民主党派以本党派名义在政协发表意见机制性安排刍议

朱毅民 朱洁 许昆峰

摘 要：习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上讲话指出：要发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议做出机制性安排。本文就民主党派以本党派名义在政协发表意见（简称：民主党派在政協发表意见）的机制性安排进行研究。在理论层面，从党派制度、政治平台、制度安排三要素进行分析，阐述了民主党派在政协发表意见的相关原理，提出了构建民主党派在政协发表意见保障机制的四点思考。在实践层面，通过分析民主党派在政协发表意见存在的四个现实问题，提出改进民主党派在政协发表意见的六点工作建议。

关键词：人民政协;民主党派;发表意见;机制性;研究

中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）04-00038-06

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上讲话指出：要发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议做出机制性安排。这是在新的历史条件下党中央对坚持和完善我国新型政党制度，充分发挥好民主党派在人民政协中作用提出的具体要求。深刻领会习近平总书记讲话精神的丰富内涵，深入研究各民主党派以本党派名义在政协发表意见（以下简称：民主党派在政协发表意见），对于发挥政协制度优越性和创新政协工作机制，以及促进民主党派建设和有效履职，都有着积极的意义。

一、民主党派在政协发表意见的相关原理探析

人类社会的治理过程，是由统治向民主治理演变的过程，其中，政党制度的建立，在政治平台发表意见、发挥作用，在这一过程中尤其重要。因此，对民主党派在政协发表意见体制机制的研究，需要从政治平台、政党制度、制度安排的层面探讨，进而认识民主党派在政协发表意见的相关原理。

（一）在政治平台发表意见的演变回望

人们在政治平台发表意见这一政治现象，随着社会的发展和民主政治的进步，也在不断演变。

1.个人在政治平台发表意见

在现代民主制度建立之前，国家的统治以君主帝王制度为主，属于独裁统治制度，既没有政党制度，也没有党派存在，只有个人直接向执政者或通过有限的政治平台建言。

2.政党在政治平台发表意见

随着现代民主政治制度的建立，国家治理体制的变革，逐步产生了政党制度和相对应的政治平台。个人发表意见也逐步转变为党派发表意见，但个人发表意见仍然存在。政治平台也相对地形成议会等会议制度。较有代表性的是西方国家的政党制度和议会制度，不同政党在议会发表意见，参与国家治理。

3.民主党派在政协发表意见

在社会主义中国，民主党派在政协发表意见，既是现代政党制度和民主政治制度在中国的实践运用，也是中国共产党的民主政治制度创新，是政党在政治平台发表意见的创新发展，是中国共产党对人类社会民主政治制度发展的贡献。

（二）党派发表意见的三要素

无论是党派在政协发表意见，还是其他形式的党派发表意见，都必须具备三个要素——政党制度、政治平台、制度安排。

1.政党制度

没有政党制度，就没有在政治平台发表意见的政党主体。就现代国家治理中的政党（党派）制度来讲，有西方国家政党制度、君主国家政党制度、社会主义国家政党制度等类型。西方发达国家凭借其话语权优势，鼓吹其政党制度的优越性，进而否定和抨击社会主义国家的政党制度。中国社会主义建设70多年的实践、改革开放40多年的辉煌成就、特别是2020年中国在新冠肺炎疫情阻击战中取得的重大战略成果，充分证明中国的政党制度是成功的，为各党派发表意见创建了一个良好的政党制度基础。

2.政治平台

政治平台是党派发表意见的必要条件，没有政治平台，即使有再好的政党制度、再多的政治党派，也只能是“英雄无用武之地”。目前，国际上不同国家政党发表意见的政治平台各不相同，除各种政治会议、资政活动（论坛）外，较为普遍或被西方国家推崇的是议会平台，成为西方国家政党发表意见、激烈交锋的主要场所。而中国共产党领导的社会主义国家，建立了政党协商会议、政治协商会议以及其他的参政议政活动，成为党派发表意见的有效政治平台。

