精准扶贫中第一书记的作用发挥与现实困境

李丹

摘 要 实现共同富裕是社会主义的本质要求，精准扶贫、精准脱贫、消除贫困是对共同富裕的最好阐释。派驻第一书记是我国精准扶贫、精准脱贫的重要机制。在脱贫攻坚的决胜阶段，第一书记的主要工作是：组织落实扶贫项目，参与整合涉农资金，积极引导社会资金，促进贫困村、贫困户脱贫致富;帮助选准发展路子，培育农民合作社，增加村集体收入，增强“造血”功能。随着驻村帮扶工作的日益制度化和规范化，第一书记作用的发挥遭遇现实困境，突破这一困境是当前扶贫脱贫工作亟待解决的问题。

关键词 精准扶贫 第一书记 现实困境 驻村帮扶实践

中图分类号：D262.3                                   文献标识码：A    DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2020.09.079

Abstract Realizing common prosperity is the essential requirement of socialism. Precise poverty alleviation， precise poverty alleviation and poverty elimination are the best explanations for common prosperity. Sending the first secretary is an important mechanism for targeted poverty alleviation and poverty alleviation. In the decisive stage of poverty alleviation， the main work of the first secretary is to organize and implement poverty alleviation projects， participate in the integration of agriculture related funds， actively guide social funds， and promote poverty-stricken villages and poor households to get rid of poverty and become rich; help to choose the right development path， cultivate farmers' cooperatives， increase village collective income， and enhance the "hematopoietic" function. With the increasingly institutionalization and standardization of the assistance work in villages， the first secretary's role has encountered a real dilemma. Breaking through this dilemma is an urgent problem to be solved in the current poverty alleviation and poverty alleviation work.

Keywords targeted poverty alleviation; realistic dilemma; practice of village assistance

1第一書记的作用发挥分析框架

1.1 第一书记与精准扶贫

派驻第一书记是我国精准扶贫的重要机制，其政策制度设计是基于贫困村基层组织发展能力弱，不能很好适应精准扶贫背景下贫困村向上（上级或外部各类帮扶力量）对接向下整合（村庄的协调和规划发展）要求提高后的新形势。国家向贫困村派驻第一书记的初衷就是要推动精准扶贫。2015年4月国务院扶贫开发领导小组办公室、中央农村工作领导小组办公室、中共中央组织部联合发布的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》要求选派第一书记要全面覆盖建档立卡贫困村。重点区域是滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、燕山—太行山区、六盘山区、大别山区、罗霄山区等。在脱贫攻坚决胜时期，第一书记的职责由精准扶贫逐步转向精准脱贫，其驻村帮扶工作也应有所调整。其工作重点已经由大力宣传、推动党的各项扶贫开发政策落地，带领驻村干部开展贫困户识别工作进而协助村“两委”制定扶贫计划向组织落实扶贫项目，整合涉农资金，积极筹集社会资金转变。大力培育农民合作社，增加村集体收入，增强村集体和村民的“造血”功能，促进贫困村、贫困户早日脱贫致富。由此观之，第一书记参与甚至主导了精准扶贫与精准脱贫。其不仅要分析致贫原因，协助贫困户制定脱贫和发展计划，还要协调帮扶资源，帮助贫困户、贫困村脱贫致富。

1.2第一书记的作用发挥分析框架

第一书记由机关企事业单位干部选派而来，具体来源为：各级机关后备干部和优秀年轻干部，事业单位、国有企业的优秀工作人员，以及因年龄原因从领导岗位上调整下来但尚未退休的干部。其向上（上级或外部各类帮扶力量）对接向下整合（村庄的协调和规划发展）的能力较强。因此，将其派往贫困村指导扶贫脱贫工作，能充分发挥其单位的优势，在资金、人才、项目、信息、政策等方面给予指导，帮助贫困村改变落后面貌，力争早日脱贫，健强村级基层组织，以及锻炼和培养农村本土干部。在国家精准扶贫、精准脱贫的大格局中，第一书记一端连着政府，一端连着贫困村，被视为该政策在基层落地生根的核心力量，并逐步形成了规范化、制度化的实施机制。比如《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》中就对第一书记的职责以及管理与考核作出了明确的规定。①

