天府善治：社区发展治理的“成都模式”

史蓓蓓

摘要：社区是社会治理的基础，是探索新型城乡发展与治理难题的切入口，是打通服务群众“最后一公里”的前哨站。成都辩证思考社区治理与社区发展两个概念，率先设立市县两级的城乡社区发展委员会，形成社区发展治理的“成都模式”，总结为系统设计、人民中心、重心下沉、问题导向、党建引领的治理经验。

关键词：社区治理 社区发展 社会治理

芙蓉地，锦官城，历有古蜀风雅，蕴含天府智慧。在建设高品质和谐宜居生活社区的道路上，成都深入学习贯彻习近平总书记关于全面加强党的领导和创新社会治理等重要论述，认真贯彻落实党中央、四川省委省政府的决策要求，秉持古蜀文明蕴含的“善治传统”和革命建设时期的“红色基因”，努力将社区建设成为深化党建引领的阵地、革新城市发展的基石、营造美好生活的家园、实现共建共享的平台和展现天府文化的窗口，不断完善社会治理的体系，坚实党的执政基础和执政力量，初步探索出了一條破解超大城市基层治理难题的“成都模式”，其实践探索经验具有参考性和借鉴性。

1.“党领导一切”，加强社区工作顶层设计

完善社区治理关乎党的长期执政和国家长治久安，而走中国特色基层治理之路，最根本的就是毫不动摇坚持和加强党对社区工作的领导。党的十九大明确提出要加强社区治理体系建设，成都始终将社区发展治理视为城市发展改革的“一号课题”，构建城乡发展治理新机制。成都在全国率先设立市县两级的城乡社区发展委员会，由常委、组织部长兼任主要负责人，梳理条块关系，统筹理念政令，明晰权责内容，建立了包括42个市级职能部门参加的协同联动会议制度和统筹调度规范，制定了纲领性“党建引领社区发展治理30条”及配套文件，形成1+6+N政策体系，启动了全国首个市级层面系统编制的“路线图”《成都城乡社区发展治理规划（2018-2035）》。成都还率先提出社区发展治理这一具有系统性的辩证命题，在原先“治理”的基础上，创造性地将社区的科学全面“发展”和精细务实“治理”相结合，步入理论创新和实践探索的“无人区”。社区治理与社区发展不是鱼与熊掌不可兼得的对立关系，也不仅是基础与保障的阶段关系，而是“一石二鸟”的互进与双赢关系，把握两者的辩证互动，注入协同发展理念，形成了相互影响、相互作用和互为因果的判断。成都尝试培育社区企业、社区基金等主体的市场化、项目化运作，推进构建党组织核心领导下、多元主体共同参与的“一核多元”治理体系，形成了“自我造血”闭环，走出了一条中国特色的本土化社区治理道路。

2.人民为中心，激发社区自治活力

城市的核心是人。成都坚持推动城市发展从工业逻辑回归人本逻辑，紧密围绕并精准对接人民群众的实际需求，让社区发展有温度、市民生活有质感。成都制定了包括老旧城区改造、背街小巷整治、特色街区创建、社区服务提升、平安社区创建的“五大行动”和“三年计划”，提升居住整体质量；挖掘川蜀故事，以“天府文化”为品牌、按“一街一特色”原则进行社区营造，设立社区规划师，对社区党群服务中心进行亲民化改造、专业化服务，扩展空间美学，整合优势资源；鼓励城乡社区、乡村林盘、散居院落等因地制宜成立自治委员会，传承“坝坝会”民主传统，充分发挥居民主体地位和群众组织作用，进行“民事、民议、民决”，让居民明白惠从何来、惠于何处，实现居民从“旁观者”到“主人翁”的角色转换和组织从“单打独斗、大包大揽”到“发动居民、议事自决”的理念转变，保障居民民主政治实践中的知情权、参与权、表达权、监督权，增强居民地缘心理上的认同感、归属感、依附感，提高居民共享改革开放成果时的获得感、幸福感、安全感，激发社区自治内生动力。

