政府购买社会组织服务与政府职能转变——关系、困境和出路

李华俊，赵立新，余 湛

（1. 江汉大学 法学院，武汉430056；2. 上海师范大学 哲学与法政学院，上海200234）

一、问题的提出

政府职能转变是中国改革的核心内容之一，自20 世纪80 年代中期，我国就开始政府职能转变的改革步伐，一直到现在都没有停止。从政府职能转变内容的角度看，2003 年之前，政府职能转变侧重于经济领域的职能转变，即政府向企业“放权”，“简化”审批项目和程序，“精简”政府机构。这个时期的政府职能转变主要是配合经济建设和建立社会主义市场经济体制。2003 年之后，政府职能转变更侧重于社会领域的职能转变，即政府加强“社会管理”和增加“公共服务”供给。如果说经济领域的政府职能是“削减”和“削弱”，那么社会领域的政府职能则是“增加”和“增强”。其主要原因在于，进入新时期以来伴随着我国经济的快速增长，在社会领域各种问题日益突出，直接阻滞现代化建设的整体步伐。“现在，发展经济的任务依然很重，但为社会提供基本的公共服务已登堂入室，成为政府工作中越来越重要的内容。”［1］对于大规模增加的社会管理和公共服务职能，政府如何来提供是一个值得思考的问题。随着社会组织较快发展和在社会管理、公共服务提供上的作用日益突出，政府逐步认识到社会组织在政府职能转变中应当“有所作为”。政府采购社会组织服务正是在这种背景下日益成为政府职能转变过程中的一种新兴做法。应当说，这种做法准确把握未来政府职能转变趋势，和发达国家接轨。但是，作为一种新的政府职能转变的尝试，有不少问题有待进一步解决。对政府购买服务与政府职能转变进行理论解释的研究可谓是浩如烟海、汗牛充栋，但是从中国本土化的现实性层面进行探讨具有更深层次的实践内涵。

在此层面进行研究的文献可分为三类：第一类是历史性维度。主要通过梳理政府购买服务与政府职能转变的变化历程进行论述。张海与范斌（2013）把政府购买服务的变化历程分为四个时间段，进而对影响政府购买服务方式的因素进行了分析［2］；而田凯（2018）则通过分析政府与社会组织关系的发展历程，把政府与社会组织关系的变化归纳为四个“转变”，进而对政府职能转变的角色、政府购买服务的作用以及政府与社会组织的合作关系进行了探讨［3］。第二类是空间性维度。主要关注某类地区政府购买服务与政府职能转变的实证研究及经验性思考。陈莲凤（2014）、刘博（2015）基于福建泉州与上海市政府购买服务的实践经验，通过分析政府在购买服务与职能转变过程中的得与失提出对未来发展的意见与建议［4-5］；郑恒峰（2015）探讨自贸区建设过程中社会组织参与政府购买服务的积极意义与现实问题，并提出意见与建议［6］；曲延春和张帆（2016）、陈天祥与何红烨（2016）基于济南市市中区与珠三角地区的实地调研与实证调查，考察了政府购买社会组织服务与政府职能转变的特点、问题与意义，从而提出意见与建议［7-8］；李永亮与高红（2018）基于广东、江西与贵州的实地调研，探讨了政府通过购买社会组织服务将政府职能向社会转移的实效性问题［9］。此类研究表现出从经验思考向实证研究发展的特点。第三类是制度性维度。主要从更加宏观的高度对政府购买服务与政府职能转变的政策效果与制度设计进行思考。叶响裙（2013）分析了当前政府购买服务的制约因素并提出建议［10］；刘小川、张艳芳、刘威礼（2015）肯定了过去政府在购买服务中取得的巨大成就，同时认为当前仍存在许多问题，应当对当前政府购买服务制度进行创新，适应政府职能的转变［11］；杨书胜（2015）认为目前政府购买服务方面存在“内卷化”的倾向并对其成因进行了分析，同时提出相应的对策建议［12］。倪咸林（2016）认为在政府购买社会组织服务过程中目前的法律制度与体制机制存在着“监管缺位”的问题，现有的服务监管应从碎片化向整体性转变［13］。刘晓洲（2018）则认为政府购买服务与政府职能转变对推进国家治理现代化具有重要性意义［14］。以上三类研究对本文具有启发性意义。