3.制度安排

有了党派制度和政治平台，并不等于党派在政治平台的发言机制就自然会发挥积极作用。没有科学合理的制度安排，党派在政治平台发表意见或者效用低下，或者没有效用，或者不允许发挥作用，或者是发挥反作用。党派在政治平台发表意见是“党派制度+政治平台+制度安排”的有机整体，要实现党派在政治平台发表意见的生命力、有效性，三要素缺一不可。而具有中国特色的政治协商制度，有效地将各民主党派和政协平台相融合，由此构建了“党派在政协发表意见”的良好政治“生命体”。

（三）民主党派在政协发表意见的机制分析

我国各民主党派在政协平台发表意见，不仅符合上文所陈述的“政党制度+政治平台+制度安排”三要素构成的体系，而且还具有自己的特点和优势。

1.中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一政党制度对于民主党派在政协平台发表意见，会产生特殊的影响和作用。一是执政党与各民主党派之间是领导与被领导关系，各民主党派之间是合作关系，在政协平台发表意见，初衷是友好合作、建言献策、平等协商，而不是相互竞争、互相斗争;二是容易形成政治合力，有利于政协平台的有效运转和作用发挥。

2.人民政协平台机制

人民政协平台不同于西方国家的议会平台，不是国家权力机构，不涉及对国家建设和发展重大问题的决策和表决。因此，政协平台对党派发表意见具有以下优势：一是政协平台更具有开放性，允许更多的参政议政主体在政协平台发表意见;二是政协平台更具有灵活性，既可以是政协大会、常委会发言，也可以是专题协商、界别协商等协商发言，还可以通过政协提案、社情民意发表意见;三是政协平台的非决策表决特性，有利于营造更宽松的环境和提供更充分的发言时机。

3.党派发表意见制度

经过几十年的探索和实践，我国已经逐步建立和完善了一整套各民主党派在政协发表意见的制度体系，如，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协工作的意见》等。在这些制度体系的保障下，有效地保证了党派在政协发表意见的机制运转。

二、构建民主党派在政协发表意见保障机制的基本路径

民主党派在政协发表意见的体制机制，符合民主政治发展、政党制度建设和政党在政治平台发表意见的基本原理。但是，在实际工作中，有了政党制度、政治平台（政协平台），民主党派在政协发表意见的体制机制并不会因此自然而然地产生和健康发展。因此，民主党派在政协发表意见的生命力，还需要强有力的保障机制支撑，对此提出四点思考。

（一）政治制度的顶层设计

作为一项政治活动，各民主党派以本党派名义在政协发表意见，首先应当有政治制度的顶层设计。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度，它明确了在中国共产党领导下，各民主党派与中国共产党团结合作、共商国是的政治格局，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，是中国共产党的好参谋、好帮手、好同事。在中国基本政治制度的框架下，对民主党派以本党派名义在政协发表意见作了具体化的制度安排。中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确提出：“支持民主党派和无党派人士就经济社会发展重大问题进行考察调研，发挥其在反映社情民意”等方面的积极作用;民主党派和无党派人士的民主监督主要形式包含 “在政治协商中提出意见和建议”“在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议”等内容。可见，中国共产党通过一系列的制度设计，为各民主党派在政协发表意见提供了充分的政策依据和保障，各民主党派通过多个政治平台在我国的政治生活中发挥着极其重要的作用，而人民政协是其中最主要的政治平台之一。

（二）政协平台的制度安排

人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各民主党派、团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。

近年来，中共中央通过系列文件的形式，对各民主党派在政协平台上的履职做出了明确规定。如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出：要完善人民政协的政治协商;中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。人民政协的参政议政是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。人民政协通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。可见，民主党派参加政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会等相关的会议和调研，并在这些会议和调研中发表本党派的主张，成为民主党派在政协发表意见的主要渠道。

