新形势下对中国成品油消费税改革的思考

刘桂荣

( 中国石油销售分公司）

成品油消费税作为一种调节消费、 控制高耗、节约资源、增加财政收入的重要税种，近年来一直是 “两会” 代表热议的话题。2020年5月，全国 “两会” 在北京召开，又有来自石化行业的多名代表对中国成品油消费税改革提出了相关建议。当前，新冠肺炎疫情在国外持续蔓延，对全球经济冲击较大，加之中美对抗加剧，脱钩风险剧增，中国经济发展面临的不确定性因素增加，国家特别提出扎实做好 “六稳六保”①“六稳” 即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期；“六保” 即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。工作。在当前复杂的新形势下，为促进中国能源市场安全及健康发展，有必要加快推进中国成品油消费税改革进程。

1 中国成品油消费税制度演变历程及其特点

中国成品油消费税制度最早开始于1994年实施的《中华人民共和国消费税暂行条例》，其后经历了几次重大改革。2006年，中国对成品油消费税进行扩容，征税范围由2个税目扩展至7个税目；2009年，进行成品油税费改革，取消养路费，提高了成品油消费税单位税额；2014年末至2015年，分3次提高了成品油消费税税率，同时取消了含铅、无铅汽油划分，中国成品油消费税税率在短时间内过快提升（见表1）。

一般而言，成品油消费税具有调节消费行为、控制高耗、引导生产、鼓励清洁能源使用等功能定位。中国成品油消费税制度具有以下特点。

1.1 征税范围具有限定性及选择性，扩容后保持稳定

1994年中国开征成品油消费税时，征税范围只包括汽油、柴油，2006年新纳入石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油5个税目。2006年以后，国家对成品油消费税征收范围未再调整，一直保持为7个税目。

1.2 征收环节限定在生产等前端环节，便于征收管理

根据《中华人民共和国消费税暂行条例》规定，成品油消费税在生产、委托加工、进口等环节征收，并未涉及终端销售环节。之所以在生产等前端环节征收，主要考虑的是征税便捷，管理成本低。2019年12月，国家财政部、税务总局发布《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，向社会公开征求建议。该征求意见稿并未触及征税环节的实质性变更，但依法授予了国务院实施改革试点的权利，为后续征税环节改革进行了铺垫，预留了空间。

1.3 税率水平不断上升，税率与油价、油质等无关联

2009年改革前的成品油消费税税率总体较低，除含铅汽油单位税额在0.28元/升外，其他税目税率单位税额在0.1元/升或0.2元/升两档水平。2009年成品油税费改革后，税率开始出现较大幅度提升，特别是在2014年11月至2015年1月低油价时期，国家对成品油消费税率接连进行了3次较大幅度提升，其中汽油、石脑油、溶剂油和润滑油4个税目的税率水平上升幅度最大，单位税额比2006年水平提升1.32元/升。2015年以来，虽然国际油价重新走高，但成品油消费税率并未进行调整，表明税率与油价、油品质量及用途无关联关系，纳税税目及纳税数量是决定税负的关键。

表1 中国成品油消费税制度沿革

1.4 缴税者与税负最终承担者分离，价内征收

成品油消费税在生产等前端环节缴纳，造成缴税者与最终承担者并不一致，炼油企业是税款缴纳者，但消费者是税负最终承担者。成品油消费税属于价内征收，批发及零售环节消费者仅会感知成品油销售价格升降及增值税税负，无法直接感知消费税税款缴纳及税负力度，很大程度上削弱了成品油消费税调节消费、控制高耗的效应发挥。

2 中国现行成品油消费税存在的不足

2.1 征税范围固定，税目有待继续完善

中国现行成品油消费税包括7个税目，并未囊括成品油周边产品，例如混合芳烃、轻质循环油、稀释沥青等相关炼油产品，易造成部分地方炼油企业 “变票” 避税。一些地方炼厂从市场进口混合芳烃、轻质循环油、稀释沥青等可加工、调和成品油的原料，最终通过 “变票” 的方式，规避缴纳成品油消费税，造成市场出现 “不带票油”。一些地方炼厂销售 “不带票油” 存在的主要弊端：一是会造成国家税收资源大量流失；二是因 “不带票油” 与正常缴纳消费税的成品油存在较大价差，可带来不公平的较大利润空间，使部分企业有违法避税动力；三是部分 “不带票油” 流入非法流动加油车和加油黑窝点，干扰了国家正常的经济秩序，严重扰乱正常的成品油市场竞争秩序，威胁人民群众的生命财产安全。

2.2 征收环节局限在前端环节，影响效用发挥

中国现行成品油消费税征收环节限定在生产、委托加工和进口等前端环节。政府之所以限定在前端环节征收，主要考虑的是征收方便、管理成本低、征收难度低，却带来了诸多隐患。一是税收缴纳地与消费实现地不一致，造成税收地区分配不平衡，不能有效带来生态补偿投入，既不利于地方政府在税收监管方面发挥效用，也不利于中国生态文明建设推进。二是前端环节征税，无法根据特定行业（例如农、渔、林业）及特定消费行为实施差异化税负，无法有效发挥消费税调节消费的本质功能。