围绕“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”等精准扶贫各环节，第一书记的精准扶贫要实现“扶真贫，真扶贫”和“脱真贫，真脱贫”的价值目标。“扶持谁”是指第一书记等驻村干部要协助村干部精准识别扶贫对象，“谁来扶”是指第一书记等驻村干部要联系与整合各种扶贫资源（政府、企业、其他组织或个人所提供的资金、技术等资源）参与扶贫，“怎么扶”是指第一书记等驻村干部要协助扶贫资源的提供者针对不同的贫困村、贫困户采用不同的扶贫措施以实现精准扶贫的最后一公里。

2 第一书记扶贫分析：桂南 B 村的实践

2.1桂南贫困村B村的第一书记精准扶贫实践

2.1.1村庄概况

B村位于广西S县北部，属于“十三五”期间广西省级贫困村。B村村委会距乡政府有8公里，距县城有22公里，属于边远山区、大石山区、资源匮乏地区，地势崎岖。全村耕地总面积1329亩，人均耕地为0.6亩，耕地主要是以旱地为主，林地总面积10008亩，人均林地为4.5亩;主要农业种植有玉米、甘蔗、桑蚕、食用菌等。全村设有1个党支部，4个党小组，党员40人，其中女性党员8人，60岁以下党员20名。全村共有13个自然庄，15个村民小组，共535户、2203人，其中贫困户207户，贫困人口846人。2016年已脱贫48户、212人，2017年实现全村脱贫摘帽，贫困发生率控制在1.31%以下。

2.1.2 B村的精准扶贫情况

十八大以來，B村在各级各部门、社会各界的支持下，积极开展基础设施建设、产业扶贫、光伏扶贫等多种扶贫方式，取得良好成效。在基础设施建设方面，B村取得了引人注目的成就，第一书记到村以后，全村共投入资金310万元，其中投资45万元建设农资房、讲习所，投资60万元美化村委周边环境以及提升产业示范。在交通方面，全村13个庄通屯道路都已硬化。解决了N庄通电不稳定问题，实现了全村13个庄通电全覆盖。在通讯方面，全村接通有线电视，并实现宽带全覆盖。农民生产生活条件得到很大改善，为B村有效地推进三个文明建设打下坚实的基础;在产业发展方面，B村按照“种养结合，长短结合”原则，做强四季蜜芒、蛋鸡、山水牛三大优势产业，提升食用菌、桑蚕种养其他潜力产业。同时将生态农业和旅游业结合起来，以“一山一水一路一园”为方向发展乡村休闲旅游产业。在具体发展战略上，B村第一书记率先在全村实施“产业富民”专项活动，紧紧围绕“五个一”目标扎实推进：目前建成1200亩四季蜜芒生态果园种植专业合作社，带动158户贫困户发展。在光伏扶贫方面，B村投资50万元发展光伏扶贫电站项目，为村集体经济年均增收5万元以上。在村集体经济方面，近两年，在各级党委和政府的关心和支持下，由第一书记牵头，先后共得发展集体经济扶持资金480万元，经村两委讨论，镇党委、政府同意，分别投入某某农业开发有限公司400万元，某某农民养殖专业合作社30万元，光伏发电50万元。每年按投入资金的8%分红，2017年已存入村集体经济账户共39.4万元。在就业培训扶贫方面，B村在2017年贫困户接受就业培训207人次，有15人获得公益性岗位。在乡村振兴战略方面，B村按照“一山一水一路一园”旅游规划方案，大力发展乡村旅游业，以“一山一水一路一园”为主线，联合企业打造田园综合体，实现旅游带扶贫促发展，不断增强村集体经济收入，带动贫困户脱贫增收。

