“一带一路”产能合作新进展与高质量发展研究

文/郭朝先 刘芳

进入2019年，随着中国宣布共建全球互联互通伙伴关系，开启了高质量共建“一带一路”新征程，产能合作也进入了高质量发展阶段。本文通过归纳近年来中国与“一带一路”国家产能合作新进展，分析产能合作高质量发展存在的主要问题，并提出促进“一带一路”产能合作高质量发展的对策建议。

中国与“一带一路”国家产能合作新进展

（一）对外直接投资平稳增长，对外承包工程快速增长

2015—2019年，中国对“一带一路”沿线国家非金融类对外直接投资，历年金额大体保持稳定，占比持续上升；对外承包工程的新签合同额、完成营业额，增速、占比都呈现快速增长态势。2019年，中国企业在“一带一路”沿线对56个国家非金融类直接投资150.4亿美元，同比下降3.8%，占同期总额的13.6%。同年，中国企业与“一带一路”沿线的62个国家新签对外承包工程项目合同6944份，金额达1548.9亿美元，占同期对外承包工程新签合同额的59.5%，同比增长23.1%；完成营业额979.8亿美元，占同期总额的56.7%，同比增长9.7%。至此，中国对“一带一路”沿线国家对外直接投资累计金额超千亿美元，对外承包工程累计完成营业额约五千亿美元。

（二）对外投资产业结构持续优化，一批重大项目顺利推进

在国内产业结构优化政策的引导下，中国对“一带一路”沿线国家投资的产业结构，在保证重点产业重点发展外，推进合作的多元化，实现了理性“走出去”、合理布局全球生产。2019年1—11月，制造业、批发零售业对外直接投资占比分别提高了2%和2.7%，房地产业、体育和娱乐业均没有新增投资；2019年1—10月，中国在“一带一路”沿线完成可再生能源投资23.8亿美元。同时，跨境电商及相关产业也得到了迅猛发展，2018年通过中国海关跨境电商管理平台进出口商品总额达203亿美元，同比增长50%，并带动了沿线物流、支付、金融等基础设施的加速发展。2019年，中老铁路、雅万高铁、匈塞铁路、蒙内铁路以及中巴经济走廊、中缅经济走廊等一大批重大项目稳步推进，土耳其胡努特鲁电厂、中俄东线天然气管道等产能合作项目也取得重大进展。

（三）产能合作地域越来越广，第三方合作伙伴进一步增多

2019年，又有15个国家加入共建“一带一路”大家庭，中国与“一带一路”国家产能合作的地域越来越广。表现在：合作沿着交通线路辐射发展，不断向外延伸，例如中国与中东欧的“17+1”合作机制；越来越多非沿线国家和地区加入产能合作，比如非洲的马达加斯加、摩洛哥、埃塞俄比亚，中南美洲的巴拿马，以及大洋洲的新西兰等；拉美及加勒比地区作为“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸，成为产能合作的新区域。同年，中国与瑞士、奥地利签署了第三方市场合作文件，至此，中国已与法、韩、加、葡、德、澳、英、新、日、意等发达国家建立了第三方市场合作机制。

（四）境外经贸合作区稳步推进，部分产业园区成双边合作典范

境外经贸合作区是在海外发展比较成熟且被政府认可的一种海外园区，且已成为促进中国和东道国经贸合作双赢的重要载体，是深化投资合作、移植复制中国发展经验的重要载体。截至2019年4月，中国与沿线国家已建设82个境外经贸合作区，累计投资超300亿美元，向东道国上缴税费累计达20多亿美元，并为当地创造了近30万个就业岗位。其中，通过确认考核的境外合作区如柬埔寨西哈努克港经济特区、泰国泰中罗勇工业园、埃及苏伊士经贸合作区、埃塞俄比亚东方工业园、以及中国—白俄罗斯工业园等工业园区已成为双边合作的典范。

（五）顶层设计加速构建，优化产能合作政策环境

中国已于2017年、2019年召开了两届“一带一路”国际合作高峰论坛，与很多国家达成丰硕的建设性成果。中国还与基础坚实、合作意愿强烈、体量较大的国家联合制定了合作规划，实现了“一带一路”倡议与俄罗斯“欧亚经济联盟”、哈萨克斯坦“光明之路”、印尼“全球海上支点战略”、蒙古国“草原之路战略”、越南“两廊一圈”等有效对接。2019年，又有16个国家和国际组织同中国签署共建“一带一路”合作协议。针对不同的合作内容，中国与沿线国家和地区签署或发布《标准联通共建“一带一路”行动计划（2018—2020年）》《阿斯塔纳“一带一路”税收合作倡议》《关于进一步推进“一带一路”国家知识产权务实合作的联合声明》《“一带一路”绿色投资原则》等，并在数字化、能源、农业建设、海上合作、法治合作等专业领域也与部分国家开展了对接合作。

