地方政府财政治理能力提升困难与改革路径

摘 要：在一个多级政府框架下，提升地方政府财政治理能力对于一国治理体系的现代化至关重要。鉴于此，文章对地方政府财政治理能力提升的困难以及如何解决这些困难的改革路径进行探讨，以期为地方政府现代化财政治理的实现提供帮助。

关键词：地方政府;财政治理;能力;困难;改革

一、 地方政府财政治理能力的背景阐述

1994年，我国正式实施分税制财政体制改革，对地方和中央财政的分配关系进行调整，将财权上收、事权下放。关于财权，中央政府拥有绝对的税权，而地方不具有任何实质上的税收自主权。关于事权，中央政府只承担中央机关的行政费用、国防等费用，其他包括社会福利、教育等大多数支出都需要地方政府来负责，极大地削弱了地方政府的财政能力，导致事权与财权不相称的局面。而地方政府财政治理的核心在于提升地方政府的主体能动性与财政自给能力、满足辖区居民对公共服务的需求，而提升地方政府财政治理能力的关键就是达到事权和财力在各级政府间的合理匹配和划分。

二、 地方政府财政治理能力提升的困难

（一）地方税制结构不合理导致地方财权与事权不匹配

1994年我国的分税制改革使得地方和中央政府之间的财政关系被调整，收入大多数归于中央，但支出卻下移给了地方，导致地方和中央事权和财权的严重不匹配。目前，消费税属于中央税而不是共享税，营业税也被取消，这导致地方政府的财力明显下滑。另外，事权下移使得地方政府承担了许多本应该由中央政府提供的公共产品与服务支出，例如医疗保险支出等，这就削弱了地方政府的财政治理能力。再加上地方政府日益增加的支出，加大了财政运行的难度，显露出一系列支出结构问题，这极大影响地方政府财政治理能力的提升。

（二）财政收入增长乏力使得财政治理效率低下

改革开放以来，中国经济的高速增长使得财政收入也在迅猛增长，但是随着国内外经济的变动以及我国经济进入中高速度增长新常态，我国地方政府的收入压力也逐渐增大。现如今，国内地方经济财源增长的梯队还没有成形，大部分还是以民营中小企业为主，再加上结构性减税实施、房地产成交量下降、工业发展速度趋缓、企业效益下滑等影响，导致地方政府的财政收入不确定性增大。另外，地方政府治理能力进入“低水平陷阱”的原因之一是地方财政治理效率的低下。我国目前的财政职能被肢解的现象比较严重，具体表现在财政职能被分散到各个部门，这制约了地方财政治理能力与效率的提升。

（三）债务风险高制约地方政府财政治理能力提升

地方债券是我国地方政府筹措资金的重要来源，是地方政府能否正常履行职能的关键，但同时它又是地方政府治理的薄弱环节与潜在风险。地方政府财权上的短缺，常常迫使其在公共财政预算上避开约束，借助非正式举债来解决资金短缺问题，例如土地财政，这导致地方性债务的增长过快，个别地区甚至出现地方债务严重超越警戒线等的问题。截至2017年底，我国的地方政府债务余额达到164706亿元，这极有可能引发经济领域的全局性、系统性风险，成为制约地方政府财政治理能力提升的最大瓶颈。

三、 地方政府财政治理能力改革的路径

（一）深化地方财政体制改革

第一，建立财权与事权相适应的现代财政制度，通过立法形式来进一步明确地方政府职能，并且规定凡是受益范围惠及多个领域甚至全国的公共服务和产品必须由中央政府承担，辖区内的居民公共服务就由地方政府来承担。第二，建构完善的公共预算体系，通过建立纳税人利益表达机制来统计纳税人的税收意愿与需求，保证地方政府支出范围的公益性，并且强化预算公开改革，以此来提升地方政府财政治理效率。第三，完善现代税收制度，合理划分中央与地方的财政收支责任，并培育地方主体税种，建立一个税源丰富且相对独立的地方税收体系，从而更好地满足地方政府公共服务支出与经济发展的需要。

（二）完善多元主体共同参与的财政治理体系

现代化财政治理体现了市场、社会和政府的新型关系。地方政府应融合现代和传统治理理念，通过引导公众参与、还政于民等手段，实现社会、市场与政府的多元共治，达到善治的目的。只有地方政府懂得善治，才能让财政收支有度，提升财政治理效率。现如今，地方政府的财政赤字快速增长，地方政府必须牢固树立“财政善治”的理念，完善社会公众、地方政府、社会组织以及企事业单位等多元主体参与的财政治理体系，落实多元主体对财政分配的各项权利，才能有效提升地方政府的财政治理能力。

（三）优化地方政府的收支体系

为应对地方政府日益上升的债务风险，需优化地方政府的收支体系，完善预算管理体制。首先，地方政府要合理界定职责权限，监督与防范政府的支出行为，防止出现越位、重复建设以及缺位等现象。其次，在预算管理机制上，还需要构建全口径的预算管理制度，对地方政府的支出与收入进行预算，将财政监督、预算编制、财政审批以及预算追加等纳入立法范围，尽可能减少财政运行的随意性。最后，不断完善政绩考核机制，引入GDP、投入与负债为一体的综合考核体系，进一步对地方政府的债务展开监督管理。

参考文献：

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[2]郑石桥.财政审计需求：一个理论框架[J].审计月刊，2018（9）：9-12.

[3]申亮.我国基层政府治理与财政透明度问题研究[J].经济研究参考，2018（27）：15-23.

作者简介：

吴宇晴，秦皇岛市廉政教育培训中心。