英国高校的财务监督战略分析与启示

杨滢滢 徐山

摘   要：为了能尽早地解决“脱欧”给英国高校财务质量带来的问题，2019年4月，英国政府出台了《高校监督：支持和干预政策文件》（College Oversight： Support and Intervention Policy Document）报告。该报告提出了高校和机构合作采用的干预策略以及干预的主要工具;当面临财务危机的高校走进破产程序时，学校的管理人员或者机构扮演不同的角色和功能。文章通过解读该报告，对我国高等教育机构提出建议：与监督机构建立合作，完善教育主管部门监督机制;高校引进相关人才进行内部监督;公开高等教育财务信息。

关键词：英国 高校财务监督 干预策略

一、出台背景

英国高等教育享誉世界，在国际教育界具有重要地位。高等教育作为第三产业，对促进英国经济发展发挥了重要作用，据英国大学联盟（UK Education Network，UEN）的调查， 2011-2012年，英国的高校为英国贡献了730亿英镑的产值（占英国当年国内生产总值的2.8%），为英国提供了75万个工作岗位。2017 年，英国政府正式与欧盟展开“脱欧”谈判。“脱欧”之后的英国高等教育面临很多问题，尤其是“脱欧”导致的英国国内经济发展变慢的影响[1]。高校资金不足、留学生减少、与欧盟的合作项目逐渐减少都让英国高等教育机构面临财务困境。英国教育部做出回应，于2019年4月发布了《高校监督：支持和干预政策文件》（College Oversight： Support and Intervention Policy Document）（以下简称《文件》）[2]。《文件》内容包括高校财政出现问题的预防措施、高校财政的评估工具文件以及高校破产时主要机构的角色介绍，旨在通过对高校财务弹性和质量进行监督和干预，进而保持高校的可持续发展。其中，英国教育与技能资助局（Education and Skills Funding Agency，ESFA）和继续教育委员（Further Education Commissioner，FEC）是帮助高校解决财务问题的主力。本文通过对《文件》的解读，围绕英国高校就财务问题进行具体干预时与ESFA、FEC团队的合作等方面进行探究，以期为我国提供参考。

二、《文件》具体策略

一直以来，讨论高校财务的文章不在少数。虽然侧重点不同，但目的都是给予高校良性建议，促进高校的可持续发展。《文件》适用于在高校陷入严重困境之前，鼓励和支持学院领导认识到问题并及早采取行动，从而提高财务弹性和质量。在需要干预的情况下，《文件》制定了明确的干预安排。

面对高校的财政问题，一是要采取早期干预和预防措施。预防是为了尽早发现风险和问题，并支持高校采取适当的措施来降低风险和解决问题。预防通常是由教育部实时跟进学校最新财务动态，通过ESFA提供给管理者的财务表说明学校财务状况，或者通过FEC团队的检查评估进行预防。如果未能有效防止财务问题发生，则进入早期干预、正式干预、重组或退出阶段。二是要发挥财务评估工具在高校发展过程中的重要作用。在干预的过程中，它们有助于对高校财务问题进行分析，提升资金运用的合理性，从而为促进高校的发展提供巨大的动力支持。即使高校最后面临破产，仍然会有一些类似ESFA与FEC这样的角色尽可能地帮助高校减少损失。《文件》中具体措施如下。

（一）早期干预和预防策略

所有高校都要接受早期干预和预防策略（Early Intervention and Prevention Strategy）的定期风险评估。该策略分为以下几个部分：预防（Prevention）、早期干预（Early Intervention）、正式干预（Formal Intervention）、重组或退出（Restructure or Exit）。高校依据当时所处的环境或阶段采取不同策略。

1.预防

预防性措施有助于高校在风险和问题发生之前发现问题，并支持高校采取适当的措施来降低风险和解决问题。FEC团队致力于改善从高校收集的数据和信息，尤其是在财务预测方面，并将信息系统集成在一起，从而避免数据重复。如果FEC团队监测到高校没有意识到的财务问题，它就会在必要时要求高校提供更多信息，以充分了解情况，并确定如何进一步提供支持以保护学习者和公共资金，并带来变革和改善。

