城市基层治理法治化研究

崔红

〔内容提要〕我国的城市治理存在自治权不能实现和无法救济等问题，阻碍了城市治理法治化的实现。本文针对城市基层治理面临的问题及成因进行了分析，并提出实现城市基层治理法治化的路径，即提高基层行政人员和居民（村民）的法治理念；完善立法并构建社区自治法律规范体系；适度引入司法监督等。

〔关键词〕治理现代化 城市基层 法治化

党的十九大进一步出台关于治理体系和治理能力现代化的纲领性文件《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了基层治理现代化的目标、原则、内容、实施路径等。在新的历史时代下，如何厘清治理现代化与法治化的关系，如何协调自治与法治的关系，如何实现城市基层治理的法治化，是城市基层治理的首要问题。

一、城市基层治理面临的问题及成因

《村民委员会组织法》实施至今，村民自治制度确实取得了辉煌成就，村民自治权在很大程度上得到了切实的落实和实现。按照《村民委员会组织法》的规定，村民自治权的运作模式非常清晰。但是，也应清醒地看到村民自治制度是被嵌入到乡村社会中的，由于受到固有的政治、经济和文化等因素的制约和影响，在实施的实践过程中呈现出不同于理想的立法设计预想的情况，村民自治权在现实中确实存在一系列不容忽视的问题。

（一）村民自治權不能实现及其原因

1.选举权。问题的关键在于实践中如何才能使选举制度真正成为村干部更迭的唯一机制，村民怎样才能真正通过选举的方式实现自己的意愿，怎样才能保障村民行使选举权。实践中，选举权形同虚设，真正的村干部很少是由民主选举产生。有学者归纳了村委会选举主要存在问题：一是候选人任职条件和村委会成员职务终止规定不统一。二是选民资格、村委会新老交接规定不全面。三是制止贿选、干扰和破坏选举的处罚法规不健全。除上述总结和概括立法上的原因外，还有村民自身在民主选举中也存在一些问题。如村民事不关己、不重视的心理，不参与或消极参与；村民在选举中接受贿选并不抵制；村民对选举制度失望等，这三个方面是村民自治制度问题的主要内在原因。

2.决策权。村民会议、村民代表会议或村民议事会议是实现村民的民主决策权的主要途径。虽然相关立法赋予村民享有民主决策权，但是村民会议很少召开，甚至根本不召开，或者召开了也是走形式（召集人已经决策好了），不予以重视、不在乎等问题。

3.监督权。现实中的村务不是真正公开，或者公开的程度不够等问题是一种普遍现象。由于村务公开涉及到村民的切身利益，因此村民对村务公开的诉求也十分强烈。但从实践中看，各地方村务公开是有名无实。公开透明是管理权行使是否符合正当程序的标尺，是村民信服村民委员会内组织的关键。立法是村务难以公开的主要原因之一，如村务公开的规定缺乏实务操作的实体和程序规范；村务公开主体对村务公开的理解偏差或故意不公开等意识问题。

4.罢免权。罢免权是选举权的延伸，村民有权选举组织也可以罢免村民会议成员。虽然罢免权在全国各地不同程度的有所实施，但是实践中村民实施罢免运作的很少，主要表现在罢免难于实现。在实践层面看，罢免的运作也是困难重重，一方面是“乱罢免”。很多由村民民主选举产生受到村民拥护、但“不大听话”的“村官”未经罢免程序，就被乡（镇）政府“就地免职”；另一方面是“难罢免”。由于各种因素的干扰，罢免程序难以启动，很多失去村民信任的“村官”难以下台。

（二）村民自治权得不到救济

无救济即无权利，法治下不应该存在无救济的权利。村民自治权的救济，救济途径不畅通和救济方法不完善是导致出现村民自治权现实问题的重要原因之一。

1.司法救济的困境。长期以来，许多地区在司法实践中一直是这样操作的，即基层群众性组织或称自治机关只是村民自治体内部设立的自治机构，不是政府的行政机构，不具有行政主体资格，不属于行政诉讼的主体资格；不能成为民事诉讼、刑事诉讼的主体，其行为法律后果只能由其代表的自治主体——村民来承担。也正是由于这样原因，许多有关村民自治方面的纠纷，或者因主体不适格，或者因客体不适格，不能提供司法救济。

2.行政救济途径的无力与不畅。权利救济除了司法途径外，还有政府的行政救济。村民自治权受到侵害，或者村民因村民自治权而产生诉求时，村民要求由政府出面解决，即通过行政的方式解决是当下村民自治权救济的主要方式。但是，政府对村民自治权的保护仅限于上述两种情形，并未充分开通行政调解、行政复议等多种救济渠道，村民仍然处在为权利而抗争的艰难行程中。

二、城市基层治理法治化的路径

（一）提高基层行政人员和居民（村民）的法治素养和形成法治理念

法律理念反映了对法律、法规和规章的了解程度，以及法律适用的态度中。只有基层行政人员在社区工作中能够运用法律思维、法律理念和法律方法，做好社区工作，社区治理才能实现法治化。总之，要实现基层治理的法治化，必须提高基层行政人员和居民（村民）的法治素养和形成法治理念。

（二）完善立法，构建社区自治的法律规范体系

居民（村民）自治法律规范体系应该是一个完整的体系，以宪法为基础的进一步构建。一是现有的立法规定很容易使人将村民委员会误解为国家机关，村民委员会自治制度是与国家机关并列的一项制度，应把村民自治权确定为公民的一项宪法自治权利，独立于国家机构和“公民的基本权利和义务”之外。二是进一步修正《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。尽管已修改多次，但在村民自治组织中的法律关系、村民会议和村委会的组成及其职责、村务公开与监督等方面需细化规范。另外，在选民资格认定制度及其救济等方面也需补充救济保障条款。三是尽快出台《社区自治法》。我国《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》属于组织法性质，组织法局限于保证自治权运行的组织构建，其中的组织规范过多，而缺少居民或村民权益保障规范。四是《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》，将罢免制度细化特别是罢免的程序应该严格规范，保障民主选举制度的完善和可行性。

（三）适度引入司法监督

1.发挥程序的灵活性。与司法争端解决方式相比，社区内部争端方式要设置更具有灵活性和弹性程序，这在一定程度上可避免因过分遵照程序而出现僵化的弊端。毕竟，社区并不是真正的司法机关，其所要追求的并不是实质性的正义，而是在各成员所能够接受的范围内尽量化解成员之间的矛盾与纠纷，不论谁对谁错，促成彼此之间达成一致的解决方案。因此，可在村民委员会内部解决纷争时注重发挥调解的作用，尽量避免损害村民委员会内部成员间的和谐氛围。

2.突出民主性。有关自治权的行使应当让相关利益者充分发表意见和看法，使决策过程更加民主化。不能单纯地听从村民委员会中势力较大成员的看法，而应注重兼顾弱势村民的利益，真正地将村民的利益置于首位，服务于村民。

（作者单位：沈阳师范大学法学院）

责任编辑：梁欣