“一带一路”的高质量发展与机制化建设

文/李向阳

2018年8月，在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上，习近平指出：“经过夯基垒台、立柱架梁的5年，共建‘一带一路’正在向落地生根、持久发展的阶段迈进。我们要百尺竿头、更进一步，在保持健康良性发展势头的基础上，推动共建“一带一路”向高质量发展转变。”换言之，共建“一带一路”下一阶段的目标就是高质量发展。在目标明确的前提下，路径选择将决定“一带一路”的成败。本文首先通过梳理官方与学术界对高质量发展内涵的解读，提出高质量发展的核心是可持续性；其次，基于对“一带一路”基本属性所做出的假定，提出高质量发展的路径选择是机制化；再次，对“一带一路”第一阶段的机制化缺位做出解释，同时从内生发展动力、应对外部挑战与实现对接三个方面入手分析新阶段机制化建设的必要性；复次，鉴于“一带一路”既不同于现行的多边经济合作机制也不同于现行的区域经济一体化机制，其机制化建设必然要服从新的指导原则；最后，对“一带一路”机制化的建设方向做出具体分析。

“一带一路”建设高质量发展的内涵

对“一带一路”建设高质量发展内涵的解读主要来自两个领域：一是以主管部门的官员为代表的官方解读；二是学术界的解读。尽管他们的表述存在差异，但其共性是可持续性。在笔者看来，这种可持续性具有双重含义：对中国的可持续性与对相关国家的可持续性。对中国而言，作为“一带一路”的倡导者，可持续性首先意味着要符合自身利益诉求。其次，可持续性意味着中国的目标要和自身的实力相匹配，避免战略透支风险。最后，可持续性意味着“一带一路”要为国际社会所接受。这不仅需要相关国家接受，还需要与现行全球治理体系构成良好的互动关系，因此必须奉行共商共建共享原则。对相关国家而言，参与共建“一带一路”时要确保这些国家的债务可持续性、环境的可持续性和社会发展的可持续性，最重要的是要惠及民生、使民众具有实实在在的获得感。

“一带一路”的属性与高质量发展的路径选择

迄今为止，中国学术界对“一带一路”的属性、目标、定位和治理结构存在严重的分歧，因此对高质量发展的路径选择自然会有不同的判断。

针对“一带一路”的基本属性至少存在三种不同的看法。一是倡议或理念说。代表性的观点是把“一带一路”建设看成包容性全球化的倡议。两者之间的关系可以概括为：包容性全球化=“一带一路”+全球化。二是功能说。一种观点把丝绸之路经济带界定为在古丝绸之路概念基础上形成的当代经贸合作升级版；另一种观点强调，“一带一路”是中国与相关国家基于特定地缘空间环境开展的功能性合作，遵循功能性逻辑。三是机制说。一种观点把“一带一路”界定为一种新型区域合作机制；另一种观点强调“一带一路”的本质是经济一体化。

基于上述观点，逻辑上我们可以推论出高质量发展的不同路径选择。一是不需要走向机制化。如果只是纯粹的倡议或理念，“一带一路”本身是不需要机制化的，但它有可能与现有多边合作机制、区域合作机制以及民族国家政府的某些倡议对接。二是迈向多边主义的机制化。无论是功能说还是机制说，都有可能推出多边主义机制化的结论，具体取决于对“一带一路”的边界如何确定。三是迈向区域主义的机制化。机制化又面临两种选择：复制现有区域经济一体化模式与构建新型区域经济一体化模式。然而，“一带一路”的这些属性判断存在一个共同的难题，即缺少对“一带一路”治理结构的描述，这也是为什么学术界对高质量发展的路径选择存在分歧的根源。

本文所基于的是“一带一路”的下述定义：以发展为导向的新型区域经济合作机制，即以古丝绸之路为纽带、以互联互通为基础、以多元化合作机制为特征、以正确义利观为建设原则、以实现人类命运共同体为目标。根据“一带一路”的发展导向，在其第一阶段不能以设置规则门槛为前提，这是区别于规则导向的必然要求。不以规则为门槛体现了它的开放性特征，为众多发展中国家尤其是最不发达国家参与国际经济合作创造了条件。而根据“一带一路”的区域经济合作机制定位，它未来的发展方向必然是机制化。这种机制化体现了区域主义而非多边主义特征。如果是后者，“一带一路”的机制化将面临两条出路：要么在现行多边贸易机制——如世界贸易组织——之外另起炉灶，构建一套全新的规则体系；要么在现行多边贸易机制框架下制定新规则。同时，这种机制化不应复制现行区域经济一体化的机制化模式。