“一带一路”产能合作高质量发展的主要问题

（一）东道国营商环境欠佳，企业运营和投资效益受影响

营商环境是多维度的，包括市场环境、政务环境、政商关系、法治环境、诚信环境、甚至舆论环境，等等。调查显示，在过去5年间，东道国企业运行成本普遍上升，包括人力成本、管理成本、物流成本、营销成本、企业用地/办公租金和企业生产原料等六大类成本上升压力较大。部分东道国还存在政务环境和政商关系堪忧，法治环境和诚信环境不足等问题，有些国家税务执法混乱、舆论环境不好，给企业投资经营带来较大不确定性。此外，部分东道国基础设施也欠佳，尤其是电力基础设施建设滞后，限制了部分项目的正常推进和运营，严重影响企业经济效益和投资效率。

（二）高质量人才缺乏，跨文化管理面临挑战

高质量人才缺乏既表现为中国方面派出的高素质人才不够，也表现为当地高素质人才短缺，中资企业表示在当地招聘核心管理人员、关键性技术骨干、专业技术人才时存在不同程度的困难。而且，由于人力资源结构性缺陷与人力成本上升较快、处理劳资纠纷成本较高等问题高度交织，人力资源问题正成为“一带一路”沿线中资企业发展的重要短板。另一方面，“一带一路”是一项横跨多个大陆的综合经济合作倡议，覆盖了许多具有不同文化、宗教信仰和历史背景的国家。文化差异可能给跨国管理系统以及投资者适应当地市场、遵守当地商业原则和捕捉市场机会等方面带来诸多障碍。

（三）存在融资难和资金汇兑问题，与国际多边金融机构合作不足

在部分国家，融资难与资金汇兑问题仍是产能合作中比较突出的问题，这既有中国的原因，更有所在国的原因。部分“一带一路”国家仍处于工业化初中期，资金短缺问题突出，存在国内储蓄和外汇“双缺口”。而中国，目前缺乏“外保外贷”和“外保内贷”等服务，中国企业在境外面临融资难问题。当前，世界银行、亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、非洲开发银行、伊斯兰开发银行等国际多边金融机构已经与中国就推进“一带一路”建设展开对话并达成合作共识，但总体合作意向尚未深入到项目层面，未能更广泛地为“一带一路”项目提供有力的融资支持。

（四）商业模式单一，第三方合作机制亟待完善

当前多数国际产能合作项目，存在我方投资比重过大、利用社会资本不够的问题，尤其是与国际私有资本合作不足。由于中国企业目前参与全球投融资活动的比例较低，同时欠缺对复杂国际项目进行深度投融资可行性分析的能力，导致目前产能合作中BOT模式和基础设施建营一体化程度都是不够的。国际多边组织拥有丰富的资源和经验优势，在一定程度上可以弥补我国的不足。中国已经与联合国开发计划署和联合国工业发展组织等主要国际多边组织签署了合作备忘录并推进了务实合作，但现有合作大部分仍停留在战略对接层面，需要在合作机制、合作模式和项目实施规则等方面进一步完善。

（五）园区化程度不高，园区开发质量有待提高

一般来说，中国企业在海外形成园区集聚发展，有利于“抱团发展”，共享基础设施、争取优惠政策，同时，东道国也乐于借鉴中国园区模式来发展工业，往往给予工业园区和经贸合作区一定的优惠政策，甚至直接设立为经济特区。不过，目前园区化尚未成为海外中资企业对外投资运营发展的主流模式，在受访的民营企业中占比仅为25.3%，尚不能满足部分国家中资企业尤其是民营企业对园区化经营的需求。另一方面，现有具有一定规模和具有一定影响力的中国海外园区有很多是以农产品加工和资源开发利用为主，缺乏高等科技和高端服务海外园区的建设，且园区布局和选址并非最优，甚至存在不合理布局，有的园区还出现过重新选址的问题。一些境外园区土地、人才、资金要素缺乏，集聚程度不够，加上基础设施不完整、配套服务不完善，入驻企业较少，谈不上集群发展。

（六）对外投资面临风险，风险保障能力亟待加强

“一带一路”沿线国家情况复杂，存在多重投资风险。（1）政治和法律风险。部分国家政府换届频繁，政府政策连续性差，给投资带来极大风险。（2）金融和外汇风险。在一些国家，汇率和利率频繁变动是最主要的风险点，主要有俄罗斯、印度尼西亚、蒙古国、印度、哈萨克斯坦和马来西亚。（3）社会治安和恐怖袭击风险。比如，巴基斯坦境内恶性恐怖事件不断，老挝当地黑恶势力和治安情况问题明显。另一方面，我国海外投资保险能力不够。近年来，我国的海外投资保险业务已不能满足大规模出口和对外直接投资的需求。并且，当前的海外投资保险仅由中国出口信用保险公司一家负责承保，采用审批与经营合一的模式，缺乏竞争和再保险机制，存在审批不健全、投保流程复杂、产品设计落后等垄断经营问题。

