两省一市同步作出决定

丁贤

9月25日上午，市十五届人大常委会第二十五次会议表决通过《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》（以下简称决定），浙江、江苏两省人大常委会也先后于9月24日、25日通过相关决定。这是沪、苏、浙两省一市人大常委会为保障重大国家战略实施，首次就示范区建设同步作出法律性问题决定，是两省一市人大常委会在党委领导下积极主动作为、通力密切合作的结果，也是全国人大常委会及其有关部门深入指导地方人大做好新时代地方立法工作的成功案例。

打破行政壁垒 创新立法方式

推动长江三角洲区域一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。2019年5月，中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出要高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称示范区）。2019年10月，国务院批复同意《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称总体方案），明确示范区建设是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。2020年8月，习近平总书记在安徽合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，指出要以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，促进高质量发展。

为了贯彻习近平总书记关于长三角地区更高质量一体化发展的一系列重要指示精神，落实长三角地区主要领导座谈会部署，为总体方案实施提供有力的法治保障，上海市人大常委会会同江苏省、浙江省人大常委会就示范区建设作出法律性问题决定具有重要意义。

贯彻落实长三角一体化发展国家战略的需要。根据总体方案，示范区成立高层级决策协调机制（即示范区理事会）、高效率的开发建设管理机构（即示范区执委会），负责示范区改革创新和开发建设的统筹协调。2020年6月，长三角地区主要领导座谈会在会议纪要中明确提出：充分发挥两省一市人大作用，主动推动地方立法协同，共同争取全国人大常委会和国务院加强对示范区的国家立法，聚焦主要问题、创新立法方式、提高立法质量和效率，共同做好示范区地方立法工作。加强示范区法治保障工作是贯彻落实长三角一体化发展国家战略、保障重大改革举措落地实施的需要。

保障示范区执委会依法行政的需要。根据总体方案和两省一市人民政府相关文件规定，示范区执委会作为两省一市人民政府的联合派出机构，其管辖范围涉及两省一市三个区县，享有省级项目管理权限，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，并联合两区一县人民政府行使先行启动区控制性详细规划的审批权。示范区执委会作为具有管理公共事务职能的组织，其管辖范围跨行政区域，根据行政许可法第二十三条规定，实施上述行政许可需要取得法律、法规授权;示范区执委会联合两区一县人民政府行使先行启动区控制性详细规划的审批权，需要妥善处理好与城乡规划法第十九条规定的关系;关于示范区执委会具体行政行为提起行政复议和行政诉讼的管辖问题，目前行政复议法和行政诉讼法对此没有明确规定。因此，加强示范区法治保障工作是保障示范区执委会依法行政、依法履职的需要。

创新立法方式、保障重大改革于法有据的需要。为了使重大改革于法有据，实现改革决策和立法决策相衔接，两省一市人大常委会与全国人大常委会法工委多次共同研究示范区法治保障工作，经反复比较、分析，建议根据立法法第六十四条“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案”的规定，采用“法律询问答复”的形式，取得全国人大常委会授权后开展地方立法协同，共同作出示范区法律性问题决定。这是对我国立法制度的一次有益探索和创新，也是充分保障重大改革于法有据的需要。

在“协”上做文章 在“同”上下功夫

两省一市人大常委会在研究、起草和通过决定的立法过程中，得到了全国人大常委会的积极支持、指导和帮助。全国人大常委会高度重视示范区法治保障工作。2019年11月，栗战书委员长就示范区法治保障工作作出重要批示。全国人大常委会法工委副主任许安标两次与市人大常委会法工委就示范区法治保障需求和建议方案进行专题研究，并于2020年7月率队赴示范区实地调研，听取两省一市人大常委会法工委、示范区执委会的意见和建议。

正是得益于全国人大常委会的指导和帮助，两省一市人大常委会同步顺利推进示范区法治保障工作，在整个立法过程中，注重发扬立法民主，密切保持沟通和协作，及时回应彼此关切，重点在地方立法协同的“协”字上做文章、在“同”字上下功夫。

共同研究立法问题和立法路径。两省一市人大常委会党组对示范区法治保障工作高度重视，多次开展专题调研。按照今年召开的长三角地区主要领导座谈会确定的原则和意见，7月，在上海召开的长三角地区人大常委会主任座谈会就示范区法治保障工作进行了沟通和讨论。两省一市人大常委會分管副主任赴示范区开展联合调研，沟通、协商示范区法治保障工作中的主要问题和立法路径选择。

共同研究向全国人大常委会的请示，共同起草决定文本。在全国人大常委会法工委的指导下，两省一市人大常委会法工委经共同研究、反复比较和分析，起草了示范区法治保障有关问题的请示报全国人大常委会法工委。收到全国人大常委会法工委的答复意见后，两省一市人大常委会法工委认真学习、研究答复意见，共同起草决定草案，并多次就主要条款进行磋商和研究，反复修改草案文本，确保两省一市人大常委会通过的决定在关键条款和内容的表述上保持高度一致。

共同召开决定新闻发布会。在两省一市人大常委会同步通过决定后，两省一市人大常委会法工委联合示范区执委会共同召开新闻发布会，向社会各界宣传和解读决定，既体现了两省一市人大常委会在示范区立法方面的高度协同，也体现了两省一市人大常委会对于贯彻实施决定以促进和保障示范区建设的高度重视和期待。

明确指导思想 规定授权管理

为促进和保障示范区建设，实现共商、共建、共管、共享、共赢，两省一市同步作出的决定共七条，包含了三部分内容。

第一部分由第一条、第二条组成，明确了示范区建设的指导思想和适用范围。第一条规定示范区建设要坚持新发展理念，不破行政隶属、打破行政边界，率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势、从区域项目协同走向区域一体化制度创新，实现绿色经济、高品质生活、可持续发展的有机统一;第二条明确示范区和示范区先行启动区的范围依照总体方案确定。

第二部分由第三条至第五条组成。第三条规定了示范区理事会的相关职责，明确示范区理事会是示范区建设重要事项的决策平台，负责研究确定示范区建设的发展规划、改革事项和支持政策，协调推进重大项目;第四条规定了示范区执委会的相关职责，明确示范区执委会负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目和支持政策的研究拟订和推进实施，重点推动先行启动区相关功能建设，并加强统筹协调，推动两省一市相关部门和相关地区人民政府落实示范区各项政策、措施;第五条是授权条款，也是决定的核心条款，即授权示范区执委会行使省级项目管理权限，按照两省一市人民政府有关规定统一管理跨区域项目，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，联合上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县人民政府行使先行启动区控制性详细规划的审批权。

第三部分由第六条、第七条组成。第六条是政府及部门支持，分别规定了市人民政府、青浦区人民政府及有关部门在支持和推进示范区建设方面的职责。第七条是法治保障，明确在示范区内，本市地方性法规的规定凡与总体方案不一致，需要调整实施的，由市人大常委会依法作出决定;因改革举措需要暂时调整或者暂时停止实施本市地方性法规的，示范区执委会可以向市人大常委会提出建议，由市人大常委会依法决定。