以法治引领长三角一体化发展

丁伟

“金秋时节，硕果飘香”。在全国人大常委会的大力支持下，在江苏、浙江、上海两省一市党委的坚强领导、人大常委会的共同努力下，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）的法治保障工作取得可喜的成果。9月25日，上海市第十五届人大常委会第二十五次會议高票通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障示范区建设若干问题的决定》（以下简称《决定》）。同一时间段，江苏省、浙江省人大常委会也分别通过了同一内容的法律性问题决定。9月25日下午，两省一市人大常委会相关部门在示范区所在地联合举行新闻发布会，《决定》对于引领、促进和保障示范区建设的重要作用以及对于推动长三角区域立法协同高质量发展的重要意义引起了广泛的关注。

支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，是以习近平总书记为核心的党中央作出的重大决策，也是总书记交给上海的三项重大任务之一，示范区则是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。8月20日，习近平总书记在安徽合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，指出“实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，促进高质量发展”。

示范区这一国家战略的基本特点是“不破行政隶属，打破行政边界”，其制度创新的核心是打破行政藩篱，实现要素跨地域自由流动，这是下一步我国经济与社会发展的方向。这一改革的力度大，法治保障的难度超乎寻常。以往的重大改革，无论是经济特区，还是自贸试验区，或者是自由贸易港，都是在一个行政区域内进行改革，而示范区地跨江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县、上海市青浦区。根据国务院批复同意的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的规定，按照授权充分、精简高效的原则由两省一市设立一体化示范区执行委员会，作为两省一市人民政府的联合派出机构，其管辖范围跨行政区域。这一定位于具有管理公共事务职能的组织享有省级项目管理权限，负责先行启动区内除国家另有规定以外的跨区域投资项目的审批、核准和备案管理，并联合两区一县人民政府行使先行启动区控制性详细规划的审批权。然而，在我国现行法律制度框架下，地方性法规的管辖与效力范围无法逸出本行政区域，两省一市也无法共同制定统一适用于示范区的法规。示范区执委会根据《行政许可法》的第二十三条规定实施投资项目的审批需要取得法律、法规授权;示范区执委会行使先行启动区控制性详细规划的审批权需要妥善处理好与《城乡规划法》第十九条规定的关系。这是长三角一体化发展对法治引领提出的新课题。

在市委的正确领导下，市人大常委会深入贯彻习近平总书记关于长三角一体化发展的重要指示精神，充分发挥人大职能，与江苏、浙江两省人大常委会加强沟通和协作，就示范区法治保障问题反复研究论证，并积极争取全国人大常委会法工委的支持。全国人大常委会高度重视示范区法治保障工作。2019年11月，栗战书委员长、王晨副委员长就示范区法治保障工作作出重要批示。全国人大常委会法工委领导两次与市人大常委会法工委进行专题研究，并赴示范区实地调研，听取两省一市人大常委会法工委、示范区执委会的意见和建议。在两省一市人大常委会法工委共同研究的基础上，市人大常委会法工委向全国人大常委会法工委报送了关于示范区法治保障问题的请示，全国人大常委会法工委的书面答复意见支持两省一市人大常委会通过立法协同，共同就示范区建设作出法律性问题决定，认可请示中关于授权示范区执委会实施相关行政许可、共同编制相关控制性详细规划的解决方案。在此基础上，市人大常委会法工委会同江苏、浙江两省人大常委会法工委和示范区执委会、市发展改革委、市司法局等部门反复研究，并听取有关政府部门和法律专家的意见。最终形成了《决定》文本。

两省一市人大常委会分别作出的法律性问题决定依法授权示范区执委会行使省级项目管理权限、跨区域投资项目的审批权，并对示范区后续需要暂时调整或者暂时停止实施地方性法规等法治保障事项作出规定，这是改革决策与立法决策协调同步的又一次成功演绎，不但为长三角一体化发展提供了有力的法治保障，而且是对我国立法制度的一次有益探索和创新，并为长三角区域立法协同更高质量、更深层次的发展积累了宝贵的经验。

（作者系市人大常委会委员、法工委主任）