环境治理与府际协同

房雪 盛婉玉 崔松虎 苏燕华

摘要：区域公共问题的复杂性促进了我国区域治理和府际协同理论与实践的双重发展。文章以京津冀环境治理为切入点，通过分析发现，目前京津冀跨区域环境治理，府际协同缺乏合理的利益补偿和成本分担机制以及完善的法律法规体系支撑。为了更好地把京津冀环境协同治理横向府际协同的制度优势转化为治理效能，提出了确定共同协同但又有区别责任的分担原则等环境治理一系列措施。

关键词：京津冀区域;环境治理;府际协同

区域治理和府际协同是公共行政和公共事务管理领域的传统议题。京津冀协同发展上升为国家战略五年来，京津冀三方政府针对环境治理，不断密切合作，强化协同。由于环境污染无法由某一地方政府独立而有效地解决，为此建立跨地域治理的府际协同有效机制，既是京津冀协同发展的必然要求，也是实现京津冀环境治理“青山、绿水、蓝天、白云”之必由之路与有效途径。

一、区域治理与府际协同的关系

区域治理（ Regional Governance），最早由欧美学者提出，在西方学术界得到认可并被广泛应用。在我国学界最先是台湾学者接触并在文章中使用“跨域治理（Across Boundary Governance）”或者“都市及区域治理（Urban and Regional Governance）”来体现这个观点。

事实上，区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。

府际协同，即政府间合作。政府间合作的本质是跨部门协调，一般分为纵向府际协同和横向府际协同。纵向府际协同是上下级政府之间的互动，在我国主要体现在中央政府对各地方政府的命令与调控，权力作用方向自上而下。例如京津冀协同发展已上升为国家战略，从中央到地方出台了一系列政策文件和命令配合京津冀一体化发展。横向府际协同，主要是指同级别的政府和政府部门之间的交流与协同合作，针对涉及到彼此共同利益的公共事务或者是区域性的公共问题，例如生态环境问题展开一系列的合作治理。横向同级政府之间的协同合作具有利益互补性特征，主要合作方式包括建立联合机构、成立联合的跨区域跨部门的任务小组、颁布区域性的法律法规和签署相关的协议、约定等等。

二、京津冀环境治理中的府际关系现状

各级政府之间的环境共治（Environmental Shared-Governance）是20世纪末环境保护体系的发展主轴。由于环境污染无法由某一地方政府独立而有效地解决，为此需要建立跨地域治理的有效机制。京津冀区域地缘相连，生态问题不能割裂讨论，目前京津冀跨区域环境治理主要有着以北京为主导和京津冀共建共治共享两种模式。

（一）以北京为主导，天津与河北配合

北京作为京津冀三地政府中政策影响力最大的一方，位于京津冀府际主导地位。对于环境治理，在政策层面北京先后出台了《关于贯彻京津冀协同发展规划纲要的意见》、《京津冀大气污染防治强化措施2016～2017》等文件，与天津市、河北省签订一系列合作框架协议。2015～2016年，支持河北廊坊、保定两市清洁能源改造资金9.62亿元，支持河北张家口市退化林改造试点项目资金1.77亿元。

另一方面，針对大气污染和水污染问题，由北京政府牵头，京津冀三地政府的环保部门关停了一大批高耗能、高污染企业。同时北京加快产业转移的步伐，在京钢铁企业、汽车制造企业、家具建材等类型企业，已基本从北京向津冀地区转移。河北省2018年接纳北京迁出企业170户，占全部迁出企业的21.8%。三地政府根据自上而下的政令行事，并接受中央政府相关部门的监督和考评，形成权威驱动型运作模式，目前局部流域已经初显协同治理成效。

（二）京津冀共建共治共享模式

府际伙伴协同关系是一种独立于我国政府传统行政层级体制中上下级关系的府际关系，强调的是横向府际关系中同级政府、同级部门之间的协作沟通，相互配合，是一种平等的伙伴型的模式。在京津冀协同发展国家战略的支撑下，京津冀三地政府能够更容易地实现这种平等互惠共赢的环境治理模式。

京津冀环境污染、资源短缺等区域性复杂的公共问题的解决，仅依靠北京拉动并不现实，构建横向府际协作模式尤为重要。北京合理利用资源倾斜的各项优势起好引领带头作用，但天津、河北也不能存在“等靠要”的思想，要积极主动地采取措施配合京津冀协同战略，将环境治理与横向府际协同有机地结合起来。《京津冀协同发展生态环境保护规划》、《京津冀及周边地区2017～2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责规定》等的出台，明确规定了京津冀及各部门进行环境协同治理的原则和相关举措。三个省市的人大常委会还针对属地限制和环境协同立法的现实情况，深入协商京津冀协同立法工作，《京津冀人大立法项目协同办法》的通过，实现了京津冀区域环境治理协同发展在顶层设计和理论支持层面的新突破。

