江苏省农村宅基地流转问题研究①

李 静 顾意刚

（南京林业大学经济管理学院 江苏南京210037）

党的十九大提出实施乡村振兴战略，优先发展农业农村。农村宅基地与农民的生存发展有密切关系，是农民安居立业之本，然而工业化和城市化使得了农村剩余劳动力发生转移，加之宅基地流转市场监管不严格、村民的法律意识淡薄等因素，使得很多宅基地闲置浪费，空心宅、一户多宅等问题纷至沓来。

新形势下，处理好农民与土地的关系仍是农村改革的关键［1‐2］，由于江苏区域差异较大，制定农村宅基地政策应因地制宜。笔者选取苏北淮安市建淮村、苏中扬州市新联村、苏南镇江市儒里村为研究样本，通过对比分析，结合问卷调查和实地考察，探索江苏省不同经济发展和城镇化水平区域的农户宅基地流转问题及原因，旨在为制定江苏省不同区域农村宅基地流转政策提供依据，为解决现有的宅基地流转问题提供参考。

1 样本村的选取

农村宅基地流转状况不仅关系到数亿农民的切身利益，而且与统筹城乡发展有密切的联系。本文选用苏北淮安市建淮村、苏中扬州市新联村、苏南镇江市儒里村宅基地流转为研究样本。建淮村位于淮安市建淮乡，总面积约120.06 hm2，共26 个村民小组，总人口约5 260 人；新联村位于扬州市杭集镇， 占地面积3 km2， 耕地面积122.33 hm2，共25 个村民小组，农户615 户，总人口2 071 人；儒里村位于镇江市姚桥镇东南，占地面积4 km2，耕地面积约237.45 hm2，共31 个村民小组、村民894户、辖区人数3 116人。

2 江苏省农村宅基地流转存在的问题

2.1 宅基地流转市场混乱

农村宅基地是广大农民的最基本生活资料和安身立命之本，流转是充分利用宅基地价值的有效方法［3］。随着工业化和城镇化的不断推进，城市房价不断攀升，越来越多的人意识到宅基地的价值，尽管我国现行法律针对农村宅基地流转有诸多约束，但是仍有许多村民参与或有意参与农村宅基地流转。据实地调查结果显示，镇江市儒里村的土地流转规模较建淮村、新联村大，但由于农地产权和相关法律的不完善，村民在实际操作过程中， 有时会不严格遵守相关程序和规定，导致宅基地流转纠纷逐渐增加。

2.2 一户多宅现象普遍

《中华人民共和国土地管理法》明文规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，然而现实生活中，由于农房继承、未分户合法交易、管理部门衔接有误等因素，出现一户多宅现象。此外，有些部门为推进新农村建设，承诺若村民进新区建房即给予优惠待遇，有些区域村民甚至可将原住宅作为耕田过渡房使用［4］。这种“合法”的“建新不拆旧”所造成的一户多宅严重影响着农村宅基地的管理。

实际调查发现，样本村均存在不同程度的一户多宅问题，建淮村相对较多、新联村次之、儒里村最低。一户多宅是当下新增住房需求无法得到满足的主要原因之一，是土地资源未能集约利用的典型表现，是进城农民不退宅基地的必然结果［5‐7］。如何从根本上解决一户多宅问题已成为土地资源能否有效利用、农民新增住房需求能否得到满足的重要环节，是乡村振兴无法绕开的问题。

2.3 宅基地闲置浪费、空心宅现象较多

刘易斯二元经济发展模式理论表明：城乡收入存在差距，农村劳动力会渐渐向城市转移。而一些农民长期居住甚至落户在城市，相关法律规定农民即使长期不居住也可保留原先的宅基地，从而导致大量的农村宅基地闲置。据统计，全国处于闲置状态的宅基地至少有2 001 000 hm2［8］，这不仅造成了国家土地资源的粗放利用，也不利于城乡统筹发展。调查结果显示，3 个样本村存在不同程度的宅基地闲置现象，宅基地闲置水平由高到低分别为苏北建淮村、苏中新联村、苏南儒里村，这与李海丹［9］认为苏北的宅基地闲置水平要高于苏中，而苏中又高于苏南相一致。

此外，部分农民考虑到交通、环境等因素，新建住宅延展至村庄外围，村庄中心的旧宅却不愿拆除，从而形成了内空外延的“空心村”的现象。有数据显示，全国空心村宅基地闲置面积约占村庄建设面积的10%～15%，调查显示，3 个样本村都存在不同程度的空心村现象。如何在空心村上做文章，盘活这部分建设用地，为农民建房、农村建设和农业发展等提供土地保障，是一个非常棘手的现实问题。

