加快推进左右江革命老区振兴的思考——以广西百色市为例

陈 雷 孙国玉 崔长彬

［提 要］《左右江革命老区振兴规划》实施5年来，主要目标任务完成进度符合预期，但是也面临着不少的问题。广西百色市是左右江革命老区的核心城市。加快推进以百色为代表的左右江革命老区振兴，需要从加强规划实施的统筹协调、加大财政投入和金融支持、加大全流域生态环境保护力度、创建全国资源型城市转型升级示范区、加大政策支持力度等方面着手。

2015年2月，国务院批复《左右江革命老区振兴规划 （2015-2025年）》（以下简称规划），标志着左右江革命老区振兴上升为国家战略。5年多来，左右江革命老区解放思想、创新机制、艰苦奋斗，狠抓规划的贯彻落实，有力地推进了老区经济社会发展，加快了老区人民全面脱贫奔小康的步伐。

目前，规划实施正处在一个“船到中流再奋楫”的关键阶段，亟需回顾与评估，鼓劲再出发。广西百色是左右江革命老区的核心城市，能更好地代表整个左右江革命老区的发展现状。本文通过深入剖析和评估百色在规划实施过程中取得的成效、存在的问题，并提出对策建议，为老区全面振兴发展提供咨询参考。

一、左右江革命老区发展取得的成效

百色坚决贯彻中央和自治区的决策部署，全市上下凝心聚力，加快落实重大政策、加快建设重大项目、加快推进重大改革开放举措，规划主要目标任务完成进度符合预期。2014—2019年，百色地区生产总值从917.9亿元增长到1257.8亿元，年增速分别是8.1%、8.8%、8.8%、7.1%、9.0%，明显高于全国和广西的年增速。

（一）脱贫攻坚取得决定性进展

百色市选定了芒果、油茶、甘蔗、生猪等27个特色扶贫产业，对建档立卡贫困户实施“造血式”扶贫。截至2018年底，全市特色产业覆盖贫困户比例达到93.73%，产业扶贫接近全覆盖。深度贫困地区易地扶贫搬迁累计17.45万人，完成既定任务的96.4%。田东县金融扶贫工作得到中央的高度肯定，“截至2018年末，累计为7.2万户农户办理贷款40.15亿元，农户贷款覆盖率从2008年的7.88%上升到2018年的89.3%”［1］。百色市成为全国设立的4个政策性金融扶贫实验示范区之一。全市100%实现乡乡通油路，村村通硬化路、通水、通电、通网络信号、通广播电视。右江区、田阳县、田东县、平果县、西林县5个县（区）成功实现脱贫摘帽。百色市贫困人口从2012年的148.26万人下降到2019年底的3.78万人，贫困发生率从44.97%下降到1.08%，是全区脱贫成效最为显著的地级市之一。

（二）基础设施建设成就斐然

2016年底，南宁经百色至昆明的云桂铁路开通，百色成为左右江革命老区第一个迈入高铁时代的市。南昆铁路南宁至百色段增建二线全线建成。目前，全市已建成铁路总里程694公里。高速公路网已覆盖9个县区，高速公路里程702公里，预计2020年实现县县通高速。2018年，全市公路总里程17831公里，比2014年增加1725公里。右江黄金水道全线贯通，总长357.6公里，千吨级船舶直达珠三角，百色5个作业区已建成一千吨泊位25个，港口年通过能力达1296万吨，2019年右江水运港口吞吐量突破500万吨，同比实现翻番。百色机场已开通11条航线，年旅客吞吐量达18万人次。投资41亿元的百色水库灌区项目开工建设，是百色撤地设市以来国家投资最大的项目。

（三）产业综合实力迈上新台阶

百色陆续建成投产7个煤（水）电铝一体化项目，完成国家发改委批复的生态型铝产业示范基地建设目标。2019年氧化铝、电解铝、铝材加工分别完成846.5万吨、181.6万吨、128.5万吨，铝工业总产值643.5亿元，占全市规模以上工业总产值的比重为56.7%。铝产业由粗放的资源型向精深加工技术型转变，各项节能环保指标均达到或优于国内先进水平。百色芒果、油茶种植面积全区第一；“无公害农产品、绿色食品、有机农产品基地认证规模突破200万亩，规模保持全区第一”［2］；“田林灵芝”等11个农产品获得农业部“农产品地理标志登记认证”，认证总量全区第一。果蔬绿色专列和南菜（果）北运产业化运营水平稳步提高。百色起义纪念园成功创建国家5A级旅游景区，全市共建成国家4A级景区18个，启动创建国家全域旅游示范区。接待国内游客从2014年1997.8万人次增加到2018年4208万人次，增长1.1倍；国内旅游总收入从2014年156亿元增加到2018年456亿元，增长1.9倍。社会消费品零售总额从2014年201.1亿元增加到2019年320.4亿元，增长59.3%。

