成渝地区双城经济圈生态治理跨界合作研究

杨波 吴世玲 杨洪燕

摘 要：成渝地区双城经济圈在生态环境治理中取得了一些成效，但其生态环境污染情况还较为严重，生态治理中存在着空气污染治理的跨界问题、水土流失和污染治理的跨界问题以及垃圾处理的跨界问题，需要川渝两地各城市携手合作，加强生态协同治理。通过双城经济圈跨界可以合作节约生态治理的成本、形成合理的责任分配机制、提高生态治理效果，真正实现绿色发展。

关键词：成渝地区 双城经济圈 生态治理 跨界合作

2020年1月第六次中央财经委员会会议中明确提出“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”。成渝地区双城经济圈处于长江上游四川盆地，在国家构建“两横三纵”空间开发战略布局的主轴线上，是西部大开发的战略支点，是“一带一路”和长江经济带的连接点。《成渝城市群发展规划》明确指出要实现共建共治生态环境，坚持守护长江上游绿色生态屏障，并加速构建水资源安全保障体系，但是其生态环境跨界治理方面的问题还有待进一步解决。

一、成渝地区双城经济圈生态治理的现状

（一）成渝地区双城经济圈生态环境污染情况

1.空气污染情况。随着成渝地区双城经济圈经济的快速发展，各种能源的消耗量也在不断增加，许多城市的污染从最开始的传统单一的煤烟燃烧污染变成了复合型的污染。成渝地区双城经济圈处于四川盆地，是我国西南地区经济最发达的地方，同时也是我国《重点区域大气污染防治“十二五”规划》的重点防治区域之一。成渝地区空气污染主要由燃煤、工业废气、汽车尾气和粉尘造成，加之其地势较低，排放的空气污染物不易稀释和扩散，区域空气污染相对严重。2019年，成渝地区双城经济圈受大气扩散条件不利影响，空气污染略有加重，不少地区可能还呈现出持续中度污染以及重度污染状况。

2.水土流失和污染情况。成渝地区双城经济圈许多城市横跨长江及其支流，其中还包括很多大大小小的河流。据悉，作为长江上游水土流失最严重省市之一的重庆，年土壤侵蚀量约9000万吨，不得不说其水土流失治理工作极为艰难。另外，河流污染的问题也较为严重。如重庆市大溪河、梁滩河、花溪河等水质不达标的河流，附近重工业污染企业约256家。其中一些非法排污企业为了逃避监管，在长江流域偷排、直排、乱排污水，不仅对居民的身体健康造成危害，还对长江水生态安全构成威胁。

3.垃圾污染情况。2018年成渝地区双城经济圈土地面积约为18.5万平方公里，常住人口约9500万人。随着成渝地区双城经济圈经济的发展，人们生活水平不断提高，垃圾产量也在持续增长。据了解，重庆每日垃圾产量达到8000吨。面对如此多的垃圾，垃圾处理任务非常艰巨，且填埋方式占用了大量土地资源，重庆主城的长生桥垃圾填埋场和黑石子填埋场，都已经出现了超负荷使用状况，填埋处理方式已经无法应对巨大的垃圾产量。而四川全省192个生活垃圾处理项目本应在2018年建成，到现在为止仍有77个未开始建设。除此之外，一些垃圾场存在渗滤液处理不到位的问题，对周围水土造成了一定的污染，如：南充市南部县东坝镇、巴中市南江县元坝镇等垃圾场。

（二）成渝地区双城经济圈生态环境治理的初步成效

1.推动了对生态环境的保护。为了保护成渝地区双城经济圈的生态环境，2016年四川省生态环境厅、重庆市生态环境局联合签订《川渝地区大气污染联合防治协议书》，建立了川渝两地的大气污染联防联控联治工作机制和跨区域水污染联防联治机制。全面贯彻实施《大气污染防治法》和《大气污染防治行动计划》，推动落实《关于加强两省合作共筑成渝城市群工作备忘录》等文件要求。由此看出川渝两地不仅提高了对生态环境的保护意识，还针对其生态环境污染情况提出了治理方案，加快改善大气污染和水流污染状况，推动了对生态环境的保护。