（三）民主党派的履职尽责

中国八个民主党派代表性广泛，其成员主要为经济、文化、教育、科技、医疗卫生界及台湾地区和海外侨胞的中高级人士等，他们是中国特色社会主义建设的重要力量。民主党派以本党派名义在政协发表意见是其在政协平台上履行参政议政、民主监督、中国共产党领导的政治协商基本职能的重要形式，在实施时需经过一定的组织程序和较充分的文字材料准备，有时还需要组织广泛和深入的调研。一些拥有民主党派身份的政协委员，经过本党派组织认可，在政协特定场合上的发言，也应列入代表本党派在政协发表意见的范畴。回顾人民政协成立70余年的历程，各民主党派始终是活跃在人民政协舞台上的一支重要政治力量，它们充分发挥自身界别特色和优势，以做好人民政协工作为己任，在政协平台上履职尽责，积极发声。据统计，仅“自1990-2005的15年中，民主党派的各级组织针对经济社会问题共提出9万多条意见和建议，其中许多意见转化为政府文件或成为政府决策的有益参考。”[1]以民进为例，截至2019年9月，“在全国政协议政平台上，自第八届委员会有党派提案以来，民进共报送党派提案499份。自1991年评选优秀提案以来，民进共有91件提案入选。”[2]

（四）工作机制的有效保障

进入新时代，建立各民主党派在政协发表意见的工作机制，已成为人民政协和各民主党派规范工作程序，提升工作质量的迫切需要。总体来看，全国政协在工作机制建设上做出了较好的表率，依据《中国人民政治协商会议章程》，全国政协制定了一系列办法、条例，对民主党派在政协发表意见所涉及的内容都做出明确的规定，通过较完备的制度体系建立起相对科学的工作机制，保障了民主党派在政协履职的有序开展。同时，上级政协应当加强对下级政协的工作指导，推动省级以下人民政协完善相关工作制度。

三、民主党派在政协发表意见存在的现实问题

民主党派在政协发表意见是一个“政协+党派”的体系。因此，分析民主党派在政協发表意见存在的问题，需要在智库功能定位的基础上，分别从民主党派和政协组织两个层面进行剖析。

（一）民主党派智库目标定位不够明晰

民主党派智库功能定位的不足，主要体现在三点。

第一，服务决策者意识不强。一些地方的民主党派乐于追求在重要会议的到场、重大活动的出场，而在政协会议、政协活动中发表高质量的意见、为党委和政府提出有价值的建议方面，则相对欠缺。有的民主党派在政协全委会的大会发言，既缺少创新观点，也缺少可供具体操作的实质性内容，使得党委、政府领导，以及一些部门领导出席政协会议收获较少。

第二，关注决策者需求站位不够。有的民主党派领导缺少政府领导和部门领导岗位的实践，缺乏党政领导决策思维的认知，加之对党委、政府中心工作和重大决策深入研究分析不够，不能了解和把握决策者的建言需求。民主党派在政协会议（活动）的发表意见，就是自己的知识产品，如果不能把握决策者的需求，建言献策就难以被党政领导所采纳、认可。

第三，研判决策者需求不足。在不了解党政领导的决策需求的情况下，有的民主党派深入研判党政领导的工作思路、工作要点、重大决策等方面不到位，只满足于自己发现问题、提出建议，导致自己的建言献策与党政领导的决策始终未能同频共振。

（二）民主党派机关工作质量不够高

民主党派在政协发表意见的前期准备工作，从内容和形式上可以分为两类：政协社情民意信息上报和政协会议发言材料准备。按照工作流程，主要有以下三个环节：信息获取-信息加工-成果遴选，对此，就民主党派两大类工作存在的不足分别进行分析。