（四）生态环境质量持续改善

百色在国内首创“边开采边复垦”矿山恢复治理新模式，铝土矿矿山临时用地复垦及生态重建面积共6335亩，获国务院通报表扬。百色探索推广石漠化治理“六字”方针，即“封（封山育林）、造（人工造林）、退（退耕还林）、管（林木管护）、沼（建沼气池）、补（生态补偿）”［3］，石漠化面积比2011年减少8.09万公顷。“2018年PM2.5平均浓度36.6微克/立方米，空气质量优良率达93.7%。地表水考核断面水质优良率、市县两级饮用水源地水质达标率100%。国家地表水考核断面水环境质量排全国第17名，进入全国水质最好的30座城市榜单”［4］。植树造林总面积连续8年排全区第一，森林覆盖率从2014年的67.0%增长到2018年的70.6%。百色的山更美、水更绿、天更蓝、空气更清新。建成“国家园林城市”“国家卫生城市”“国家森林城市”，第一批入选国家气候适应型城市建设试点。全市有4个全国生态文明示范工程试点县，有5个县成为国家级重点生态功能区。

（五）开放合作水平不断提升

三省区老区落实联席会议制度。百色-文山跨省经济合作园区、西林-广南产业园区已进入实际建设阶段。“百色一号” 冷链集装箱专列成功对接中欧班列，开通中越跨境集装箱直通班列，融入中新互联互通国际贸易物流通道。与越南高平省、河江省签署跨境劳务合作协议，鼓励境外边民进入百色边境地区务工，助力沿边产业发展和睦邻富邻。建成龙邦、平孟2个国家一类口岸和岳圩1个国家二类口岸，7个边民互市点。建成运营的龙邦边民互市贸易区是目前中越边境规模较大、设施齐备、通关服务系统先进的边民互市贸易区。2014年百色外贸进出口总值7.28亿美元，“2019年达到261.8亿元，同比增长20.5%，增速比全国、全区分别高17.1、6.1个百分点。对越边境贸易拉动强劲，进出口贸易额同比增长20.8%，拉动全市进出口贸易额增长19个百分点”［5］。

二、存在的问题

5年来，百色与全国全区经济发展水平的差距有所缩小，开发建设的步伐明显加快，但整体来看还是相对落后。2019年我国人均生产总值为70892元，已突破1万美元，而百色人均生产总值为34278元，还不到全国平均水平的一半。百色推进老区振兴发展的任务仍然十分艰巨，面临的问题和困难仍然突出。

（一）脱贫攻坚任务依然艰巨

百色地处全国集中连片特困地区，经过脱贫攻坚，贫困发生率已经大幅度下降，但是全市仍有3个国家级贫困县170个贫困村3.78万贫困人口。这些贫困人口绝大多数集中在滇桂黔石漠化山区、边境地区、水库移民区，人多地少、自然条件恶劣、产业支撑薄弱，是越来越难啃的硬骨头。不少贫困人口属于物质贫困和精神贫困并存、老弱病残等多重贫困原因叠加的特殊贫困人口，在财政收支困难的情况下，单靠百色老区自身和目前的帮扶力度，资金投入难以持续支撑脱贫攻坚收官之战、后续巩固脱贫攻坚成果和老区振兴发展。

（二）重大政策协调落实难度大

规划与《中长期铁路网规划》（2016年版）等国家重点专项规划有效衔接不足的问题比较突出。不少已经列入规划的重大项目，却没有被吸收和纳入到国家的各重点专项规划中去，造成这些重大项目缺乏规划依据，在审批核准、建设时序、资金争取等方面没有得到有效的支持，难以推进，甚至无法推进。规划中已经明确的重要政策在具体落实过程中由于缺乏具体的实施办法或操作细则，还需要省区和市县再次争取和再次落实。例如，桂黔滇三省区虽然已经建立联席会议制度，但是部分跨省区的重大项目和重要事项超出了三省区职责权限，仅靠省区一级的力量难以进一步推进，亟需国家层面的协调帮助。在重大项目建设、重大事项推进、跨省经济合作区发展、跨界纠纷处置等工作中三省区存在不同意见，这时候缺少上级部门的权威指导就很难达成一致，实现有效推进。整体来看，由于组织实施力度不足和协调机制的不健全，规划落实出现“先热后冷、内热外冷、下热上冷”的现象。