总的来说，针对政府购买服务与政府职能转变旧有的三类研究中，历史性维度强调应探讨两者关系的发展历程；空间性维度强调两者当前的实践过程；而制度性维度则强调从更加宏观的角度把握两者的未来发展。基于对过去研究的梳理，本文尝试探索以下三个问题：一是政府购买社会组织服务与政府职能转变之间的关系；二是政府购买社会组织服务与政府职能转变中的困境；三是如何进一步推进政府购买社会组织服务和政府职能转变。深刻把握和理解这些问题，对于政府职能转变和政府购买社会组织服务具有积极意义。

二、政府购买社会组织服务与政府职能转变的关系

政府职能转变是一个“旧的”热点问题，而政府购买社会组织服务则是一个“新的”热点问题。政府职能转变自20 世纪80 年代中期至今，其关注热度一直未减。而政府购买社会组织服务自2013 年以来在全国范围内推广，成为政府提供公共服务的一种重要方式。那么，两个热点问题之间存在着何种关系呢？要想对这两者之间的关系进行分析，则应当先理解“政府职能转变”和“政府职能转移”两个基本概念。

“政府职能转变”是一个旧的概念，是政府在一定时期内，根据国家、经济与社会发展、公共事务管理的实际需要，对其应承担的功能和职责进行调整。政府职能转变不仅限于职能的调整，而且包含着更加丰富的内容：第一，职能内容转变，即对政府“该管什么、管多宽、管到什么程度”进行调整。包括两种情况：一是把原属于政府的职能交出去，政府不再是职能的行使主体，不再对这些事项承担行政责任；二是把原来不属于政府的职能纳入到政府职能体系中，政府成为职能的主体，承担行政责任。第二，职能履行主体转变，即“由哪些主体来履行政府职能、谁是主角、谁是配角”进行调整，同一种职能，其履行主体可以是多样的，既可以是政府，又可以是事业单位、企业或社会组织等。第三，职能履行方式转变，即对通过“哪些方式、方法、手段”等来履行对政府职能的调整，同一种职能，其履行方式是多样的，通过选择合理的履行方式，能够提高政府职能履行的效率。

“政府职能转移”则是一个新概念，其在政府购买服务的大背景下产生与兴起。“政府职能转移”与“政府职能转变”两个概念很相近，只有一字之差，在很多情况下，两个概念也经常混用，但实际上，两个概念还是存在着一定的区别。“政府职能转移”是指政府将手中握有的功能和职责移交给社会组织、机构和企业承担的过程。这里特别要注意政府职能转移的特征：尽管政府将职能转移给社会组织，但政府依然是职能的责任主体，换言之，这种职能还是政府的，而不是社会组织的。政府作为职能的责任主体，负责资金提供和监管，并承担最终责任。社会组织则是执行主体，当政府不通过购买服务方式向社会组织转移职能，那么该项职能又回到政府手中，由政府来履行。政府职能转变是一个综合性概念，包括职能内容转变、职能履行主体转变、职能履行方式转变等，“政府职能转移”只是政府职能转变中的一项内容，仅仅涉及职能履行主体转变和职能履行方式转变，而没有涉及职能内容转变。在实践中，很多地方政府在购买社会组织服务中都采用“政府职能转移”这个概念②。两个概念虽有差别但也比较相近，并且，政府购买社会组织服务，不仅能够实现政府职能转移，而且能够推动更广泛意义上的政府职能转变，即政府将某些职能交给社会组织，社会组织成为该项职能的行使主体，政府不再是职能的行使主体。基于此，本文依然采用“政府职能转变”这个概念。在当前政府广泛购买社会组织服务的背景下，通过政府购买社会组织服务方式进行政府职能转变，已经成为政府的重点工作。那么，政府职能转变与政府购买社会组织服务之间的关系是什么呢？