机制化是“一带一路”高质量发展的必然要求

（一）机制化是“一带一路”深化合作的内在要求。以基础设施为主的互联互通是“一带一路”第一阶段的核心内容，但总体来看互联互通还停留在“硬联通”的层面，如铁路、公路、港口与管道等。这显然不是互联互通的全部。以“硬联通”为基础构建以规则和机制为主体的“软联通”是互联互通的发展方向。近年来世界银行对此所做的研究显示：其一，“一带一路”的“硬联通”会大幅降低沿线国家的运输时间和运输成本，预期降低幅度分别为1.7%～3.2%和1.5%～2.8%；其二，在以交通运输线为核心的互联互通基础上增加通关程序改进（border improvement）和关税改进（tariffs improvement）会对贸易和经济增长产生大幅促进，对“一带一路”相关国家贸易和经济增长的促进幅度分别为单纯“硬联通”促进幅度的5.08倍和3.67倍；其三，相关国家参与“一带一路”获益的规模取决于交通运输的发展水平、贸易便利化水平、物流基础设施发展水平、投资保护水平、政府采购规则等。由此可见，以基础设施为主的“硬联通”对“一带一路”固然重要，但倘若没有后续的“软联通”跟进，其收益将会大打折扣。换言之，“软联通”带来的收益要远大于单纯“硬联通”带来的收益。同时，无论是“硬联通”还是“软联通”都具有强大的外部性，这种外部性既为参与国带来了贸易投资与福利收益，也为参与国分摊成本带来了挑战。在一国国内由于民族国家政府的干预，这种外部性并不会成为“硬联通”（表现为跨地区的交通运输线）与“软联通”（表现为国内统一大市场）建设的障碍，但在国际范围内如果不能有效地加以协调就会成为一种障碍。在这一意义上同样需要机制化的安排。

“一带一路”建设第一阶段的另一个重点是经济走廊，其建设成效在一定程度上决定了“一带一路”的成败。其他国家的实践证明，经济走廊的形成过程可划分为多个阶段，以基础设施为主体的运输通道只是其起步阶段的工作。同时，单纯的运输通道并不能发挥经济走廊的功能，只有在此基础上构建促进贸易投资便利化、生产要素跨境流动以及跨国政策协调的机制，它才能发挥应有的作用。目前，“一带一路”框架下的大多数经济走廊建设还停留在运输通道阶段，未来的发展同样需要机制化建设。

（二）机制化是“一带一路”应对外部挑战的必然要求。“一带一路”在第一阶段获得国际社会广泛认同和参与的同时，也面临不断增加的外部挑战。这些挑战既有来自“一带一路”相关国家的误解猜疑，又有来自某些区域外国家的抹黑；既有来自某些“一带一路”国家的道德风险行为，又有某些区域外大国的战略对冲，如美国的“印太战略”、亚非增长走廊、“基础设施交易与援助网络(ITAN)”、《更好利用投资促进发展法》(BUILD Act)，等。能否成功应对这些挑战事关新阶段“一带一路”建设的可持续性。当然，应对这些挑战需要多方面的努力，但机制化建设不可或缺。

（三）机制化是“一带一路”对接现行全球治理体系的前提条件。作为“一带一路”宣传和研究中的一个高频词汇，“对接”在一定程度上已成为“一带一路”合法性的前提条件之一：能否成功对接决定了它与现行全球治理体系的关系。然而，学术界在大量使用这一概念的同时，却很少关注对接的可行性、对接的方式及对接的后果，因为它们涉及一个共同的问题，即何谓“一带一路”的治理结构。

如果接受“理念或倡议说”，“一带一路”难以和现行全球治理体系下的任何一种组织形式对接，原因是它们都是以规则为导向的机制化安排，只是机制化的程度有高低之分。理论上，可能的对接方式是“一带一路”与某一国际组织的倡议或理念进行对接，如联合国的2030可持续发展目标。现实中，我们已经遇到了类似的难题。在丝绸之路经济带与欧亚经济联盟（简称“一带”“一盟”）的对接中，中俄官方对其表现出高度的热情，但双方学界却在质疑这种对接的必要性和可行性，普遍观点是“一带”“一盟”是不同性质的项目：“一带”是倡议，“一盟”是一体化国际组织。从机制来看，“一盟”是典型的国际组织，具有国际机制的特点，其未来的发展方向是“硬机制”；“一带”则既不是国际组织，也不是实体，而是具有中国国别性质的、具有一定灵活性的“软机制”。当然，理论上还有一种对接情形：单方面接受对方（某一区域经济一体化组织）的规则。近年来，欧盟提出“一带一路”可以与它对接，但要按照欧盟的规则推进，这就会演变成“欧盟点菜，中国买单”的结局。在这种意义上，机制化是“一带一路”对接现行全球治理体系的前提条件。

“一带一路”机制化建设的原则

现有的区域经济一体化以规则为导向，其奉行的原则是事实上的大国主导、有条件的开放性与规则优先。而发展导向决定了“一带一路”的机制化建设不会复制现有的区域经济一体化模式。依照此前我们对“一带一路”基本属性的界定，其未来的机制化应奉行下述原则。