促进“一带一路”产能合作高质量发展的对策建议

（一）进一步完善顶层设计，优化产能合作政策环境

进一步推进双边投资协定续签或重签工作。目前，中国与世界上许多国家已经签订了《投资协定》，包含了最惠国待遇、国民待遇、公平与公正待遇、征用与国有化规定等政治风险条款，但缺乏最新的准入前国民待遇、战争和内乱风险等条款。因此，亟需推进续签或重签工作，完善上述领域条款，再配合以司法协助、领事条约等双边协定，降低中国企业“走出去”风险。

进一步优化与“一带一路”国家产能合作的政策环境：推进跨境投资税收征管协调工作，积极塑造“一带一路”区域国际税收合作新秩序；进一步加强对外投资公共服务平台和风险预警体系建设，及时发出预警信息，帮助“走出去”企业趋利避害；推动海外投资保险审批与经营的分离，增设海外投资保险机构，丰富海外投资保险产品功能，完善再保险机制；加快推动区域全面经济伙伴关系协定等自贸谈判进程，加快构建面向全球的高标准自贸区网络。

（二）开拓新商业模式，创新投融资机制

考虑多维度将产能合作与资金融通有机结合起来，降低项目投资风险。应以国内资金、中资企业投入为引导，广泛吸引社会资本参与，包括全球公共资金、准公共资金和商业资金，建立多元化、市场化、国际化的投融资体系。这包括：中国和沿线国家政府应鼓励和引导更多国际多边开发性金融机构加入；探索推进“一带一路”国家政府融资新模式，沿线国家可探索建立开发性金融机构，并与私有资本进行合作，形成多层次的项目融资结构；发挥国家开发银行、中国进出口银行、丝路基金等开发性机构专业优势，推动中长期对外直接投融资合作；调动商业银行积极性，可开展“外保外贷”“外保内贷”试点。

中资企业要转变海外项目建设运营理念，加强国际业务的资本运作能力，提升与国际私有资本和东道国社会资本合作水平，广泛采用EPC+F、BOO、BOT等模式，推进投资—建设—营运一体化，提升中国企业在国际基础设施产业分工体系中的地位，实现从“汗水建造”向“智慧创造”的转变。

（三）鼓励企业“抱团出海”，提升园区发展质量

鼓励中国企业“抱团出海”，首选境外经贸合作区（工业园区）落户，提高产业集聚发展程度。重视境外经贸合作区的选址，尽量在“一带一路”建设主要节点和港口共建经贸合作区和工业园区，或围绕主要交通干线布局产业园区，或入驻已初步成型的工业园区。整合资源，完善境外经贸合作区开发模式，理想的情形是：国家政府部门负责境外合作区的顶层设计和对接；专业园区开发商负责进行国别研究和产业规划设计，进行产能落位，负责土地谈判和园区开发；产业联盟负责选择合适的企业入驻园区，其他配套企业和配套服务业跟进；园区基金或其他金融机构负责项目的融资及退出机制的设计；由园区开发商负责整体的园区运营管理。

考虑从三个层面来优化境外产业园区管理机制，优化园区营商环境：签署双边政府间的合作协议；成立关于产能合作园区双边工作委员会，一般都是部级；参照中国国内经验设立园区联合办公室或管委会。

（四）进一步加强与国际组织合作，完善第三方合作机制

我国应进一步加强与国际多边组织和国际多边开发金融机构合作，利用其全球网络和项目信息优势，大力促进中外企业第三方市场合作。充分利用国际多边组织已积累的大量识别和评价风险的方法和经验，从风险评价体系、风险防控网络和风险处置机制等方面共建“一带一路”风险管控系统。加强与多边金融机构合作，利用其资源开展金融咨询、融资增信、产品创新等金融支持服务。

在“一带一路”开展第三方合作，特别推动中国与发达国家跨国公司开展第三方合作，形成“一带一路”的“北—南—南”合作模式，充分利用发达国家跨国公司先进的技术、管理经验、营销网络，分散中国企业的投资风险，实现三方合作，三方共赢，推动形成利益共同体、责任共同体和命运共同体。

（五）实施本土化策略，推进跨文化管理

企业“走出去”应提前做好东道国市场、行业、金融、法律、税务等方面的调查研究工作，实施本土化策略，推进属地化发展，重视与当地有实力的企业、经验丰富的跨国公司、相关金融机构等合作，聘请当地知名咨询机构，对相关投资项目做出有针对性的系统分析与评估，可有效控制“外来者劣势”风险，降低运营成本，提升产能合作成功率。还要把产能合作的“全球化思维”与“本土化行动”结合起来，秉持“共商、共建、共享”的丝路原则，在合作模式、运行机制、管理方式、劳动用工等方面推进本土化经营，实现包容性增长，携手东道国打造利益共同体、命运共同体和责任共同体。

推进跨文化管理：（1）增强管理人员的跨文化意识，尊重东道国的风俗习惯、生活方式等，提升跨文化交际能力；（2）对管理人员进行跨文化培训，全面了解东道国的法律制度、语言、风土人情等，提高跨文化敏感性；（3）管理人员应加强与东道国员工的沟通，了解他们的愿望和需求，增强当地员工对企业的认同感和归属感；（4）企业主动履行社会责任，赢得当地社会、员工信任。