3.重心往下沉，提升“小区”治理效能

超大型城市的快速发展使得社区的管辖体量超出原有配比，规模过大的社区天然是陌生人社区，社区不再是高效治理的最小单位。实现社区治理单元的下沉，是对“国家强-社会弱”范式的再思考，是将社区自治再精细化、再接地气、再群众性，避免“悬浮式”的虚软治理方式和“上热下冷”的治理窘境。推动社会治理重心再往下沉，将社会治理的末端从社区向小区、院落延伸，符合推动社会治理精细化、务实化的探索趋势，是基层党组织带头“最先一公里”和打通“最后一公里”的关键环节。成都市目前已在5381个居民小区建立党组织，将社区直属党员，尤其是尝试将社区两委班子中的党员干部划分到下辖各小区，以小区工作为切入口，协调“居业”关系，引导小区业委会、物业服务机构依法履职，促进“五好小区”建设；建立健全社区保障资金和社区激励资金双轨并行的社区经费保障激励机制，将社区经费通过制度化程序下沉到小区院落，为发挥“赋权提能”提供物质保障，助力实现群众服务“零距离”。小区中的百姓之事绝不是“皮癣之忧”，看似是日积月累、反复发作的“小事”，实则是影响群众情绪、生活质量的“大事”，甚至是“急事”和“难事”，如何应对并防微杜渐，考验的是小微治理的“绣花针”功夫。治理重心越下沉，治理规模越集中，治理结构越便于调适，治理资源越容易合理分配，治理效能越有可能改善提升。

4.问题出导向，力戒工作形式主义

社区治理要坚持问题导向，精准施策发力，端正作风态度。目前我国大部分社区都存在行政事务挤占社区主业高效发挥的现象。社区本应是“微自治”单元，但目前仍存在减负“越减越负”和动员“越动越难”的困境，难以摆脱内生性的繁冗特征。减少过度行政化，实则是挖掘和释放社区两委被行政化所抑制的社会性要素，重建再造社区工作“行政性”与“社会性”双重属性间的平衡，破解行政硬性权力过度膨胀而导致的社区“第四级组织”误解，激活软权力。成都聚焦“行政审批负担”“小马拉大车”难题，出台群众自治组织依法自治事项、依法协助政府工作事项、可购买服务事项，制定“城乡社区减负十条”，落实社区事项准入，规范清理社区牌子，证明事项从313项减少到十余项；聚焦“社会力量系统规划不足”情况，制定社区服务清单和社区发展清单，吸引社会组织、社会企业、社区企业、社区基金等主体承接服务，并针对社会组织设立培育专项资金；聚焦“政务服务分散”现状，多网合一，搭建汇集30多个部门的“天府市民云”智慧终端，年度用户百万+，并建设智慧小区、智慧物业、智慧停车全面提升生活圈服务效能。一把钥匙开一把锁，成都以问题为导向，有针对性地制定分类指导意见，留痕更重“绩”，留“迹”更用“心”，注重实际效果，力戒形式主义，让政策落地生根。

5.党建作引领，建强街道社区党组织

2019年中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》明确指出要以街道社区党组织为主导，推进街道社区党建、单位党建、行业党建的互联互动。成都夯实党在城乡社区的基层基础，强化城市跃升发展的底部支撑，被中组部纳为全国城市基层党建示范引领单位。成都发挥基层党建整体效应，着力提高小区、院落、楼栋党组织的有效覆盖，3万余个进驻社区单位通过开展“蓉城先锋？党员示范行动”、“互联网+双报到”和各类志愿服务有效融入社区发展治理；突出政治功能，不再向街道分解经济指标和招商引资任务，引导街道党工委聚焦主责主业；增强党组织组织力，完善党组织对小区院落治理的工作机制，试点运用找党员、建组织、优机制、聚合力、植文化的社区治理“五步工作法”和凝聚党员线、健全自治线、发动志愿线、壮大社团线、延伸服务线的小区治理“五线工作法”，发挥党员先锋作用；加强队伍建设，实施“百镇千村头雁孵化”等工程，选优配强街道社区党委，为基层干部提供可视晋升通道，并搭配动态储备后备专职社工人才，探索可复制、可推广、可延续的街道社区党建“成都样本”，发挥城市基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用。

参考文献：

[1] 王德福. “社区自治”辨析与反思[J]. 云南行政学院学报， 2017（2）：13-20.

[2]孙璇.社会微治理视野下的社区精英治理机制研究[J].广州大学学报（社会科学版），2016，015（012）：59-63.

[3]四川省人民政府官网网.[EB/OL].（2019-09-02）[2019-10-04].http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2019/9/2/5 907b853e6ac441caf6c9ac079685f85.shtml

[4]胡元坤.党建引领城乡社区发展治理的成都实践.国家治理，2019（15）：31-36.