相对贫困治理长效机制构建研究

文/范和生 武政宇

改革开放以来，我国社会发生翻天覆地的变化，国家治理贫困的力度不断加大，脱贫成效显著。党的十九大指出，要确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。然而绝对贫困可以消除，相对贫困仍将长期存在。党的十九届四中全会明确提出要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困长效机制。在绝对贫困消除后有效缓解相对贫困，建立解决相对贫困长效机制，不仅对国家实现现代化目标具有重要的战略意义，而且对我国社会持续健康发展以及人民美好生活的实现都具有强烈的现实意义。

相对贫困是近几年学术界关注的热点话题，围绕相对贫困的概念、影响因素、治理手段等学者们做了大量的研究。然而学界对相对贫困治理机制的研究大多是从个别影响因素入手，不够系统全面，更重要的是，关于我国2020年消除绝对贫困后的贫困治理机制的研究尚处于起步阶段。因此，有必要对相对贫困问题进行研究，构建相对贫困治理的长效机制。

相对贫困治理机制构建困境

随着经济的快速发展以及社会贫富差距的拉大，贫困的内涵、特征、主体等发生了新的变化，这给我国2020年后的贫困治理工作提出了新的挑战。总体来看，相对贫困治理机制构建主要面临政策有效性、脱贫可持续性、能力贫困、人文贫困和精神贫困五大困境。

（一）政策有效性

我国减贫脱贫工作取得卓越的成效，离不开国家扶贫政策的支持和保障。从持续性上讲，现有政策在2020年实现全面脱贫后还应继续发挥效力。同时，现有扶贫政策关注的重点都是绝对贫困，着力解决农村贫困群体的收入不足问题，而事实上农民更多的不是追求收入的最大化，而是较低的风险分配和较高的生存保障，这需要国家从多方面给予贫困群体政策支持，尤其是有关相对贫困治理的制度政策必须跟进到位。此外，中国几十年的贫困治理逐渐形成了政府强力主导的模式，这种政府大包大揽主导扶贫工作的模式，一方面形成一种压力型体制，最终全部压力传导至基层，使基层不堪重负而制造数字脱贫的乱象；另一方面不利于调动贫困群体脱贫致富的积极性，滋生惰性，无法达到持续脱贫的理想效果。

（二）脱贫可持续性

多年来，我国农村地区居民的收入呈高速增长态势，且年均增速超过城镇居民，然而，农村地区的收入高速增长更多的是依靠农民外出打工的工资性收入和政府的转移净收入，单纯依靠农业农村的产业经营性收入的占比非常小。这种农民脱贫增收的模式显然是不可取的，因为无论是外出打工获得的工资性收入还是政府转移净收入，都属于外源性收入，这种收入增长存在很大的风险因素，不利于农民收入的长远可持续增长。同时，产业经营性收入增长也面临诸多问题。在国家产业扶贫的推进过程中，扶贫产业多集中在生产的初级环节，由于农村地区的生产技术水平低下，产品质量不高，无法被市场接受，或者未形成较完整的产业链，生产出来的产品找不到销路，导致生产过剩，农民无法将前期投入有效地转化为资金收入，进而影响其脱贫增收。还存在某些贫困地区不适合发展扶贫产业，但当地政府为了完成脱贫增收的硬任务强力推行产业扶贫，这种做法与地区实际脱节，不仅无法有效促进农民脱贫增收，还对当地的社会生态产生严重影响。