2.3 税率结构单一，影响消费税功能发挥

中国成品油消费税仅按照税目大类设定一档税率，并没有根据环境保护、资源节约、产品用途等设定差别参数。在汽油税目项下，高标准汽油与低标准汽油的税率没有实质不同，因而不足以弥补不同标准品号汽油消费排放所带来的环境负外部成本。石脑油、溶剂油和润滑油主要用作化工原料、有机溶剂和润滑剂，一般而言，相比汽、柴油，化工原料、有机溶剂和润滑剂对环境影响较小，但是在中国现行税率中，石脑油、溶剂油和润滑油的税率与汽油相同，还比柴油、燃料油和航空煤油等环境污染较大的税目高出很多。由于中国现行成品油消费税率并未根据油品质量及其对空气污染程度设定差别税率，从而不能有效发挥成品油消费税所应具有的调节消费、鼓励清洁能源使用的功能。

2.4 价内征收造成不透明，不利于消费引导

成品油消费税实行价内征收，会带来两个方面的问题。一方面，由于成品油价格中已经包含消费税，以此作为税基的增值税、城市维护建设税及教育费附加等税种，会重复计提已缴纳的消费税，造成重复纳税。另一方面，现行成品油消费税在生产环节缴纳，价内征收使得税负具有隐蔽性，消费者作为税负最终承担者并不是税款缴纳者，并不清楚自己消费时承担了多少税款，无法直接感知消费税的缴税及税负力度。税收透明度低，会在很大程度上削弱消费税在引导消费、节约资源方面的功能发挥。

2.5 属于中央税，地方政府缺乏监管动力

成品油消费税属于中央税，地方政府无法参与税款分配，造成地方政府在消费引导及养护建设方面缺乏主动性，地方政府监管动力不足。由于消费地政府无税收利益，缺乏监管主动性，一些地方炼厂采用 “变票” 方式偷逃税，中央税款流失严重，“黑油”“不带票油” 流向非法加油车、流动加油黑窝点的现象时有发生，影响中国成品油市场的健康发展，严重扰乱了国家经济秩序。

3 对中国成品油消费税改革的建议

《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》授权国务院在 “中央地方税收划分、后移消费税征收环节” 等方面进行试点改革的权利。当前，全球新冠肺炎疫情蔓延对经济的影响还在加剧，为做好下一步的深化改革工作，维护和推进中国经济持续健康发展，同时从推进国家治理体系和治理能力现代化等新形势新要求出发，有必要加快推进中国成品油消费税改革步伐，加大改革力度。

3.1 适时优化征税范围，明细税目税率差异化划分

中国现行成品油消费税征税范围较窄，鉴于一些地方炼油厂的 “变票” 行为造成偷逃税问题，市场中 “不带票油” 冲击正常的成品油市场秩序，应扩大成品油消费税征税范围，适时将混合芳烃、轻质循环油、稀释沥青等相关炼油产品纳入征税。同时，要明细税目税率的差异化划分，根据产品的环境污染情况、行业用途和特定消费行为加以区别对待，严格控制高耗能、高污染产品消费，提高高耗能、高污染产品的消费税率，充分发挥成品油消费税调节消费、鼓励清洁能源消费的作用。

3.2 推动征收环节后移改革，变价内税为价外税

在生产环节征收成品油消费税，虽然征收方便，管理成本低，但也带来了 “变票” 销售偷逃税行为。2018年1月，国家税务总局发布《关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》，规定 “所有成品油发票均须通过增值税发票管理新系统中成品油发票开具模块开具”，新政的实施为成品油消费税征收环节后移创造了条件。随着5G网络、物联网应用逐步发展成熟，应适时推动成品油消费税征收环节后移至消费端，利用 “互联网+”“5G+” 等方式，形成信息监管闭环。而且，消费税价内征收方式削弱了消费税调节消费的作用，应推动成品油消费税由价内征收改为价外征收，一方面让消费者明晰缴税情况，充分发挥消费税控制高污染、鼓励清洁能源使用的作用，另一方面解决价内征收的重复计税问题。

3.3 推动由中央税向中央与地方共享税方向改革

为减少税源流失，保障税收实现，加强监管效率，提高地方监管主动性，弥补 “营改增” 后地方税收缺口，稳定地方税收财政，促进地方平衡发展，应推动成品油消费税由中央税向中央与地方共享税甚至完全地方税方向改革。成品油消费税向地方分配，有利于弥补地方财政收入缺口，有利于合理划分中央和地方的财权，也有助于地方提高税收监管动力，打击偷漏税行为，减少税款流失，遏制“不带票油”“黑油” 扰乱市场秩序，维护中国成品油市场健康发展。