（一）政府职能转变是政府购买社会组织服务的前提和基础

政府购买社会组织服务能否开展以及在多大程度上开展，是以政府职能转变作为前提条件和基础的。只有政府部门进行职能转变，才会有购买社会组织服务的兴起与发展。在传统政府大包大揽的做法下，政府没有给社会组织留下任何活动空间，在这种情况下不会产生政府购买社会组织服务的行为。政府逐步认识到大包大揽存在着较多缺陷，开始正确处理政府与社会、政府与市场的关系，积极调整并进行职能改革。通过购买社会组织服务的方式，政府将原来由自己承担的职能交给社会组织。政府购买社会组织服务“需要政府改变其在服务供给中的全能主义角色，……同时，需要政府部门调整其原有的职能事项”［15］。这就是政府购买社会组织服务得以产生的原因。

（二）政府购买社会组织服务是政府职能转变的主要方式

直到2013 年，政府职能转变和机构改革已经连续进行到了第七次，从1982 年第一次改革开始，前六次政府职能转变和机构改革的反弹现象都比较突出，主要原因在于，虽然开启政府职能转变和向社会放权，却苦于找不到承接主体，政府职能转变只是在政府内部进行重新嫁接和调整，并没有取得“理想”效果。在2013 年进行的政府职能转变和机构改革中，采用政府购买社会组织服务的做法开拓出一条新路。通过这种方式将原来属于政府的很多职能外包给社会组织，提供“社会管理和公共服务”是政府需要加强的重要职能，通过外包给社会组织来提供，政府职能转变取得显著成效。目前，从中央层面来看，经过前几次改革的不断摸索，已经逐渐认识到政府购买社会组织服务的重要作用；从各级地方政府的层面来看，经过不断的地方性实践，社会组织作为政府职能转变后的载体作用也不断突出。总的来看，在政府职能转变过程中，社会组织购买服务已经基本上成为一种主要方式。课题组在广州、武汉、成都等地区先后进行了一系列调研，结果显示③，在这些地方政府职能转移的总量中，大部分是通过政府购买社会组织服务的方式进行转移。

图1 政府职能外包示意图

（三）政府购买社会组织服务与政府职能转变相互促进

在实践中，政府购买社会组织服务与政府职能转变体现了相互促进的良性互动关系。一方面，政府购买社会组织服务能够加速政府职能转变，“对于政府瘦身而言，政府购买服务能够大量降低政府提供服务付出的人力、资金、时间、空间和相关行政资源的成本，推进政府职能转变，并且既不减弱政府见之于社会的道义本分，又能强化政府在主责领域的管理能力”［16］。另一方面，政府职能转变又推动了政府购买社会组织服务的发展。政府职能转变之后，将有更多的事项交给社会组织，从而形成一种良性循环。当交给社会组织的事项越多，给社会组织的购买资金就会越多，对社会组织发展的助推力也就越大，这个正向循环在不断地形成更多的能量，从而使社会组织与政府达成一种双赢的局面。“政府与社会组织围绕公共服务的供给，将形成一种新型的合作机制，公共财政逐步成为社会组织发展的重要资金来源，这个大趋势将催生越来越多的社会组织去担当社会公共产品的生产者和供给者”［17］。政府购买社会组织服务与政府职能转变相互促进，相互发展，“可谓双赢的典型合作模式”［18］。

三、政府购买社会组织服务中政府职能转变的困境

作为政府职能转变的创新尝试，政府购买社会组织服务是一项庞大而又复杂的系统工程，是一把“双刃剑”。用得好，可以进一步推动政府职能转变，有效提升公共服务供给的效率和质量；用得不好，则可能衍生出各种问题，甚至对政府职能转变产生负面影响，阻碍政府职能转变。政府要从“划船者”转变为“掌舵人”显然不容易，政府通过购买社会组织服务推动政府职能转变是一个艰难的过程，在实践中出现“多重困境”。