2.污染得到了一定程度的控制。据悉，2018年成都城区空气质量达标251天，比2017年增加16天，优良天数比率达到70.3%;而重庆主城区空气质量达标天数有316天，同比增加13天。从2017年开始成渝地区双城经济圈空气质量在逐渐变好，说明成渝地区双城经济圈大气污染防治工作取得了一定的成效。2018年长江干流重庆段总体水质为优，15个监测断面水质均为Ⅱ类;长江支流总体水质良好，114条河流196个监测断面中，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为81.1%、12.7%、3.1%和3.1%。联防联治机制的建立使得污染得到了一定程度的控制。

二、成渝地区双城经济圈生态治理中存在的跨界问题

（一）空气污染治理的跨界问题

成渝地区双城经济圈联防大气污染力度不够。从成渝城市群典型城市近几年的空气指标指数分析对比来看，成渝地区双城经济圈大气污染物主要为臭氧和PM2.5，污染源主要是未燃煤、工业废气、机动车尾气、扬尘等。从2017年开始成渝地区空气质量在逐渐变好，说明成渝地区大气污染的防护治理工作取得了一定成效，但还是存在基础不够牢靠，安排布施不全面，各部门执行未到位等其他问题。虽然成渝地区双城经济圈已经开始实施大气污染联防联控联治，但实际操作起来还是存在各自为政的现象。为督促两地开展大气联控联防，自国务院印发《大气污染防治行动计划》以来，环保部西南环保督察中心先后对重庆、成都、绵阳等18个重点地区开展了系列大气污染防治督查工作，发现成渝城市群在开展污染联防的工作中，某些政府部门存在履职不到位、重点项目推进力度不够等问题。成渝城市群整体尚未形成联合屏障，大气污染防治力度未达到国家要求，改善环境空气质量的成效与群众期望还存在差距。

（二）水土流失和污染治理的跨界问题

成渝地区双城经济圈地处长江上游地区，保护长江及其支流的水土资源和水环境非常重要，但在水土流失和污染治理方面仍存在很多问题。首先是水土流失治理存在跨界合作难的问题。成渝地区双城经济圈不少地区属喀斯特地貌，如四川九寨沟、重庆长江沿岸等地，喀斯特地形区地表崎岖、土壤贫瘠、岩层保水性能差、水土流失严重。水土流失不仅会导致土壤有机物流失严重、土地贫瘠，阻碍农业的生产，同时也会对下游水质造成污染。由于缺乏生态治理的跨界补偿机制，各地政府协作治理水土流失的积极性不高。其次是联治水域污染存在推进难的问题。成渝地区双城经济圈许多城市位于长江流域和嘉陵江流域，污染物非常容易顺着江流进行传输，但在众多的川渝跨界河流中，存在不少未协同治理的污染问题，上下游治污责任互相推诿等问题。例如受到污染的琼江，源于四川省乐至县，为培江的一级支流，流经成渝地区双城经济圈的四川资阳市、重庆潼南区等，并于重庆市铜梁区安居镇流入涪江。近年来，由于沿江两岸工厂的污染物排放及居民生活污水的直接排放增多，瓊江流域出现高锰酸钾、磷化物等化学污染物质严重超标的现象。成渝城市群存在不少类似于琼江的其它跨界污染河流，河流的污染治理并不能只依靠一方政府来解决，需要上下游城市共同合作完成。