（三）能力贫困

到目前为止，我国的精准扶贫政策主要针对的是贫困群体的经济贫困问题，但单纯的经济扶贫只能治标，即消除绝对贫困问题，却不能治本，无法解决相对贫困问题。且这种绝对贫困的消除很可能是暂时的，许多贫困群众虽然获得了脱贫的机会，但是没有获得自主脱贫的能力，刚刚脱贫的群众由于缺乏持续创收的能力，加之全面脱贫后国家扶贫政策也许会松动，很可能出现返贫的状况，陷入相对贫困的境地。同时，贫困群体由于缺乏广泛的社会联系，社会资本相对匮乏，极大地限制了他们从社会关系网中获取资源的能力，加剧了他们相对贫困的状况。此外，贫困地区弱势群体的自我发展能力尤其不足，这使得贫困地区内部的相对贫困问题进一步激化，如果外部力量不能有效改善和提升弱势群体的自我发展能力，他们很难靠自身力量脱贫致富，从而陷入相对贫困。多年来我国的扶贫工作着力于推动政策兜底的保障作用，而对贫困群体的能力建设重视不足，这使得他们在就业中容易受到挤压和排斥，收入得不到保障，很容易陷入相对贫困。

（四）人文贫困

导致我国贫困地区脱贫难、返贫易，以及陷入相对贫困的另一个重要原因在于人文因素的相对贫困，即除个人收入等经济因素外，个人受教育水平、参与权利的保障、健康环境等人文因素也是界定贫困的重要因素。一是因受教育水平差异导致的相对贫困。我国自实行九年义务教育以来，国民的受教育状况得到极大的改善，然而城乡之间的教育水平和条件还存在着巨大的差距。二是贫困群体享有权利的不足，即权利贫困。权利贫困作为一种客观社会现象伴随着人类社会发展的始终，在现阶段我国城乡二元体制下，权利分配不均衡的现象尤为突出。三是健康状况的差异导致相对贫困。健康是人力资本的一个重要组成因素，它通过影响人的劳动生产率来影响其收入水平，因而健康状况对我国农村地区的贫困问题也具有重要影响。2011年，国家提出“两不愁、三保障”的扶贫开发总体目标，总的来看，“两不愁”基本解决了，“三保障”还存在不少薄弱环节。对于人文贫困的治理仍是解决相对贫困问题的重要内容。

（五）精神贫困

2013年以来，我国扶贫政策已经由原来的“大水漫灌”式扶贫转变为精准扶贫、精准脱贫。这种精细到个人的扶贫成效卓越，但政府主导、贫困群体被动接受的扶贫模式一定程度上滋长贫困群体“等靠要”的思想，产生一种精神上的贫困。很多贫困群众在国家精准扶贫的政策下成功脱贫后，依旧缺少自主脱贫的能力和动力，进而面临返贫的风险。同时，还有些贫困户为了能够持续获得政府的资金扶持，以贫困为荣，甚至不愿意脱贫。此外，市场经济带来的社会竞争的加剧以及贫富差距的拉大，形成马太效应，贫困群体通过社会比较，心里产生一种相对剥夺感，这是相对贫困产生的重要根源。这种相对剥夺感广泛存在于农村和城市边缘区域的贫困群体中，尤其是那些处于扶贫标准边缘、却无法享受国家的扶贫政策的贫困“边缘户”。由于物质层面的扶贫成果容易量化考核，而精神层面的扶贫效果很难通过数字化的指标加以考核评估，更加大了精神贫困的治理难度。