（一）困境之一：政府职能转变中政府与社会组织缺乏互动性

政府购买社会组织服务作为政府职能转变的主要方式基本得到认可，但正如政府购买社会组织服务是由政府主导推动一样，在购买服务中，哪些政府职能转移给社会组织，完全由政府来决定，政府与社会组织之间缺乏互动性。这种做法并非完全没有道理，一是政府职能转变涉及政府自身利益的调整，政府主导有助于最大限度保障政府自身利益；二是政府担心如果社会组织承担重要的政府职能，那么，政府自身的合法性地位可能会受到质疑，相关部门可能还会面临人员上的裁减［15］。因此，需要通过政府主导职能转变来维护其合法性。但是，这种做法给政府职能转变带来负面影响：政府职能转变根据政府意志而定，导致职能转变的随意性较大；社会组织在组建之初，政府就占据了很强的主导地位，在政府职能转变中更是处于弱势地位，其意见和建议难以得到有效反映和采纳［19］；政府职能转变具有选择性，在政府职能转变中，尤其是地方政府，可能把一些无关紧要的职能转移给社会组织，而一些重要的但也应当转移的职能，却紧紧把握在自己手中。课题组在对武汉市爱心天使社会工作服务中心负责人的访谈中④，该负责人谈到，“政府向社会组织购买服务主要是为转变政府职能，但是在这个关系里面，社会组织处于比较弱势的位置，其实，它的功用是转变政府职能，但是发挥的作用很一般，因为政府决定转哪些职能，导致政府职能转变并不是很合理”。

（二）困境之二：将政府购买社会组织服务完全等同于政府职能转变

将政府购买社会组织服务作为政府职能转变的一种主要方式与措施是一种正确的认识。但是，在一些地方政府的实践中，却明显放大政府购买社会组织服务与政府职能转变之间的相关性，甚至将两者划等号，认为政府购买社会组织服务就是政府职能转变的代名词，而政府职能转变就完全等同于政府购买社会组织服务。尽管两者具有很密切的关系，但事实上两者具有差异性。政府职能转变的内容和方式丰富多样，绝非仅有政府购买社会组织服务一种；除了转变政府职能外，政府购买社会组织服务还可以促进社会组织发展、提供更优质的公共服务、构建合理的社会治理体系等目的。简单地将政府购买社会组织服务与政府职能转变划等号，容易导致政府职能转变“走偏路”，使得政府职能转变走进“小胡同”而难以整体推进；同时，也使得“提供公共服务”这一政府购买社会组织服务的应有之义逐渐丧失。

（三）困境之三：政府能力有限性阻碍政府职能转变步伐

任何组织的能力都具有有限性，在某些特定情境下，能力有限性将更加明显。在政府购买社会组织服务背景下，政府的主要职责已经逐渐从“台前”走向“幕后”，从公共服务的直接提供者转变为出资者和监管者，而在转型过程中如何履行好出资者和监管者的职责，政府能力的有限性较为突出，表现在以下三个方面：一是政府没有有效地制定出针对不同情况、不同环境的购买服务方案，缺乏适用于不同情境的弹性分类办法，难以适应日益复杂的社会服务与经济市场环境；二是政府购买主体分散采购，相关职能部门合作松散，没有成立独立的公共服务采购部门，缺乏对服务购买市场的全面了解，难以对服务购买进行有效监控与管理；三是政府没有在各种人情关系、权力关系以及信息不对称等制约因素中制定有效制约方案，缺乏对政府购买社会组织服务的整个过程实行有效的监管，难以发现社会组织行为的偏差并予以纠正。由于政府能力的有限性，使得政府转移给社会组织的职能并没得到有效执行，既然这样，政府觉得还不如把职能掌握在自己手中，由自己来履行，由此阻碍政府职能转变的步伐。