（三）交通基础设施短板突出

由于地处偏远山区，地形复杂，百色交通基础设施建设的成本非常高，历史欠账多，铁路、高速公路网的密度低于全区平均水平，与发达地区差距十分明显。作为三省区结合部的广西百色市，目前只有南昆线和云桂线与国家主干网相连，内连外通的铁路网络尚未形成。各县市之间缺乏便捷联系通道，沿边通道仅为三级公路，标准偏低。不少跨省区重大交通基础设施项目由于前期工作经费缺乏、协调难度大、建设困难多等原因导致推进困难、进展缓慢。出行难、运费贵让山区发展处处受限。

（四）重大项目建设资金缺口大

规划中涉及到百色市的重大项目共计57个，总投资金额超过2000亿元，其中由政府主导的重大项目总投资额约1800亿元。2019年百色全市财政收入仅152.54亿元。百色市5年来累计获得各类项目资金不到100亿元，自身财力远不能支撑重大项目建设需求。老区经济基础薄弱，重大项目的经济效益和回报率远逊于其他地区，导致融资难、融资贵的问题一直难以解决，项目配套资金筹措压力巨大。

（五）铝产业高质量发展面临瓶颈约束

受多重因素制约，广西百色市氧化铝就地转化率仅为42.7%，每年向外省输出氧化铝约500万吨，产业链不完善、资源日渐枯竭、能源消耗巨大、环境负担沉重。首先，能源消费总量指标严重不足，“十三五”前三年，百色市新增能源消费达528.69万吨标准煤，超出广西下达给百色市新增指标的2.5倍，按照国家下达的能源消费总量指标，远不能满足百色市目前的能源消耗需求，严重影响后续项目落地。其次，电价是电解铝产业是否盈利的关键因素，目前百色区域电网电价水平约为0.365元/千瓦时，但是，供电价格受煤炭市场价格的影响较大，自产煤炭量不能满足自备电厂的需求，需要从省外或海外进口煤炭，物流费用较高，不确定因素较多。第三，固体废弃物赤泥的综合利用难题尚未根本破解，已建设的8个赤泥库，不仅占用大量土地，而且存在较大的环境风险，已经成为可持续发展亟待解决的紧迫问题。第四，百色市的铝产业总体处于价值链的中低端环节，技术含量和附加值不高，关键技术有待突破。

（六）沿边区位优势未能完全发挥

百色是我国西南地区出边入海的重要通道和面向东盟开放的前沿地带，更是西南地区参与“一带一路”建设的重要节点。但是，近十年来，国家和自治区对百色口岸的总投入仅1亿多元。百色市自身财政困难，能够投入口岸建设的经费十分有限，“小财政养大口岸”的问题突出。百色是目前广西三个沿边地级市中唯一没有边境经济合作区、综合保税区、重点开发开放试验区等国家级开放合作平台的城市。高平（越南）—百色—贵州联通“渝新欧”国际铁路的互联互通大通道尚未形成。边境交通、口岸、互市贸易点等基础设施条件落后，物流通道狭小，堵车成为常态。边境贸易属于“穿岸而过”的通道经济，进出口贸易规模小、附加值低，资源型产品占比高，加工贸易层次低，边境加工业发展滞后。百色市的外贸进出口额仅是同为广西沿边口岸城市崇左市、防城港市的1/7和1/3。

三、加快推进左右江革命老区振兴的建议

党中央、国务院非常关心老区振兴发展，习近平总书记强调 “要把革命老区发展时刻放在心上，立下愚公志、打好攻坚战”。今年是实现全面小康、脱贫攻坚的决胜之年，全面建成小康社会重点在西部地区，难点就在革命老区。革命战争年代，老区冲锋在前，奋勇当先打攻坚战。新时代，老区在实现全面建成小康的战场上也要打好攻坚战。加快推进左右江革命老区振兴发展已经到刻不容缓的地步。今年又是“十三五”规划收官之年和“十四五”规划谋划之年，结合谋划“十四五”规划，对于下一步如何加快推进左右江革命老区振兴，提出几点建议。