2.1.3 B村第一书记驻村帮扶的主要内容及成效

B村第一书记毕业于同济大学，任职于广西壮族自治区某厅。2015年10月至2018年2月由工作单位派驻S县B村任第一书记。作为第一书记，他的扶贫事迹先后得到了人民日报、新华社、国务院扶贫办网站等媒体的关注报道。广西卫视、同济大学宣传部、南宁电视台也分别进行过专题片拍摄，给予报道宣传。扶贫期间，他心系扶贫，情系群众，立足岗位，主动作为，带领B村干部群众扎实工作，脱贫成效显著。2017年，B村顺利实现了整村高质量脱贫摘帽（贫困发生率降到2017年的1.31%）。驻村工作期间，他促进外援与内源互动的主要做法和成效包括：

第一，夯实基础，强化基层党建。农村要发展、要脱贫，党建是基础。针对一直以来村委会凝聚力不强的现状，他提出了“一支队伍、二个机制、三个重点”方案。首先建设一支有凝聚力的干部队伍，提高这支队伍的思想素质和业务素质。他带头健全工作责任宣传教育机制和分工机制。把工作责任划分贴上宣传栏，让村民大事小事都能找到第一责任人，同时做好分工不分家的组织协调。设立基层廉洁工作站，开通监督检查渠道，把项目资金的使用情况进行公示，保障了群众对扶贫工作的有效监督。定期召开民主生活会，提高党员的党性修养。完善宣传教育设施，开展党建大型道德讲堂，党建视频全天候播放，做好党员的宣传教育工作。

第二，找准方向，科学编制规划。要发展，科学规划先行。他依托后盾单位和专业优势，参与B村村屯规划编制，让B村这个地理上识别度不高的小村庄入选了全国村屯规划示范村，成为广西区上榜的2个村庄之一。他联系后盾单位广西壮族自治区某厅、广西壮族自治区某设计院和同济校友，在他们的帮助下为小村庄设计了村屯规划。精准识别工作一结束，他就把村民在评议会讨论中提到的三十多条意见整理出来总结成15个项目，并采取参与式方法让每一项内容和实施都由村民举手表决。

第三，发展产业，打造造血功能。产业决定扶贫质量，只有变“输血式”扶贫为“造血式”脱贫，才能拔穷根。两年来，他带领B村探索创新了“农户抱团、龙头带动、能人引领”等多种产业扶贫模式，成功培育发展了四季芒果、蛋鸡、山水牛、食用菌、种桑养蚕、光伏发电等6大产业，形成了资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走的新格局，实现了产业对全村207户贫困户的全覆盖。独特的培育特色产业和创新带贫机制经验也让B村（芒果项目和蛋鸡项目）成为了全国培训致富能人现场会、全区产业扶贫现场会和全区培训致富能人现场会示范推广点之一。

第四，完善教育，扶心扶志扶智。扶贫先扶志（智），扶志（智）靠教育。扶贫先扶智，他刚上任就大力促进改善村庄教学条件：新建1栋教学楼，立面改造2400㎡，争取到企业捐赠“希望书屋”1个。集合多方力量“送温暖献爱心”，直接捐赠校服、鞋子、书籍、书包、文体器材等价值约十四万元。他个人拿出工资资助三名贫困学生，设立“追梦奖学金”五千元，激励贫困学生。

2.2 第一书记作用发挥的现实困境

为了实现精准扶贫，“国家层面的扶贫政策设计者试图通过数字技术解决政策制定者与执行者之间的信息不对称，以数字为计量核心、以建档立卡为实施手段，将治理对象、治理行动和治理效果都予以量化，将治理任务分解为多个扶贫指标，再以年度考核和总考核的形式，检校帮扶单位是否完成了扶贫办的考核要求”。②技术化、数字化管理的目的是监督帮扶政策和措施的落实。

但是数字技术也有很大的弊端，它会增加第一书记等驻村干部的时间成本和工作负担，同时也会大大压缩他们从事具体工作的时间，会造成“上半年忙项目，下半年忙材料”的尴尬局面。长此以往，就会挫伤第一书记扶贫工作的积极性，也会降低扶贫效果。B村第一任第一书记的帮扶工作刚好在驻村干部工作规定开始细致化时结束，其扶贫工作的积极性未受到影响，扶贫效果较好;B村第二任第一书记的帮扶工作刚好在驻村干部工作规定开始细致化之后，其扶贫工作的积极性出现明显下降。