（四）困境之四：社会组织发育程度较低限制政府职能转变

政府在购买社会组织服务进行的职能转变中，其扮演的角色是职能转出方，而承接方是社会组织。政府职能转变要想顺利进行，不仅需要转出方的政府愿意转，而且更需要承接方的社会组织有能力接。但是，我国多数社会组织的成立时间都比较短，发育程度较低，规模较小，专业能力还比较有限，运作经验存在不足，并且在运行过程中还出现行为失范等问题。在这种情况下，即便政府愿意将职能转出去，社会组织能否接下来把职能履行好，要打个大大的问号。尤其当政府将某些社会组织并不擅长的职能转移过去，社会组织不仅无法履行好职能，反而将自己的专长也荒废掉了。另外，由于社会组织发育程度较低，能力比较薄弱，且公众与社会组织互动较少，对社会组织普遍缺乏信任感，更希望由政府而不是社会组织来履行职能，这无疑对政府职能向社会组织转移起着很大的限制作用。在经济发展相对落后的地区，社会组织发育程度更低，形成了一种负向循环，社会组织难以获得政府购买服务的资金支持，政府向社会组织转移职能的进展也趋于缓慢；在经济较为发达的地区，社会组织发育程度普遍较高，政府向社会组织转移职能进展相对会快一些。

四、政府购买社会组织服务转变政府职能的出路

在政府购买社会组织服务中，政府职能转变出现的问题，可以分为共性问题与个性问题。对于共性问题，可以通过加快发展社会组织，强化政府监管等通用方式来解决，后面将不再赘述；个性问题是专指政府职能转变这个领域中出现的问题，接下来将会分门别类地进行具体分析与讨论（见表1）。

表1 问题类型与解决导向表

（一）由全能政府理念转向有限政府理念，树立政府职能转移外包意识

将政府职能转移外包给社会组织，首先要解决的一个基本问题是政府管理理念问题。传统的政府管理理念是全能政府理念，即政府认为自己很强大，什么问题都能解决，导致政府出现大包大揽的做法。这种理念只适合非市场经济状态，在市场经济条件下，全能政府理念存在巨大缺陷，因为市场经济下已经形成“政府—社会—市场”三足鼎立的格局，每个领域都有其独立的活动空间，每个领域都有力量解决该领域的问题。因此，应从全能政府向有限政府理念转变，充分认识政府能力的有限性。政府不可能包揽一切事情，它需要社会组织和企业来承担一定的职责，发挥相应的作用。有限政府理念意味着，在如今的国家管理过程中，政府、社会组织、企业应当各司其职，各担其责，通过共同努力，把经济社会事务管理好。这就要求政府必须树立职能转移外包的意识，把“不属于自己而属于社会和市场的事项”转移给社会组织和企业。只有解决好政府管理理念这个基本问题，政府才能够深刻认识到在政府职能转变过程中购买社会组织服务的必要性，只有以理念转变为先导，才会主动去采取行动进行政府职能转移。当然，政府管理理念转变是一个艰难的过程，需要采用一定的方法树立新的理念。一方面，政府工作人员要通过学习与培训，获得新的政府管理知识，掌握最新的理论动态，认识到全能政府理念的局限性；另一方面，政府工作人员应进行广泛而深入的实践操作，掌握政府购买社会组织服务对政府职能转变的效果，了解各地政府购买社会组织服务的改革实践，进而树立新的理念。