《文件》还列举了对高校的其他支持，比如诊断评估的过程和结果、继续教育国家领导者（National Leaders of Further Education，NLFE）计划、国家治理领导者（National Leaders of Governance，NLG）计划等[3]。其中，NLFE计划成功地吸引和动员了教育领域的杰出领导者与他们的同龄人一起支持改进，以确保所有学习者获得最佳结果。[4]

2.早期干预

所有高校都要接受ESFA的定期风险评估。根据一些明确的触发因素，如财务健康问题、财务状况明显下降、学校有可能在两年内破产、巨大的现金压力等，ESFA将考虑让高校进入早期干预。当一所高校处于早期干预阶段时，采取的行动将符合高校资助协议中的早期干预条款。高校也会制定能减少行动风险并使高校恢复财务稳定状态的计划。在早期干预的过程中，干预机构将与每所高校建立良好的沟通，寻求高校下一步的干预信息。一旦有证据表明一所高校不再符合以上的触发因素，它将退出早期干预。ESFA在高校没有及时、适当、充分采取干预措施的情况下还会提供一些步骤参考，可能提供额外资助条件[5]。如果高校财务状况没有得到改善，或高校没有尽最大努力实施变革和改进，那么ESFA将启动正式干预。

3.正式干预

（1）正式干预的触发因素

正式干预的对象是在早期干预后仍未能改善财务问题或未取得足够进展的大学。启动正式干预需要有一定的触发因素。触发条件和标准包括ESFA财务健康评估“不足”、财务账户出现问题、有重大欺诈行为、高校未能在解决问题中取得進展等。如果高校遇到基于经济理由的正式干预触发因素，ESFA则考虑将高校纳入正式干预并发布建议来改善高校的现状。每个月都会更新建议，明确要求高校在规定时间内达到要求。如果遇到一些特殊情况，如高校没有采取行动、没有切合实际的计划来改善英国教育标准局（Ofsted）或ESFA所关注的领域，又或者高校现有的领导和治理方式成为改进的障碍，那么FEC将写信给高校，建议将高校财务由早期干预阶段升级为正式干预。

在特殊情况下，升级到正式干预也可以在诊断评估之后进行。这意味着需要快速采取强有力的行动，包括领导和治理变革，或是结构性解决方案。为了简化安排，ESFA将不再给予表现不佳或总体评估表现不太好的高校发布建议。

（2）正式干预的主要方法

在正式干预过程中，高校和其他机构也会在诊断评估时用到有利于高校摆脱财务困境的方式。一种方式是“受监督高校”状态。接受正式干预的高校或者ESFA认为财政情况恢复缓慢的高校会处于“受监督高校”状态，或者一些高校经过评估，FEC认为高校应受到监督。另一种方式是FEC干预评估。如果通过诊断评估将高校升级为正式干预，那么ESFA和FEC将考虑进一步评估以补充最初诊断。双方共同努力监督行动计划的进展情况。FEC将持续监督已经进行过FEC干预评估的案例，直到高校从正式干预中解脱出来，然后FEC将编写一份总结报告，列出他们的发现、结论和建议。

但是在某些情况下，有些支持和干预不足以促成改进，高校需要的是结构性解决方案，在高校做出结构性改变之前，应该与高校的ESFA案例管理员讨论。变化的类型将取决于具体情况，但在大多数情况下变化由可行性问题驱动，因此结构变化需要实现更高的效率和更低的成本，这可以通过课程、人员配置和运营合理化来实现。ESFA和FEC将共同进行调控与审查以确保在每种情况下都有一致的安排。

4.重组或退出

在某些情况下，可能支持和干预不足以实现改进，并且需要结构性解决方案，这时就需要高校进行结构性的重组或者退出正式干预。进行结构性变革之前，大学应尽早寻求ESFA管理者的建议，他们将会就合理的成本预算制定符合高校需要的战略。结构性变革主要通过以下途径实现：对高校结构进行重组;与其他机构合并;对高校进行分解，或者董事会完全解散高校。