三、京津冀环境存在的问题及原因

（一）河北省承担着过多的经济发展压力

在京津冀协同发展中，从政治区位优势、经济发展程度以及人口结构而言，河北省均处于劣势地位。北京产业转移中不少高能耗、高污染的迁移河北，尽管这些企业为河北省增加了一定的税收收入，并能够让河北在对接京津和服务京津中享受一些政策红利，但是在保护环境纳入政府工作目标和重要考核指标的背景下，重污染产业的进入对河北省环境治理弊大于利。在分税制的政治环境下，同级政府之间的竞争关系无可避免，作为市场经济中的“理性经济人”，地方政府会自发地追求利益分配最大化，而三地产业转移中河北省处于绝对的弱势地位，得到的利益补偿最少，对环境保护的财政投入压力最大。2017年河北省重拳整治“散乱污”企业近10.8万个，完成数百万户居民家中的“煤改气”项目等，使河北省同年GDP、财政收入等明显下降。

（二）京津冀府际合作环境治理的相关法规不完善

近年在京津冀协同发展上虽出台了一系列相关规章政策，但没有形成一个科学化、系统化的府际协同法律体系，实际操作性较低。大气污染、水污染、农村环境保护等方面各有各的法规政令，不同部门之间、不同地方行政区划之间的职责划分相互独立，难以进行有效的沟通。三地政府下达的生态环境建设行政指令没有打破行政区划限制，行政区划壁垒森严，各市县地方基层执法和司法部门难以协作联合，下游区域无法对来自上游区域的污染源实施有效地制裁与管制。

（三）社会参与主体的局限性

当前，京津冀环境协同治理的参与主体较为单一。一方面生态环境治理的市场体系尚未构建起来，缺乏统一的标准化的污染权排放交易市场。已颁布的京津冀环境治理规章制度中也缺少关于如何调动社会力量，推动更多企业和公众参与京津冀跨区域生态环境建设的规定和措施。京津冀发改委的自愿减排项目备案名单的企业，均为国有或国有控股企业，它们的响应也并不是完全出自身意愿，而是迫于完成政治任务。另一方面，政府的相关环保宣传力度不够，社会广大公众和其他社会参与京津冀环境治理的利益相关主体，不了解参与环境治理并发挥作用的有效渠道，无法真正参与到各地区环境治理的工作中。

（四）三地之间不对称的资源禀赋关系

在京津冀三地中，河北的地方政府数量多，对资源的依赖性强，但获取能力却很弱，使得环境治理的难度更大，府际协同面临着层层困境。北京作为首都，有着政治上的天然区位优势，所有的资源会自然倾斜;天津作为环渤海地区重要的港口城市，同时也是环渤海地区经济中心，各方优势明显于河北，形成了京津冀不对称的资源禀赋关系。这种不对等的发展平台，促使京津更具创新、战略产业的虹吸效应，而导致河北落后产能的集聚。

（五）属地管理与跨区域环境协同治理的冲突

属地管理是我国行政管理体制的基本特征之一，根据地域划分来确定责任归属。京津冀环境协同治理过程中基层属地管理的权力与责任并不对等，“上面千根线，下面一根针”，各地政府的“理性经济人”、“地方本位主义”，直接影响府际协同关系，制约了京津冀环境治理目标的加速实现。三地环境污染的区域性、叠加性、外部性以及行政分割化、属地碎片化，导致京津冀三地环境治理之间的矛盾和冲突不断出现，府際协同困难重重。

四、提升京津冀环境治理效应的对策

（一）确定京津冀三地“共同但有区别”的原则

“共同但有区别”的责任原则，是在解决全球气候问题中针对各发达国家和发展中国家之间，不同的经济发展水平所确定的分担原则。这一原则同样也可以适用于跨区域性的公共环境问题的治理当中。京津冀地缘相近，环境污染与生态问题的外部性、区域性和叠加性特征，促使三地政府间必须要协同治理环境问题。由于京津冀在资源禀赋、要素投入和经济发展水平存在差异，明确三地政府共同但有区别的环境治理责任，是三方达成合作框架协议、平等互惠协商的重要前提。一方面，“共同责任”是指京津冀三地各级地方政府要树立协同共生理念，互促互进，追求京津冀环境协同共治的目标和价值观;另一方面，“区别责任”是指京津冀地区各地方政府差异较大，为了避免“转嫁危机”以及“搭便车”等非共生现象的发生，均衡考虑京津冀的历史情况以及京津冀三地政府不同的功能分工，建立科学化的治理成本分担机制。