（二）加强政府与社会组织之间的互动沟通

在政府与社会组织之间的互动沟通中，虽然政府处于主导地位，但这是政府与社会组织双方的事情，必须要通过双方的有效合作，才能够真正推动政府职能的转变。有效合作的形成，需要彼此之间顺畅的互动沟通。社会组织在参与政府职能转变过程中，希望自身具有更强的专业性、规模性、自主性以及更多的资金支持；而政府在职能转变过程中，既希望社会组织能帮助其快速“瘦身”，又希望保持自己的权威性、统辖性。在彼此需求与期望的差异化过程中滋生出“利益缝隙”，而弥补缝隙的关键抓手则是找到双方利益的“共同点”与合作点。一方面要保持日常沟通的顺畅性。日常沟通是常规性的沟通，主要通过定期会议、递交工作计划、汇报工作、电话、邮件、微信等方式进行沟通。通过日常沟通可以及时掌握政府与社会组织双方的意见和想法。另一方面要加强专项沟通。专项沟通是针对政府购买社会组织服务和政府职能转变中某个特定问题和事项的沟通。专项沟通对问题更加深刻地讨论和把握，深入了解双方的利益要求，有助于双方形成深度合作。因此，需要不断加强政府与社会组织之间的专项沟通。

（三）对政府职能进行分类，明确界定可以转移的政府职能

在政府购买社会组织服务过程中如何转移政府职能是一项技术性较强的工作。哪些职能转移给社会组织，哪些不可以转移，需要进行科学合理的界定。由于缺乏明确分类，目前一些地方政府在职能转移过程中，具有一定的随意性。解决这个问题的主要做法是对政府职能进行分类。由于政府职能涵盖面非常广泛，内容非常繁杂，因此，只有对政府职能进行多层次和角度的分类，才能够准确与合理地确定哪些职能该转移，哪些职能不该转移。

根据政府与社会、市场关系标准，对政府、社会组织、企业所应当承担的职能进行界定，弄清楚国家与社会的边界即是要将政府与社会组织的边界梳理清楚［20］。这实际上是对政府职能的广义分类，通过这种分类，可以界定哪些职能属于政府，哪些职能属于社会组织，哪些职能属于企业。怎么确定政府、社会组织、企业在经济社会运行中的职能？主要是看某个领域是否出现失灵现象。在市场领域，不存在市场失灵的事项由企业承担，存在着市场失灵的事项由政府承担；在社会领域，不存在社会失灵的事项由社会组织承担，存在着社会失灵的事项由政府承担。换言之，社会组织和企业各自在社会领域和市场领域发挥基本作用，承担着基本职能，而政府在市场失灵、社会失灵的领域发挥作用并承担相应职能。确定政府、社会组织、企业各自职能之后，政府应当将原来承担但属于社会组织和企业的职能转移给社会组织和企业。

依据内容的标准，可以将政府职能划分为政治职能、经济职能、社会管理职能、文化职能。其中，在我国特定政治制度下，绝大部分政治职能不可以转移给社会组织；经济职能中的宏观经济调控职能、市场监管职能一般不宜外包，但行业管理、中介服务、咨询调研、资产评估、检验检疫、绩效评价等可以转移给企业或社会组织；社会管理职能和文化职能由于其特有的社会属性，大部分都可以转移给社会组织（见表2）。

表2 政府职能分类表

依据重要性的标准，可以划分为核心职能和辅助职能，核心职能是政府职能中的重要职能，涉及面广，关系重大，如政治职能、宏观调控职能、行政许可、行政决策、行政处罚、行政强制等。核心职能一般不宜外包，因为社会组织一般没有能力承担核心职能。此外，一旦社会组织在履行核心职能中出现问题，就会造成较大的负面影响。辅助职能是政府在履行核心职能过程中事务性、辅助性的职能，如立法和政策调研、评估、绩效评价、项目评审、咨询等，这些职能一般可以转移给社会组织。

依据与公众密切程度的标准，可以划分为与公众密切相关的政府职能和与公众不密切相关的政府职能。与公众密切相关的政府职能，如公共教育、医疗卫生、社会保障、医疗保障、公共就业、社区事务等一般可以外包给社会组织，由于社会组织比政府更了解公众在这些方面的需求，所以社会组织提供这些公共服务更具有针对性，更能够满足公众的需求和获得公众的认可。与公众不密切相关的政府职能，一般不宜转移给社会组织，如果要转移，应当视具体情况再确定。

