均没有明确规定，无法有效及时介入到对农村地区的生态环境保护执法中，严重挫伤了农民参与本地区生态保护的积极性。农民环境权的保障很大程度上要求个体的积极参与，外部程序的不健全限制了内部个体参与农村生态保护联防互动的效果实现。

三、农村生态法治文明建设的路径探析

加强农村生态法治文明，需要多主体、多维度共同推进。在农村生态法治运行的不同阶段也需要进行一定的主体协作，培育参与主体生态意识、加强农村生态法治文明、多元实施农村生态法律体系、加强农村生态法治外部监督不仅能够构建完善的农村生态保护法治文明，也能为乡村振兴战略实施提供基础和前提。

（一）培养农村生态保护参与主体生态意识，树立科学农村生态文明法治理念

农业生态保护的法治化建设要在理念意识上实现同步更新。农村地区参与建设生态保护法治体系主体的参与意识培养也是实现乡村振兴战略其他举措的关键，根据各参与主体的不同特点，在意识培养和理念树立上可以分为以下几个方面：

1.基层政府要树立生态法治文明理念

我国作为行政主导型政府，首先要对各级官员加强生态法治文明意识培养，明确法治是保障生态的底线这一认识，以法治防治生态危害行为，发挥职能部门與组织的规范效用;基层自治机关中村委会在农村地区具有管理本村事务的能力，村委会成员自身要树立法治生态的理念，并加强对本村村民的环境教育，因地制宜、因时制宜开展本村地域内环境法治文化宣传;提升村组成员和农户家庭的环境维权意识，使本村成员真正成为农村生态权益的享有者。

2.乡镇企业要转变经济发展方式，树立绿色发展理念

进驻农村地区的乡镇企业要明确农村地区环境建设的严峻性，加强企业自律，构建互动型生态法治建设新格局。将本企业生态保护规划纳入法制化轨道，例如将乡镇企业排污进行日常报备，对于未经审批监管的排污行为进行严格处罚，提升执法震慑力，严格控制重型污染企业在农村地区破坏当地生态环境，同时也保障当地生态法治文明建设的顺利开展。

3.农民个体要加强生态法治文明认识

“三农问题”的核心在于农民，农村生态保护法治建设的关键也在于农民，农民作为生态法治建设参与度最广且最活跃的个体，理应要加强对现阶段形势下农村生态保护严峻性的认识，根据农村个体层次的差异性，要分别采取不同的措施培养其认识。例如老一代农民由于文化水平受限、接受能力弱，可以采用通俗易懂的方式，对留守妇女可以采用集中授课方式进行多角度讲解，对农村主要支撑劳动力要加强对农业污染的危害宣传，防止其过度使用农药、化肥造成不可逆的生态污染，同时要对各个主体加强生态权利和义务的宣传，在面临生态环境发展权受损的情况下，有效维护自身合法权益。

（二）农村生态法治文明建设与依法治国战略匹配，完善农村生态法律规范

推进农村地区生态法治文明建设是建设法治国家的应有之义，也是推进依法治国战略实施的必然要求。将良法和善治融汇到农村生态保护法治建设中，在法律实施中弥补“法律漏洞”，实现农村生态保护法律制定到实施各阶段的现实效果，具体可以表述为：

1.在高位阶立法上优化农村生态法治结构

我国已在2018年将“生态文明”写入宪法，相应地各项生态环境立法也在逐步建立，作为环境保护领域的基本法《环境保护法》要发挥立法规范作用，在立法上为农村生态法治提供原则性指引，协调各主体权利和义务关系，重视生态法律体系的完善和重构，满足农村地区现有生态层次性和阶段化的需求，指导农村地区生态法治文明实践进程，各地区要根据本地区农村生态环境实际情况，区分农村生态法治文明建设重点，细化法律规范，治理农村重点生态领域。多层次建设农村生态法治体系，既为整体性农村生态环境治理提供宏观立法原则指导，也为地区性农村生态环境重点领域治理提供细化操作指导。

2.实现农村生态法治建设的联结性，完善相关法律措施配套

一方面，针对农村地区污染形式多样化的特点，针对不同污染源要根据污染行为不同的特点加以规范，填补相关立法空白，为增加法律的稳定性，需要完善法律配套，具体来说，可以对《农村环境保护法》进行完善，增加污染行为类型设置，例如增加规范面源污染、有毒化学品污染防治法，有毒农资产品等，各地区也需要根据本地区农村生态环境重点保护领域规范污染行为，区分重点治理与非重点治理，制定生态保护细则条例，保障农村生态法治体系精细化规范效用的发挥。另一方面，要加强农村生态法治各项法律配套措施衔接建设，实现受侵害者从权力保障到权利救济等不同侧面的路径衔接，克服以往农村生态保护法治体系交叉重叠的弊端，避免各部门法之间产生法律冲突从而降低法律权威。