3 江苏省农村宅基地流转问题的原因

3.1 宅基地普法宣传不到位

针对宅基地所有权问题对3个样本村村民进行问卷调查，调查结果显示，3 个样本村只有少部分村民知道宅基地所有权是属于农村集体，其中建淮村有8.9%、新联村有11.3%、儒里村有20.4%，说明苏南样本村对于宅基地所有权的了解程度相对较高，具体调查数据见表1。

表1 样本村村民对宅基地所有权的了解程度 单位：%

此外，村民除对宅基地所有权的归属不甚了解外，对宅基地的相关法律条文也不甚清楚，如一户一宅、禁止城市居民购买农村宅基地等，这是造成其多占宅基地、建新不拆旧和宅基地隐形交易的重要原因，说明宅基地的普法宣传不到位，包括缺乏专业人士的讲解及未发放有关宅基地法律法规的宣传单等。

3.2 经济发展水平存在差异

由于苏北地区经济发展较弱，农村收入低，更多村民选择去城市务工，宅基地闲置率比较高。而经济发展相对较好的苏南地区，农村居民收入较高，村民更愿意留在村里。此外，苏南地区的村庄有一定的财力对闲置宅基地进行规划整理。说明经济发展水平高的地区有足够的人力和物力对宅基地流转市场进行监管，从而降低了村民不正当转让宅基地以及违法占用宅基地的概率。

3.3 农村社会保障制度不健全

保证农民的生存和发展是宅基地的主要功能之一，村民往往把宅基地视为自己最后的“避风港”。随着社会的转型，农村以往的保障形式遭到城镇化的冲击［10‐11］，数亿农村人口早已无法单一地依靠传统的农业生产为自身提供充足的生活保障，这使得大量村民离开村集体向城市转移，但通常会选择保留不使用的宅基地来免除自己老无所依的忧虑。由于宅基地的所有权归集体，而房屋的所有权归村民个人，因此，村集体因为房屋的存在而无法收回宅基地，导致迁移城市原村民的宅基地大量闲置。

4 完善江苏省农村宅基地流转的对策

4.1 加强法律制度的宣传力度

解决农村宅基地流转问题的关键是要不断增强村民的法律意识，针对当前村民法律认知不健全，相关部门应稳步开展农村宅基地相关政策、法律法规的宣传。可采取定期选派专业法律讲解人员到村庄里开设讲座、发放宣传单、张贴宣传栏等来加大对农村宅基地相关法律制度的普及教育，帮助村民更好地理解有关法律条文，有效推进农村宅基地流转的各项政策的贯彻落实，使宅基地流转符合人口转移和土地集约利用的发展模式。

4.2 推动农村经济发展

创新农村生产方式，开展高效农业、革新传统农业，增加农民财产性收入途径［12］，发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游等新兴产业，大力推行农业生产的系统化、产业化和科技化，以科学规划引领农村经济发展，为村庄解决宅基地流转问题提供财力支持。盘活闲置宅基地是农业农村发展的关键［13］，应按农业农村部要求，妥善实施农村闲置宅基地盘活计划，因地制宜调整盘活利用模式，改革创新盘活利用体系。切实开展农村闲置宅基地规整工作，让这份“沉睡资产”发挥最大作用，为农村建设和农业发展等提供要素保证［14‐15］。

4.3 建立有序的宅基地流转市场

完备宅基地使用权流转体制，推动宅基地流转市场化，是处理目前流转难题的重中之重。农村宅基地流转市场大多紊乱，应尽量构建有序的宅基地流转市场；招聘专人为村民提供全面的交易信息，以解决流转信息不对称的弊端。另外，应构建有效的宅基地流转监管体系，时刻监督农村宅基地流转情况，对于村民不合法的宅基地流转行为应及时制止。

4.4 完善社会保障

完善农村社会保障制度，建立健全养老、最低生活保障等各类兼顾城乡的社会保障，实现农村与城市人口在社会保障上的同等待遇，让村民即使没有宅基地，也不必担心吃饭、看病等基本生活问题，解除村民的后顾之忧，从而使闲置宅基地可以实时流转，可在一定程度上解决宅基地闲置的难题。

农村宅基地是农民的基本生活资料，也是农村发展的重要资本，农村宅基地流转问题不仅关涉到广大农民的合法权益，也影响着乡村振兴计划的顺利实施。通过分析现有宅基地流转问题，建议通过加强法律制度的宣传力度，推动农村经济发展，建立有序的宅基地流转市场，完善社会保障等举措，逐步解决宅基地流转问题。