3 结论与思考

3.1 简要结论

派驻第一书记是我国精准扶贫的重要机制。其政策制度设计是基于贫困村基层组织发展能力弱，不能很好适应精准扶贫背景下贫困村向上（上级或外部各类帮扶力量）对接向下整合（村庄的协调和规划发展）要求提高后的新形势。第一书记帮助贫困村发展成效除了受贫困村发展资源条件等客观因素外，更重要的是其社会资源动员能力、主观的积极性以及努力程度。B村第一任第一书记带领村民脱贫致富、村庄加快发展取得显著成效正是他积极主动去了解村庄真正发展需求，并积极通过向上级争取资金资源，以及通过社会网络争取资金资源，促进村庄朝着符合村民发展意愿的方向发展，反过来村庄获得发展也激发了村民发展积极性，提升村庄的凝聚力，促成了B村在外援和内源互动中实现快速发展。

当前我国驻村帮扶日益制度化和规范化（数字化管理），对第一书记等驻村干部的帮扶工作做了详细的规定和要求，如具体规定1个月要待在村里几天并进行严格监督检查等（B村第一任第一书记的帮扶工作正好在驻村干部工作规定开始细致化时结束）。驻村帮扶工作规定的细致化也可能使得这项制度在执行的时候缺乏弹性，而不利于激发驻村干部工作的积极性（B村第二任第一书记工作的积极性下降）。改进该项制度，既要合理弱化日常规定事项完成的考核比重，同时提升帮扶成效在考核中的比重。

横向比较其它村，还会发现第一书记的社会资源动员能力对扶贫效果具有较大的影响。B村第一任第一书记毕业于同济大学（获博士学位），任职于广西壮族自治区某厅，具有较强的社会资源动员能力，对B村的脱贫工作具有极大的推动作用（2017年，B村顺利实现了整村高质量脱贫摘帽，贫困发生率降到1.31%）。广西西北部D县T村现任第一书记为广西某高校专职教师，社会资源动员能力较弱，不利于扶贫脱贫工作的进一步推进（2017年，该村贫困发生率仍为37.91%，当然这也和其自然环境有关）。

3.2 思考与讨论

第一书记帮助贫困村發展成效除了受贫困村资源条件等客观因素影响外，更重要的是其社会资源动员能力、主观的积极性以及努力程度。

第一书记的社会资源动员能力主要受其工作单位性质和级别以及个人的社会关系等先天因素影响，可塑性较弱（一般而言，政府机关强于事业单位，行政级别高的单位强于行政级别低的单位）。同时，贫困村的贫困程度（贫困发生率）也会有较大差别。因此，建议将社会资源动员能力较强的第一书记派往贫困程度（贫困发生率）相对较高的贫困村。

第一书记的主观积极性、努力程度等后天因素可塑性较强，容易受相关政策和考核机制的影响。2018年8月，课题调查组到B村进行调研，原B村驻村第一书记已结束驻村工作，后援单位已下派了另外一名干部到B村担任第一书记。针对B村调查时发现了村庄各类检查过多、第一书记积极性下降等问题，提出以下建议：一是加强部门信息沟通，开展联合工作检查，尽量减少部门下村检查工作次数，让基层干部将更多的精力和时间放到发展经济和村庄治理上来;二是合理简化贫困村第一书等驻村干部工作规定，增加驻村干部成效考核比重，激发第一书记工作的积极性。

注释

① 参见《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》.

② 王雨磊.数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理[J].社会学研究，2016（6）.

参考文献

[1] 黄承伟，覃志敏.共同富裕视野下连片特困地区扶贫攻坚的路径思考[J].开发研究，2013（4）.

[2] 杨芳.驻村“第一书记”与村庄治理变革[J].学习论坛，2016（2）.

[3] 王晓毅.精准扶贫与驻村帮扶[J].国家行政学院学报，2016（3）.

[4] 吕忠.下派第一书记的逻辑：政治碎片化、动员式治理与政治再整合[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2017（2）.

[5] 刘刚.充分发挥第一书记脱贫攻坚先锋作用[J].行政科学论坛，2017（11）.

[6] 尹利民、况伟.代理人抑或当家人：第一书记的双重角色与融合[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2018（2）.