中央政府发挥权威引领作用，指导京津冀地区政府间协同治理生态环境的宏观战略决策;省级政府发挥引领和协调作用，促使地方政府形成更紧密的协作网络，提升协同运作效率;各地基层政府和环保部门相互协作，通过平等协商集聚共识，共同完成环保任务。

（二）建立京津冀环境治理协调机构

首先，推动建立政府与政府之间的环境治理协调机构。一方面，政府要建立公共资源交易跨区域协同发展机制，推动资源配置方式和排污交易市场化的变革，例如将工业用水权、碳排放权、林权交易等环境权纳入交易目录。健全资源和污染权出让或转让规则，形成衔接有效、标准透明、简便高效的交易管理制度体系。另一方面，要加强京津冀三地相关部门执法和责任追究一体化建设，建立跨区域的联合执法机制和统一的执法追责处罚标准。三方的环保部门联合查处跨区域的环境问题和污染纠纷，要重点打击在行政区边界的环境违法行为，探索建立京津冀地区环境赔偿制度和环境督察体系。

其次，应该推动建立政府与企业之间、政府与公众之间的环境治理协调机构。企业既是环境污染的主要制造者，同时也是环境治理的主体力量。京津冀政府应下大力量引导政府与企业之间的良性互动，促使其生产方式应由“被动督察”转变为“主动减污治污”，督促重点企业污染物排放监测信息向全社会公布，推动企业积极主动提供绿色产品和绿色服务。公众和社会群体组织数量多，是“环境保护最大公约数”，应该引导他们在宣传教育、环境问责、环境保护公益活动等方面积极发挥作用，最终实现政府与企业、政府与社会公众之间的“绿色共赢”。

（三）健全京津冀环境治理法制体系

京津冀三地政府要注意地方性环境执法法规及其实施细则的协调性、可操作性。三地人大常委会法制工作部门在拟订环境治理的立法规划和年度计划时，应适时与其他省市的立法部门进行沟通，使京津冀地区的环保法律形成有效的协同体系，避免因区域间治理标准不同而影响整体治理效果。三地在宣传法规、解释法规等方面也应加强协作，强化法律法规实施效果。共享专家资源，三方共同起草适用于区域内涉及到跨行政区环境纠纷的法律法规。生态环境跨区域治理比起其他公共事务的管理较为复杂，政府要着眼于京津冀三地产业结构的差异情况以及污染源的不同，主动向有关领域专家学者咨询经济发展与环境保护等方面协调发展的专业化建议，统一环境治理方面的制度性标准，从制度化、法制化层面探索府际协同治理京津冀地区生态环境。

（四）纵向府际协同相配合

中国的纵向权力运行机制是一个复杂的多现象和多逻辑所构成的研究体。垂直方向上的府际关系协调方式，一般分为自上而下嵌入式和自下而上嵌入型两种。在我国，尤其是跨区域环境治理中，主要涉及到的是自上而下的协调路径中央站在国家发展全局的高度，把握京津冀地区环境协同治理的规划，从长远的角度制定京津冀地区规划纲要，研究和解决京津冀地区区域环境协同治理中出现的重要项目、重大问题。京津冀三地政府积极主动配合中央的相关战略，使京津冀地区环境协同发展的府际关系达到横纵相辅相成。

五、结语

京津冀环境治理，府际协同至关重要。京津冀三地唇齿相依、皮毛共存。可以说，河北是京津的保护屏障，京津离不开河北的守卫。因此，无论是环境治理，还是区域发展，京津冀均离不开“齐心协力，同舟共济，互惠互利”。针对京津冀环境治理，离不开京津冀三地政府间、职能部门间的彼此沟通、密切合作、积极协同，并加速促成提高认识，统一思想，强化合作，密切协同，联合行动，集团作战。环境治理和生态保护的跨区域性特征明显，京津冀协同发展的国家战略，要求三地政府依法规制、规范府际关系，加速推进和强化政府间、部门间的协同与配合，继而更加有效地推进京津冀环境治理的效应。

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*基金项目：河北省社会科学基金项目“京津冀环境治理中的府际关系协同问题研究”（项目批准号：HB19GL008）。

（作者单位：房雪、盛婉玉、崔松虎，燕山大学公共管理学院;苏燕华，秦皇岛职业技术学院）