第一，政协社情民意信息上报工作面临的问题。一是在信息获取环节，党派成员缺乏捕捉社情民意信息的意识和敏感度，缺乏调研能力和信息加工能力;二是在信息加工环节，对信息汇总、分析能力不足，未能从上报的众多信息中进一步提炼、加工出高质量的信息;三是在成果遴选环节，服务上级部门信息上报的意识较强，服务信息提供者的意识不足。

第二，政协会议发言材料准备工作面临的问题。民主党派在政协会议发表意见，通常是以会议发言的形式体现。主要存在以下问题：一是在信息获取环节，征集政协会议发言材料的信息发布不及时或没有发布，使得党派成员来不及调研和撰写材料，党派机关开展专题调研不够深入;二是在信息加工环节，由于党派机关干部能力不足，材料加工提升不够，难以撰写出高质量的发言材料;三是在材料遴选环节，未能建立起择优遴选的机制，把上报、推荐政协会议发言材料当作照顾他人的荣誉、政绩利用，存在照顾关系上报材料的现象。

（三）政协征集各民主党派建言意见选优能力不够强

政协机关征集党派社情民意信息和会议发言材料的工作方式方法也对党派发表意见有直接影响。

第一，政协征集社情民意信息工作的不足。有些地方政协在社情民意信息编辑、上报工作中，一是审稿水平不足，不能发现党派上报的高质量信息，或者忽视具有较高价值的短小信息，影响了党派上报信息的积极性。

第二，政协征集会议发言材料工作的不足。一是将征集会议发言材料作为例行公事，通知下发过迟，不考虑各党派开展调研的必要工作周期，使得党派调研时间仓促、材料质量不够高;二是遴选发言材料不以质量为第一标准，注重照顾发言单位，固定党派和下级政协发言，使得一些党派尽管有多篇高质量的发言材料，也只能有一篇入选。

（四）县级民主党派组织的缺位

目前，民主党派只在市辖区设立民主党派基层组织，多数县（市）没有民主党派组织，在县（市）政协的相关参政议政平台，也就不会有民主党派代表在县（市）政协发表意见的制度安排。

四、民主党派在政协发表意见的创新实践思考

民主党派在政协发表意见的制度机制建设，既要从政协工作方面改进工作，更要立足于党派工作的创新和优化。对此，从六个方面提出工作建议。

（一）改进政协社情民意信息管理办法

第一，编发“信息集”社情民意。打破每份社情民意信息只上报一个主题内容的做法，无须每份社情民意信息都追求两千字左右的篇幅。可以在一份社情民意信息中同时编报多个信息，每个信息可以是“小精灵”篇幅，形成“信息集”的社情民意。

第二，完善社情民意信息激励机制。一是建立信息采用告知制度，每份社情民意信息，均应以适当形式告知信息提供者;二是信息被采用进一步上报上级政协，也应当向信息提供者送达信息用稿通知;三是上报信息得到领导批示，均应反馈给信息提供者;四是设计喜庆、精美的贺信，对获得不同层次领导批示的社情民意，向信息提供者送达贺信。

第三，建立社情民意信息上报发布制度。定期发布各单位、个人在社情民意信息上报方面的工作成绩，激励先进，鞭策后进。

（二）改进政协会议各民主党派发表意见的征集工作

第一，确立“课题调研-材料上报”的工作周期。政协全委会、专题协商会、界别协商等会议发言材料的征集，应当充分考虑民主党派为完成发言材料所需要的调研时间，将会议发言材料征集视为一个“课题调研-材料上报”的工作周期，提前下发会议发言材料征集通知。

第二，尊重各民主党派发言材料的文字语言风格。政协机关在审查民主党派上报的会议发言材料时，重点把握材料的政治方向、基本观点、用法措辞，尽量尊重发言材料的文字语言风格，使政协会议发言更具“辣味”“咸味”。

（三）改进政协机关服务各民主党派建言的服务

第一，县（市）政协为民主党派建言献策积极提供平台。针对不少县（市）没有民主党派组织的现状，县（市）政协应通过机制创新，充分发挥县（市）党派成员代表人士的建言献策作用。