相对贫困治理长效机制的建构

相对贫困问题的复杂性决定了必须综合全面地考量治理相对贫困问题，因此有必要从多个维度入手，以相对贫困存在的重难点问题为着力点，探索建立相对贫困治理的长效机制。

（一）制度保障机制

一是要保证政策的有效衔接，把巩固减贫成效和应对新时代的相对贫困问题结合起来。一方面，保证现有扶贫政策的持续性，对于成功“摘帽”的贫困地区和贫困群体，摘帽不摘政策，确保扶贫政策持续发挥效力，巩固脱贫成果；另一方面，针对愈发凸显的相对贫困问题，必须在现有政策的基础上，出台更多有助于缓解相对贫困的政策法规，着力解决农村贫困地区的相对贫困问题，适当加入城市地区相对贫困的治理，尤其应注意社会中某些特殊群体的相对贫困问题。二是组织协同保障，从过去“九龙治水”式的扶贫变为各部门政策统一、归口管理。要统一整个扶贫工作的政策制定，必要时结合不同地区实际进行调整，严防“上有政策，下有对策”现象的发生。应从国家层面设立专门扶贫机构，统筹管理全国扶贫机构和部门，将扶贫工作纳入各级政府部门的基本职能范围内，促进扶贫工作的日常化。三是要完善多元监督考核机制。首先，设立专门的扶贫监督考核部门，统一脱贫攻坚考核评估规范，建立综合性考核指标，杜绝数字脱贫乱象。其次，可以适当引入社会力量进行第三方评估，监督政府部门贫困治理的实际效果，建立更客观合理的考核机制。最后，还应该把贫困群体纳入脱贫绩效考核主体的范围内，让他们也参与到脱贫考核工作中。建立政府部门、贫困群体、社会第三方机构多元参与的监督考核机制，形成科学有效的脱贫绩效考核体系。

（二）产业培育机制

产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村问题的前提。相对贫困的治理必须与乡村振兴战略紧密结合，以农业供给侧结构性改革为契机，把培育产业、促进产业兴旺作为治理相对贫困、推动乡村振兴的根本出路。一是多元主体参与。一方面，鼓励和支持有实力的农产品企业深入农村贫困地区，大力发展现代农产品加工业。这些企业不仅可以带来先进的生产技术，延长农产品产业链，还可以创造大量就业机会，推动贫困群体持续脱贫增收，促进当地农业产业化发展。另一方面，农业合作社可以发动和引导农户发展家庭农场，让更多贫困农民参与到乡村产业的建设和发展中。这种内外联动的乡村产业发展机制将进一步形成农产品企业带动、农业合作社引导、农村居民参与的农村产业发展新格局，促进不同主体优势互补、利益共享，在推动农业产业化和城乡融合发展的同时，保证了农民持续脱贫增收。二是发展特色产业。结合不同贫困地区资源的差异和发展的实际，因地制宜地发展具有地区特色的产业，推动优势特色农产品品牌化，支持建设一批特色农产品优势区，使资源优势转换为产业优势，促进乡村产业和经济发展的同时，进一步提高农民脱贫增收的稳定性和持续性。三是要推动产社融合发展。产业化的确会为乡村的振兴注入强大的动能，但是若没有考虑当地的自然生态和人文生活状况，很可能造成南橘北枳的后果。必须推动农村地区产社融合发展，结合具体实际，实事求是地发展乡村产业。

（三）能力建设机制

治理相对贫困不光要授之以“鱼”，更要授之以“渔”，必须紧紧围绕贫困群体自身能力建设这个中心，激发脱贫致富内生动力，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。一是强化贫困人口的职业技能。必须坚持就业扶贫和能力扶贫相结合，在保证和完善现有就业福利政策的基础上，加大贫困人口的职业技能培训力度。要加强培育农村贫困人口的现代农业生产技术，从而有效提高农业劳动生产效率，提升自身的资本价值，保证脱贫致富的可持续性。同时还要根据不同地区和不同群体的实际情况，实行分类培训，尤其应注重农民工群体的职业技能培训，以提高其市场竞争力。二是要激发贫困群体的创业潜能，鼓励和支持大众创业、万众创新。一方面通过创业培训对贫困群体进行价值重构和信心再造，挖掘其创业潜能，提高创新创业技能，激发内生动力；另一方面国家继续加大农村贫困人口创业的政策扶持力度，完善乡村创新创业支持服务体系，建立和完善农业产学研协同创新机制。三是要培植社会资本，提高贫困群体从社会关系网中获取各种资源的能力。一方面，加强贫困群体与政府、企业之间的交往和联系，增强互信互利。政府和企业在贫困地区的扶贫开发过程中应与贫困群众保持密切的交流沟通，保证信息的公开透明，尊重贫困群众的知情权，积极听取贫困群众的意见和需求，提高脱贫攻坚的精准性。另一方面，积极构建贫困地区内部关系网络，实现资源共享。以农业合作社为纽带，建立以农民为核心的农村社会关系网络，加强农民内部的信息交流和资源共享，尤其是注意让先富起来的农民带动能力较弱、相对贫困的农民共同发展。