（二）财务评估工具

学校在对财务结构选择做出决定之前，必须进行强有力的独立评估。高校可以与ESFA案例管理员讨论，确定早期的潜在问题，寻求建议和指导，以实现可持续性发展。除此之外还有其他的选择，如独立业务评估（Independent Business Reviews）、结构和前景评估、FEC地方供应审查、行使国务大臣权力等。

1.独立业务评估

独立业务评估代表着高校的立场，帮助高校做出是否有必要进行结构性变革的决策。如果英国教育部担心解决方案可行性或者贷方要求高校进行独立业务评估，且高校无法为其日常运营提供资金时，高校也会选择进行独立业务评估。学校的校长、管理者和相关高级职员在此期间将会密切合作。[6]

独立业务评估的范围由委托审查的人根据具体情况确定，通常由专门从事财务审查和重组的会计师进行，可能是破产执行人（英国《破产法》规定，在各种破产程序中任职的人限于该法承认其资格的从业人员）。完成评估的时间长短取决于个案的范围和复杂程度以及高校提供的信息质量。

2.结构和前景评估

结构和前景评估是一种FEC在客观基础上对高校进行财务评估来改变高校结构的方式。有两种情况需要进行结构和前景评估：一是高校正在考虑追求结构性变革;二是结构变革已经成为干预过程解决方案的一部分。

结构变化虽然被视为高校面临的巨大挑战，但是通过FEC领导的结构和前景评估，高校可以期望其在对现有信息进行全面分析的基础上，为学校的未来结构提供客观公正的建议，提供潜在的解决方案。

3.FEC地方供应审查

相比于结构和前景评估专注于单一机构并找到最佳解决方案，FEC地方供应审查主要审核多个相关机构，考虑该地区学习者的总体情况。FEC地方供应审查是一种灵活的干预措施，可以就实现长期可持续供应的最佳方式提出建议，所有FEC地方供应审查报告将在草案中与高校和其他合作机构共享，以便在最终确定之前进行事实核查。FEC地方供应审查遵循三个广泛的阶段：分析阶段（整理和分析所需数据）、选项阶段（探索可用的选择范围并评估可行性）、建议阶段（提供有关首选方案的建议）。ESFA和FEC团队根据具体情况考虑采取哪些行动。

4.行使国务大臣权力

当高校破产时，国务大臣将继续拥有以下权力：一是解聘管理机构的所有成员;二是职位空缺时可以任命新成员;三是向高校提供有关行使权力和履行职责的指示，包括要求管理机构做出合作安排的指示，或者要求管理机构自行解散的指示。国务大臣使用权力时将考虑到ESFA、FEC的建议，甚至经过独立业务评估后的一些证据等因素。

如果早期干预和预防策略的各种措施都沒有挽救高校的财务情况，那么高校只能面临破产。新的破产程序引入了“教育管理”。这是一种特殊的管理制度，在高校破产时确保基本服务的连续，适用于继续教育以及高校—高中合作的预科学校，或者是经营指定机构的公司。[7]

（三）破产程序中的各种角色

面临财务危机高校走进破产程序时，学校的管理人员或者机构扮演着不同的角色和功能。第一，教育管理员的主要功能是实现教育管理的特殊目标，保护现有学习者的整体供给，并为整个债权人寻求最佳结果。通常，独立业务评估（IBRs）会产生一个交付计划，如果适用于相关教育管理部门，教育管理员将致力于实施该计划。如果高校遇到可能导致破产的财务困难，教育管理员的责任就更为重要。通过尽早发现问题并采取适当行动来降低高校进入破产的风险，以便尽可能实现转亏为盈。一旦出现财务困难迹象，无论是直接问题还是预期风险，高校都应酌情与银行以及ESFA联络。第二，ESFA为年轻人和成年人的教育和技能培训提供分配并负责每年的重要资助，它通过行使其赠款和合同条件参与监管体系。当有证据表明存在风险或表现不佳或不符合资金要求时，它将根据问题的严重性以及高校的背景和情况进行干预。第三，FEC领导一个代表和顾问团队，他们与ESFA密切合作，与高校合作，负责评估在质量或财务健康方面存在严重缺陷或有风险的高校的领导能力和治理能力，帮助提高其提供的质量和可持续性，并降低失败的风险。

