创设专章力促“扩大开放”

丁世显

习近平总书记主持召开经济社会领域专家座谈会时指出，当今世界正经历百年未有之大变局，要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制，形成国际合作和竞争新优势。上海作为外商投资中国的重要目的地，在当前国际投资经贸形势发生深刻变革的大背景下，制定一部既符合外商投资法精神，又能满足促进外资工作实际需要的地方性法规，对进一步彰显上海对外开放的决心、进一步增强外国投资者信心，具有十分重要的意义。

市人大常委会历来高度重视外资立法工作，在2019年3月全国人大审议通过外商投资法后，于2019年5月通过了全国首个《关于贯彻实施<中华人民共和国外商投资法>若干问题的决定》，废止了1996年制定的《上海市外商投资企业审批条例》。在此基础上，市人大常委会将制定《上海市外商投资条例》列为今年常委会正式立法项目，经市十五届人大常委会第二十三次、第二十五次会议审议，于9月25日表决通过，11月1日正式施行。这也是外商投资法实施后地方人大出台的首部外商投资条例。

落实细化 吸纳亮点

外商投资法确立了外商投资准入、促进、保护、管理等方面的基本制度框架和规则，建立起我国外商投资法律制度的四梁八柱。作為外商投资领域具有统领性、基础性的法律，有的规定可以直接执行，有的规定需要细化。

《上海市外商投资条例》（以下简称条例）作为地方性法规，既要充分落实外商投资法及外商投资法实施条例等上位法的精神，对上位法中的一些原则性条款进行细化，还要吸纳上海外资工作的有益探索，体现上海外资工作的特色亮点。比如，条例创设了“扩大开放”专章，固化了“圆桌会议”等政企合作沟通机制等。可以说，这部地方性法规以上位法为依据，但其内容又不局限于上位法的规定。

开放升级 公平竞争

条例设六章，分为总则、扩大开放、投资促进、投资保护、投资管理与服务及附则，共五十一条。

创设“扩大开放”专章

创设“扩大开放”专章，以法治化手段推进本市全方位高水平对外开放。明确全方位扩大开放。根据上海对外开放升级发展最新要求，明确本市强化开放枢纽门户功能，实现从商品和要素流动型开放向制度型开放拓展。同时，提出推动国家有关服务业扩大开放措施在本市率先落实。明确上海有关特殊经济区域的开放举措。根据国家有关本市特殊经济区域的功能定位，对自贸试验区、临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥商务区等特殊经济区域的扩大开放举措分别加以规定，实施更加开放的投资自由化便利化政策和制度;推动进口博览会与投资促进活动协调联动，放大进口博览会对扩大开放的溢出效应。为扩大开放提供调法保障。对涉及本市扩大开放事项，明确应当加强与国家有关部门的沟通，推动有关法律、行政法规、国务院决定以及部门规章等调整适用。

高质量引进外资

建立健全外商投资促进服务体系。明确外商投资促进机构和服务平台的定位与职责，加强与境外城市、地区的交流合作。加强外商投资产业引导和优惠政策实施。市商务部门等应当定期编制外商投资指引。对投资《鼓励外商投资产业目录》和本市重点发展领域内的项目以及境内再投资等，给予相关优惠政策和措施。推动跨国公司地区总部和外资研发中心升级发展。对符合条件的跨国公司地区总部、外资研发中心等给予相应扶持或便利化政策。明确区政府可以依法对有关外商投资企业及对外商投资促进有突出贡献的机构和人员给予奖励。

寓管理于服务

强化政府服务是做好外资工作的重要保障，也是在地方立法权限范围内大有可为的部分。条例中许多条款体现了寓管理于服务的理念。

规定“兜底服务”的内容，明确市、区人民政府应当建立健全与外商投资有关的议事协调机制，规定市、区商务部门牵头协调外国投资者、外商投资企业提出的跨部门、跨区域问题，及时将处理结果向外国投资者、外商投资企业反馈。优化流程、提高效率。为外商投资企业办理登记注册、项目核准备案等手续提供便利化服务。外商投资信息报送以确有必要为原则，能够通过共享获得的信息，不得要求再行报送。规定本市市场监管、发展改革以及其他行业主管部门在依法办理企业登记注册、项目核准或者备案、行业许可等事项，履行负面清单审核职责的同时，还要为外国投资者、外商投资企业提供相关咨询服务，并加强跨部门信息共享，对经其他部门审核通过的，相关部门应当简化负面清单审核流程。建立健全重大外商投资项目服务制度。对列入重大外商投资清单的，统筹推进准入、规划、用地、环保等事项。建立健全与外商投资企业的政企沟通机制。将实践中行之有效的“圆桌会议”等多种方式、听取外商投资企业意见建议、帮助企业解决问题、研究完善相关政策，予以固化。

内外资平等对待

党的十九大提出，凡是在我国境内注册的企业都要一视同仁、平等对待。外商投资法也明确了多项促进内外资企业规则统一、促进公平竞争方面的内容。条例在起草修改过程中，也将平等理念贯穿始终，积极营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。

规定本市全面落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，根据国家规定，在设立、运营、处置等各阶段给予外国投资者及其投资不低于类似情形下给予本国投资者及其投资的待遇。依法明确外资征收补偿标准，维护被征收外资的合法权益。在知识产权保护、商业秘密保护、参与政府采购、政策文件适用、政策承诺、地方标准制定等方面，作出平等适用和保护的具体规定。对外资投诉机制明确了具体处理流程，对与外资纠纷争议解决相关的仲裁、复议、诉讼等机制作了规定。

观点交织 协调一致

条例立法的过程是各种观点交织碰撞的过程，也是相互沟通、妥协最终达成一致的过程。

在一审时，对是否要在条例中明确体现外商投资管理的内容，相关方面意见不一。有的委员、有的政府部门建议在条例相关条款中明确体现外商投资管理的内容。有的委员认为，条例的一个重要亮点就是寓管理于服务，在服务中体现管理，增加管理的内容容易使条例显得太“刚硬”。两种观点从不同角度阐释了外商投资管理与服务的关系，均具有合理性。

市人大法制委员会经统一审议，认为本条例立法的主要目的是进一步加强对外商投资的促进、保护和服务工作，很多制度设计也体现了上海外商投资工作中寓管理于服务的理念，但外商投资法第五条规定县级以上政府有关部门有开展外商投资管理工作的职责，条例草案中负面清单管理、固定资产投资项目核准备案、信息报告等内容均为外商投资管理制度，在适用范围、政府部门职责中不增加“管理”，无法涵盖条例的内容和政府部门在开展外商投资工作中的全部职责，建议将第五章章名修改为“投资管理与服务”，并对其他相关条款作出修改完善。

《上海市外商投资条例》的出台为本市外商投资工作提供了有力的法治保障。相关政府部门、社会方方面面需共同做好落实工作，让条例真正做到为外商投资工作保驾护航。