（一）共商或民主原则

“一带一路”不是中国一家的“独奏”，而是国际社会的“合唱”，规则制定遵循共商或民主原则是必然要求。所谓民主原则，是指“一带一路”的规则要由参与者共同制定，从而体现平等与自愿的特征。其一，“一带一路”的合作机制是多元化的，究竟选择哪种合作机制必须要尊重双方的意愿。其二，由于相关国家经济发展水平存在差异，对“一带一路”的认知存在差异，它们参与“一带一路”的程度和范围各不相同。有些国家只是希望通过参与“一带一路”弥补国内基础设施的短板；有些则完全不具备经济发展的基本条件，希望通过参与“一带一路”获得经济发展的机遇；还有些国家基于自身的考虑，暂时不加入“一带一路”，而选择“第三方合作”或其他务实合作的方式。因此，未来的机制化建设需要充分考虑到相关国家这种差异性，尊重它们的合作意愿。其三，也是最重要的，作为“一带一路”的倡导者，中国在机制化建设中不会将自己的意志强加给其他国家。

（二）渐进性原则

“一带一路”框架下的经济合作是一个不断深化的过程，其机制化建设也只能是渐进的。其一，“一带一路”的目标具有渐进性特征。从修筑一条公路到构建人类命运共同体是一个漫长的过程。正是由于起步阶段的目标较低，“一带一路”才不需要设置规则门槛。其二，“一带一路”的边界理论上应该是不断变化的。基于构建人类命运共同体的终极目标，“一带一路”必须涵盖世界上所有国家，属于一种多边经济合作机制。然而在起步阶段，从可行性的角度出发，“一带一路”只能是一个区域经济合作机制。其三，作为“一带一路”的主要载体，经济走廊建设本身也具有渐进性特征。从中可以看出，“一带一路”机制化建设的渐进性具体表现为：规则所涵盖的成员不断增加、规则所涵盖的领域不断扩展和规则的约束力不断增强。

（三）义利观原则

义利观决定了“一带一路”框架下中国与相关国家之间的利益分配模式。其核心要义是把国家层面的目标（“义”）与企业层面的目标（“利”）有机结合起来，这是判定“一带一路”是否成功的标准。政府是“一带一路”建设的倡导者和推动者，企业是“一带一路”建设的主体和实施者，为此设计一套机制引导企业在实现利润最大化的前提下服务于“义”的目标是政府最主要也是最艰巨的任务。

“一带一路”机制化建设的方向

“一带一路”的机制化建设没有现成的模板可供复制，因此无论是在理论上还是实践中都将是一个不断探索的过程。同时，机制化建设又是一项涉及众多领域的系统工程，其中包括合作机制、利益分配机制与支持体系。三者共同构成了一个有机的整体，反映了“一带一路”机制化建设未来的发展方向。

（一）“一带一路”合作机制的发展方向

作为一种发展导向型的区域经济合作机制，“一带一路”建设的参与者至少包括政府与企业两大类的六个主体：中国政府与中资企业、东道国政府与东道国企业、第三方国家政府与第三方国家企业。除此之外，还有形式多样的非政府组织。这些参与主体之间理论上存在十余种合作机制，而且每一种参与主体都有自己的利益诉求。因此，构建服务于可持续发展的合作机制是一项复杂的任务。在这方面，至少有四条路径可供选择：一是以“一带一路”国际合作高峰论坛为平台推动国家层面合作机制化的建设；二是推动以“软法”为代表的合作机制向以“硬法”为核心的合作机制转变；三是以自由贸易区网络为基础推动“一带一路”合作的机制化；四是以区域供应链或价值链为载体推动市场驱动型的机制化建设。

（二）“一带一路”利益分配机制的发展方向

义利观是指导“一带一路”利益分配的基本原则。秉承正确的义利观需要协调政府与企业的关系、长期利益与短期利益的关系、予和取的关系以及宏观目标与微观目标的关系。要协调好这些关系，中国不仅需要在国内层面构建符合义利观要求的体制机制，还需要在国际层面开展机制化的合作。在国内层面，按照市场经济原则，政府构建引导企业服务于国家战略目标是“一带一路”可持续发展利益分配机制的核心。比如，促使企业在海外履行企业社会责任；以经济走廊为载体，构建具有正外部性的合作机制；构建合理的企业投资合作机制，消除道德风险；引导企业投资在产业层面进行合理布局，为实现正外部性创造外部环境等。

（三）“一带一路”支持体系的发展方向

“一带一路”的可持续发展需要全方位的支持体系，同时该体系也是政府引导企业服务于国家战略目标的主要手段。鉴于“一带一路”的发展导向和义利观原则，中国不可能照搬现行国际经济合作的支持体系。为保证“一带一路”的可持续发展，不仅需要构建相应的国内支持体系，如融资体系、税收体系、资本流动监管体系和法律服务体系等，而且需要构建相应的中外政府间合作支持体系，如贸易便利化机制、跨国融资机制、跨国税收机制、陆路或海上运输安全保护机制、投资保障机制、争端解决机制、安全保障机制、企业社会责任跨国协调机制和人员跨国流动机制等。