三、对我国的启示

2019年2月，教育部高等教育司副司长范海林介绍了《全面振兴本科教育推进高等教育内涵发展情况》，表示中国的高等教育即将过渡到普及化阶段，提高高等教育质量，充足的教育经费必不可少。国家和各级政府对高校的投入持续增加，如清华大学2015年度决算205亿元，浙江大学156亿元，北京大学140亿元[8]。但是高等教育领域出现了资源浪费等现象，高校在预算执行、财务管理等方面能力薄弱。英国在对高校监督战略上有着非常详细和具体的措施。对干预阶段和干预工具以及其中一些干预机构的角色解读都给我国的高校监督以参考。

（一）与监督机构建立合作，完善教育主管部门监督机制

英国高校出现财政问题时，会有ESFA等机构提供干预对策，帮助高校解决财务上的问题。在国内，面对高校暴露的问题， 也同样需要一些监督机构提供支持，教育行政主管部门应尽快完善相关制度， 出台相关的政策， 以加强对他们的监管力度。中国的高等教育机构实现财政充裕，为学校和学子提供经济上的保障至关重要。外部监督是落实计划、解决问题的关键一步。监督的过程中，要实施公开评议，确保高校财务信息公开[9]。类似于ESFA的机构之间也应该进行交流和合作，在财务困境上动态地分享信息，共同监督整个过程以帮助高校财务问题的解决。

（二）高校进行内部监督，引进相关人才

高校不仅要获取外界监督机构的支持，而且要具备自己给自己“诊断”的能力，不只是靠外界监督机构的判断。在人才储备上，要多加引进人才才能更清楚高校运行中哪些方面出现问题，以及处在何种干预阶段之中。人才的培养需要从国家政策落实到具体高校。国家政策制定者、教育行政管理部门、高校校长以及培养的人才，都应该在这一过程中扮演不同的角色并承担相应的职责。更迫切的是，国家教育部门应该根据培养目标为高校财务评估人才培养研发出整套成体系的课程，高校财务评估人才的培养是涉及个人和整个社会的工程。

（三）高校财务信息公开

高校的财务管理需要得到社会监督。为了赢得社会公众的信任，同时保障公众对高校财务信息的知情权，高校需要财务信息公开。通过这种途径，“充分发挥社会公众对高校财务活动的参与权、表达权和监督权，促进高校不断提升财务管理的能力和水平”[10]。当高校财务信息公开时，细化公开内容和规范公开程序也有利于高校优化资源配置。把经费用到正确的地方，才能更好地建设高等教育。

参考文献：

[1]张永军. 英国脱离欧盟的经济后果[C]//中国智库经济观察论文集.北京： 中国国际经济交流中心，2017： 419-424.

[2]Department for Education. College oversight： support and intervention[EB/OL].（2019-04-01）[2019-11-06].https：//www.gov.uk/government/publications/college-oversight-support-and-intervention.

[3]Department for Education. National leaders of governance for further education： current national leaders[EB/OL].（2019-04-03）[2019-11-06].https：//www.gov.uk/government/publications/national-leaders-of-governance-for-further-education-national-leaders/national-leaders-of-governance-for-further-education-current-national-leaders.

[4]Department for Education. National leaders of further education： guidance for potential applicants[EB/OL].（2017-10-24）[2019-11-06].https：//www.gov.uk/guidance/national-leaders-of-further-education-guidance-for-potential-applicants.

[5]Department for Education. ESFA： college financial planning handbook and financial plan[EB/OL].（2013-05-13）[2019-11-25].https：//www.gov.uk/government/publications/finacial-planning-handbook.

[6]Department for Education. Further education bodies： insolvency guidance[EB/OL].（2019-06）[2019-11-27]. https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/774096/FE_Insolvency_Governor_Guidance.pdf.

[7]Department for Education. Further education corporations and sixth-form college corporations： governance guide[EB/OL]. （2019-02-28）[2019-11-27].https：//www.gov.uk/guidance/fe-governance.

[8][9][10]趙红卫. 我国高等学校财务信息公开研究[D]. 西安：陕西师范大学， 2018.

编辑 吕伊雯   校对 徐玲玲