第二，政协机关为党派获取信息创造条件。各级政协机关在开展调研视察等活动时，可以吸收民主党派参加，使党派干部能够广泛获取相关信息，从而为民主党派撰写调研报告、建议材料、大会发言提供更加有利的条件。

第三，政协机关专委会與党派机关结对合作。政协机关各专委会可以与民主党派机关分别建立起结对合作关系，围绕政协工作，共同开展重点课题的调查研究，共同准备政协会议的发言材料。

（四）探索提高民主党派发表意见质量的新机制

第一，坚持和创新信息上报考核机制。坚持党派组织信息考核工作和定期通报信息上报情况。一是建立信息上报工作数据库，掌握下级党派组织中信息工作积极分子的基本情况、联系方法;二是及时与“考核失灵”党派组织所属的信息工作积极分子联系，并与他们建立起直接的信息“专线车”;三是对通过信息上报“专线车”做出突出工作成绩的党派成员，在信息工作评比表彰时可以指定表彰。

第二，以等级评定助力信息员队伍建设。以省级民主党派信息员等级评定机制为例，设立特级、一、二、三级信息员等级和各等级对应的信息工作成绩分值，对照分值评比对应等级信息员。各等级信息员名额不设比例和指标，鼓励所有党派成员积极参评，争当高级信息员。

第三，构建发言材料和信息征集激励机制。在开展优秀信息评比的基础上，还需进一步增强服务意识，设立信息用稿通知、信息被上级采用证书、信息被领导批示贺信等激励机制。

（五）加强民主党派专题调研能力建设

第一，构建精准调研机制。一是超前做好准备工作，在专题调研开展前认真进行信息收集和研判，提前制定調研工作计划、下发调研通知;二是调研座谈和考察视察要深入，尽可能广泛接触基层单位同志，获取充足的信息量;三是调研报告（建议）的起草、讨论、修改、定稿过程应当多组织调研组成员交流讨论，必要时可组织专门的学术研讨活动。

第二，构建“头脑风暴”合作机制。“头脑风暴”合作机制是指参加重点调研课题的调研组成员，每人都应当有“头脑风暴”成果——至少完成一篇调研报告，以类似“头脑风暴”的形式汇聚调研组成员的思想成果，形成“一篇主调研报告+多篇子调研报告”的成果形式。

第三，构建持续系列调研机制。持续调研机制就是针对某一领域（行业）的内容，连续多年开展调研，形成系列的、高质量的调研成果，为政协会议建言献策储备高质量的发言材料。通过持续调研，不断积累信息和业务知识，探索内在规律，使党派干部由外行变为内行，形成系列的高质量调研成果。

（六）建立党派“调研研学”机制

将调研能力培养与党派调研工作有机结合，设立“调研研学”机制，在调研过程中培育党派干部。一是建立3—5年为一届的“党派调研研学”培养学制，将每个调研课题作为一门必修课，调研报告作为必修课的“作业”;二是将每次调研的座谈会、实地考察（视察）视为“上课”，每年参加调研的累计时间相当于每学年的“总课时”;三是每个党派干部每年必须参加一定数量的调研并完成相应的调研报告;四是每年给党派干部布置适当的理论知识和相关业务知识的阅读量;五是每届届满之前对党派干部进行“调研研学考核”，以调研成果为考核评价基础，最终决定党派干部通过一届的调研培训和学习是否准予“毕业”。由此，通过“调研研学”机制，培养出一批适合党派工作需求的研究型人才。

参考文献：

[1] 《中国的政党制度》五大亮点[EB/OL].（2014-06-26）.http：//news.cn/systwm/2007/11/16/0056734558.shtml.

[2] 蔡达峰.在新时代人民政协舞台上凝聚智慧和力量[J].中国政协，2019（18）：30-31.

责任编辑：龚万达