（四）人文发展机制

必须探索构建相对贫困治理的人文发展机制，以改善贫困地区人文环境贫瘠现状。一是扶贫必扶智，大力加强贫困地区的文化教育，缩小城乡教育差距。一方面，根据不同地区教育水平差异合理分配教育资源。当前，城乡之间的教育水平存在明显的差异，农村地区的教育资源严重稀缺，必须有意识地将教育资源下沉到农村贫困地区，完善农村地区教育基础设施建设，缩小城乡教育差距。同时，不同贫困地区之间受教育水平也存在差异，在实施教育扶贫的过程中，应给予教育深度贫困地区更多的关注。另一方面，加大对贫困家庭子女的教育扶贫力度，通过子代教育阻断贫困代际传递的路径。当地政府要加强对贫困户的思想教育，破除部分贫困家庭轻视教育的落后思想。同时国家应继续完善贫困人口的教育资助政策，消除贫困家庭因学致贫、返贫的现象。二是保障贫困群体的各项权利。要让贫困群众转变为参与扶贫工作的主体，充分保障他们参与扶贫工作的需求和权利。同时要通过宣传教育的形式使他们充分了解享有的权利、如何行使这些权利，以及如何通过有效手段维护自身权利。三是要营造健康的环境。一方面要打造健康的人居环境。针对农村贫困地区人居环境恶化的现状，必须着力推进农村人居环境整治，改善贫困地区人居环境，建设美丽宜居的乡村。另一方面，多举措保障贫困群体的健康。加强贫困地区的基本公共卫生服务体系建设，加大深度贫困地区的公共服务资金投入，完善农村地区的社会医疗保险和救助体系，不断提高贫困地区的医疗保障水平和服务能力，逐步减少并最终消除因病致贫、返贫的状况。

（五）心理服务机制

相对贫困问题来源于贫困群体的主观感受，它是贫困群体通过社会比较后产生的一种相对剥夺感。因此，治理相对贫困还需建立一个针对相对贫困群体的心理服务机制。一是要着力消除贫困群体的贫困心理，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。一方面，加强对贫困群众的思想道德教育，发挥社会主义核心价值观的引领和导向作用，大力弘扬劳动光荣、勤劳致富的正确劳动价值观，着力消除贫困群众不劳而获、安于现状的消极落后思想，必要时进行适当的心理干预，提高他们脱贫致富的主动性和自信心。另一方面，充分发挥榜样示范带头的作用。树立一批脱贫致富先进典型，发挥他们的模范带头作用，激发相对贫困群众脱贫致富的斗志和信心，在贫困地区营造一种你争我赶、脱贫致富的良好氛围。二是要强化贫困群众的获得体验，让他们充分感受到脱贫致富带来的利好之处。政府应重视对贫困群众的精神呵护和人文关怀，加强与贫困群众的心理沟通，充分了解并满足他们的实际需求和潜在需求，确保扶贫工作的精准性和有效性，提高贫困群众的满意度。三是要正确引导社会比较，减轻贫困群体的相对剥夺感。一方面，国家必须努力缩小社会贫富差距，在大力发展经济的同时，更加注重分配公平，确保发展成果由人民共享，尤其应关注社会底层相对贫困群体的利益，减轻他们的相对剥夺感。另一方面，要建立健全针对相对贫困群体的心理服务体系，调节相对贫困群体的社会心态，消减他们内心的压迫感和失衡感。通过正确的引导社会比较，使相对贫困群体对社会公平状态产生积极的认同，从而有效减轻相对剥夺感，缓解相对贫困问题。