（三）垃圾处理的跨界问题

成渝地区双城经济圈存在垃圾处理互相推卸责任的问题。在一些行政区域交界的地方，垃圾处理有时候会成为一个跨界问题。例如在四川成都的双流区舟渡村，存在垃圾处理不恰当的问题。在舟渡村的一条河岸旁可看见随处乱倒的各种生活垃圾及建筑废物，形成了垃圾堆，河水也因遭受污染发出恶臭气味。夏季气温上升时，未合理处理的垃圾造成的危害变得更加严重。垃圾坑紧挨着河岸，岸的外边就是岷江的支流金马河，一旦河水汛期到来，将会把垃圾冲入河流，造成河水跨区甚至是跨省污染，后果难以想象。舟渡村地理位置特殊，是一个三县交界的地方，各个地方都相互推卸责任，导致垃圾处理问题长时间没有得到解决。由此看来，垃圾处理问题不仅仅是某一个地区的问题和责任，它需要每个地区每个城市相互督促相互合作共同协商解决。

三、成渝地区双城经济圈生态治理跨界合作的必要性

（一）跨界合作可以节约治理成本

成渝地区双城经济圈各城市不应单打独斗，各自为政，应该联合起来。尽快建立全面的联合联防联治工作机制，加强各个城市各个区域的合作，实现各个区域的信息共享，达成统一的共建共赢目标。针对大气污染和跨界河流污染的问题，如果只靠一个地区的治理，其治理成本和时间将会增加，导致其环境污染问题难以得到及时有效的解决。如果是通过多个地区携手合作，全面参与生态环境跨界治理，可以提高治理效果，节约整治成本。例如河流上游地区缺乏污染治理的手段或者是积极性，导致河流污染蔓延到河流下游，容易增加治污成本。所以为了防止“上游排污，下游受害”情况的出现，下游有关地区应该联合上游地区，共同协商建立污染治理方案，联合处理，才能有效预防各地区污染情况的发生，使损害降到最低。

（二）跨界合作可以形成合理责任分配机制

跨界合作能够形成合理的责任分配机制，加快生态环境治理的进程。例如四川成都的双流区舟渡村垃圾处理案例，由于舟渡村地理位置特殊，处于一个三县交界的地方，各个地方都相互推卸责任，导致垃圾处理问题迟迟得不到解决。如果各个地方管理机构能够进行良好的沟通和交流，针对舟渡村提出一些垃圾处理机制和方案，再将垃圾处理的具体内容合理分配落实到相关基层地方，治理的效率将得到大大提高。针对跨界流域污染问题，设立完善的水质监测系统，得到更加准确的环境监测数据。对跨界水污染事件共同协商、谈判、合作，进行共同管理，形成合理的責任分配治理机制，可以有效避免跨界污染源头难溯、责任难以追加等问题的发生。

（三）跨界合作能够提高治理效果

跨界合作可以提高生态治理的效果，避免“边治理，边污染”现象的发生。例如，2016年，成渝地区双城经济圈建立了大气污染联防联治工作机制。通过大气污染联合治理，拥有“蓝天”已成为常态，川渝两地的空气质量得到了有效的改善，主要污染物排量持续减少。并且川渝两地还建立了跨省河流流域跨区域联防联控机制。2018年的水质监测显示，长江各支流总体水质良好，成渝地区双城经济圈的重庆段水质总体为优，集中式饮用水源地水质达标率为100%的有66个城市，保证了长江水环境安全。这些例子充分显示出跨界合作可以取得良好的生态治理效果。

成渝地区双城经济圈在生态治理方面还存在很多跨界问题，需要川渝两地各城市携手合作，加强生态协同治理。双城经济圈跨界合作可以节约生态治理的成本、形成合理的责任分配机制、提高生态治理效果，真正实现绿色发展。

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〔本文系重庆市社会科学规划项目“成渝城市群的跨界治理机制研究”（项目编号：2017YBGL152）;重庆市教委人文社科研究项目“成渝城市群网络型跨界治理机制研究”（项目编号：17SKG062）阶段性成果〕

〔杨波（通讯作者），吴世玲，杨洪燕，重庆邮电大学经济管理学院〕