在划分清楚哪些政府职能可以转移，哪些不能够转移之后，还应明确针对不同类型政府职能，规定承接社会组织的资质条件。政府将职能转移给社会组织，要求社会组织在履行相应职能过程中，比政府要做得更好，否则，就没有将政府职能转移给社会组织的必要性。要使社会组织做得比政府更好，就应明确规定承接政府职能的社会组织的资质条件，对于资质条件要作出硬性要求。同时，要明确不同类型的政府职能，其承接的社会组织资质条件的要求相对不同。履行政府职能要求高的，对社会组织资质要求就相应提高；履行政府职能要求低的，对社会组织资质要求就可相对降低，使得社会组织在承接政府职能转移中能够适得其位，充分发挥各类社会组织的作用。

（四）健全购买服务制度，引导和规范政府职能转变行为

政府购买社会组织服务的有效实施需要一系列法律法规来保障，政府在购买社会组织服务的过程中，政府职能转移同样需要相应的法律法规来保障。在完善政府购买社会组织服务法律法规和政策的过程中，不仅要完善政府购买服务的内容、购买主体、承接主体、购买标准、资金来源、购买方式、购买程序、支付方式、服务提供、监督和评估、相关主体职责等内容，还要把政府职能转移作为单独一部分专门写入到法律法规和政策中，对政府职能转移的主体、承接主体、转移标准和内容、转移方式、转移程序、信息公开、监督评估等作出具体规定。在这些内容规定中，尤其注意四个方面：一是对政府职能转移的标准和内容进行合理规定。这是整个政府职能转移的核心，主要是根据相应的标准对政府职能进行分类，以明确哪些职能可以转移，哪些不能转移。二是要积极探索政府职能转移的方式。通过不断创新寻求新的转移方式，以更加灵活和有效的方式推进政府职能转移。三是推进政府职能转移的信息公开。公开内容包括政府职能转移的相关信息，通过信息公开，接受政府、媒体、公众的监督，减少政府职能转移中的不规范行为。四是基于信息公开应建立“政府购买社会组织服务数据库”。

数据库的建立将起到以下三类作用：一是可以加强政府部门与社会组织之间的信息交流，防止因信息沟通不畅而产生误解、隔阂与矛盾；二是在政府职能转变中及时纠偏，及时调整；三是利用日益兴起的大数据分析以及数据挖掘技术发现规律、改进策略，同时优化现有政策。

图2 数据库信息流示意图

综上所述，政府职能转变出现的个性问题包括两方面内容：第一，政府职能转变过程中政府与社会组织缺乏互动性。针对这一问题，首先要转变意识，只有政府改变自身“全知全能的”的角色意识，才会产生与社会组织进行互动的动机；其次要增强互动，增强沟通，只有双方进行有效、顺畅与切实的沟通，了解明白各自的共同点与合作点，才能增进双方切实有效的互动。第二，把政府购买社会组织服务完全等同于政府职能转变。针对这一个问题，首先要对政府职能进行分类，弄清楚哪些职能可以转移给社会组织，哪些不能转移。而不是“胡子眉毛一把抓”，把所有职能都抛向社会组织，把政府职能转变完全等同于政府购买服务；其次要健全政府购买社会组织服务制度，对于政府购买服务过程中的主体、标准、内容与界限进行明确规定，特别是要明确哪些职能可以转移给社会组织而哪些不能，从而尽量避免将政府职能转变完全等同于政府购买服务。

注释：

① 该文为江汉大学高层次科研机构培育建设项目“城市发展与治理现代化研究”成果之一。

② 如山东省民政厅2014 年颁布的《山东省民政厅关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》与深圳市民政局2016 年12 月颁布的《关于公布深圳市承接政府职能转移和购买服务社会组织推荐目录》中所指的概念。

③ 课题组是指国家社会科学基金项目“政府购买社会组织服务的机制与模式研究”课题组，调研时间是2013 年8 月至2015 年12 月。

④ 课题组是指国家社会科学基金项目“政府购买社会组织服务的机制与模式研究”课题组，该访谈于2015 年3 月进行。