（一）加强规划实施的统筹协调

参照赣闽粤原中央苏区的做法，由国家发改委牵头，会同有关部委和三省区，每年定期召开规划实施的省部级座谈会，指导、推动三省区加大规划实施力度，定期检查、督办并通报重要工作进展情况，对规划落实过程中需要国家层面协调的重大政策、重大项目有针对性地协调。百色市要勇于担当、主动作为，牵头建立每年至少召开2次的八市州政府联席会议； 百色市发改委牵头建立每年至少召开4次的八市州发改委联席会议； 各部门、各县区根据实际工作需要建立会商工作机制，加强横向沟通协作，合力推进规划实施。以国家发改委开展的规划实施中期评估为契机，加强规划的再宣传、再动员、再落实，进一步做好与各部门的对接，完善和细化政策，进一步做好项目的前期工作，掀起新一轮建设高潮。

（二）加大财政投入和金融支持

国家设立革命老区振兴发展专项支持资金，争取连续5年每年安排200亿元以上，以中央预算内专项资金的形式专门支持左右江、赣闽粤、陕甘宁、大别山、川陕五大革命老区，重点用于巩固脱贫攻坚成果、基础设施建设、生态环境保护等，并在资金分配、项目安排等方面向地处西部、经济底子较为薄弱的左右江革命老区给予倾斜支持。落实集中连片特困地区公益性建设项目市县不再实行资金配套要求，提高基础设施、扶贫移民、社会事业等项目的中央补助资金标准。支持革命老区的重大项目优先使用世界银行、亚洲开发银行、亚投行等国际金融组织贷款；支持革命老区争取丝路基金、中国东盟投资合作基金、中国东盟信贷资金用于口岸基础设施建设。国家政策性银行、商业银行等金融机构对老区的重大基础实施项目、重大产业项目开通特殊绿色通道，对鼓励类、绿色可持续发展项目给予金融绿色审批支持。

（三）加大全流域生态环境保护力度

左右江革命老区地处珠江-西江上游，“老区人民为保护西江水质付出了巨大努力，对企业实行最严格的环境准入制度，强力实施环境倒逼机制，大力整合有色金属等资源型产业，西江流域监测断面水质保持在Ⅲ类以上，达到国家饮用水源水质标准，水质状况良好”［6］。但是老区因保护生态环境及饮水安全也牺牲了较多的发展机会，发展代价沉重。一是粤桂滇黔四省区大力开展珠江-西江经济带“共抓大保护”攻坚行动，统筹推进全流域的水体、堤坝、岸线、企业、沿岸城镇、乡村的环境治理，全面打造山水林田湖草综合治理的“最美西江”。二是在全国率先建立珠江-西江全流域生态保护补偿机制。广西、广东两省（区）政府签署的《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》，为推进整个珠江-西江流域跨省区生态保护补偿机制积累了宝贵经验。粤桂滇黔四省区要在国家的支持和指导下尽快成立四省区全流域生态补偿协调机构，尽快开展珠江上游生态保护价值评估，设立生态保护补偿专项资金，通过合理的生态保护补偿促进左右江革命老区的振兴发展。

（四）创建全国资源型城市转型升级示范区

百色应以高质量发展为引领，以产业供给侧结构性改革和城市更新改造为重点，统筹推进创新能力提升、营商环境优化、实体经济发展、民生保障和生态修复，创建第三批全国资源型城市转型升级示范区。国家和自治区支持百色生态型铝产业示范基地能耗指标实行单列考核，不再计入广西自治区及市级层面节能目标和能源消费总量控制目标的考核范围。百色实行试点电力体制改革，鼓励广西电网、区域电网、地方电网融合发展，做大做强区域电网，降低用电成本，在百色市全域实行不高于0.365元/千瓦时电价，并逐步扩展至左右江革命老区，实行电力扶贫。建立资源型企业可持续发展准备金制度，提前谋划铝土矿资源枯竭后的产业转型发展。

（五）加大政策“组合拳”支持力度

一是深化对口支援帮扶和人才交流，将党员干部对口支援百色和 “学习老区革命精神、传承红色基因”作为一项重要制度长期坚持，并加大力度。二是推动百色国家重点开发开放试验区尽快获批，支持设立百色（靖西）边境经济合作区，支持设立边境旅游试验区、保税物流中心，继续支持龙邦茶陵跨境经济合作区建设。三是将百色干部学院列入中央组织部直接管理的全国组织干部学院，将百色学院升格为百色大学，将右江民族医学院升格为右江民族医科大学，加强老区发展的人才保障。四是根据中期评估情况，尽快组织开展规划的修订或者修编，以适应新时代高质量发展和社会主义现代化建设的新要求，并与“十四五”规划相衔接，适当调整左右江革命老区振兴规划的重点任务，调整重大项目，落实重大政策，确保规划目标如期实现。