生产者责任延伸视角下中德电子废物环境管理对比研究

王洁，刘颖杉，张西华，刘雨浓，宋小龙，王景伟

(1.上海第二工业大学电子废弃物研究中心/资源循环科学与工程中心/上海电子废弃物资源化协同创新中心，上海 201209；2.四川省固体废物与化学品管理中心，成都 610031；3.中国物资再生协会，北京 100037)

我国已成为全球最大的电器电子产品(Electrical and Electronic Equipment，EEE)生产国、消费国和出口国。随着电子信息技术的发展，电器电子产品更新换代速度越来越快，加之人们的消费水平日益提升，由此产生大量的电子废物(Waste of Electric and Electronic Equipment，WEEE)。2030年前我国每年将产生2840万吨的电子废物[1-3]。电子废物具有资源价值性和环境风险性的双重属性，其一方面含有金属、玻璃和塑料等可再生资源，若对其高效循环利用，可产生较好的经济效益；另一方面，若处置利用不当，其所含有的铅、汞、铬、镉和溴代阻燃剂(BFRs)等有毒有害物质会对生态环境和人体健康构成严重威胁[4-6]。

生产者责任延伸EPR(Extended Producer Responsibility)制度的提出，促进了电子废物行业的快速发展。它要求生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、收集回收、处理处置等全生命周期[7]。目前，我国建立了基于EPR制度的电子废物环境管理体系，在取得较好成效的同时也遇到了相应的挑战。鉴于德国电子废物环境管理起步较早，其遵循欧盟《关于废弃电子电气设备的指令》(以下简称WEEE指令)和《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》(以下简称RoHS指令)建立了完善的电子废物环境管理体系[8]，本研究通过在EPR视角下对比研究中德电子废物环境管理，提出完善我国电子废物环境管理体系的相关建议。

1 德国电子废物环境管理

德国将欧盟WEEE指令和RoHS指令转化为《电子电器设备销售管理、回收与无害化处理法案》(以下简称ElektroG法案)，并于2005年8月13日正式生效。ElektroG法案的建立推动了电子废物管理的快速发展。2008—2017年，德国电子废物回收总量高达749.6万吨，德国电子废物的人均收集量高达9.2kg[9]，且德国正规回收处理企业将WEEE中有价值的材料进行再制造，完成资源的循环利用。2008—2017年，德国电子废物收集总量及人均收集量、再生利用率分别如图1、图2所示。

图1 2008—2017年德国电子废物的收集总量及人均收集量

图2 2008—2017年德国电子废物的再生利用率

由图1和图2可知，德国电子废物人均收集量及大小型电子废物的再生利用率较高，尤其是IT和通信设备，其再生利用率高达80%。德国电子废物管理效果显著，主要有以下几点原因。

1.1 WEEE管理范围较大

ElektroG法案明确了德国电子废物管理范围，并提出按照两个阶段进行管理。2012年8月13日至2018年8月14日为第一阶段，此阶段为过渡期，适用于大型家用电器等十类电器电子设备[10](见表1)。第二阶段为2018年8月14日后，适用于新指令规定的六类电器电子设备[11](见表2)。随着经济的发展和科学技术水平的提高，电子废物的种类、原材料等不断增多，德国电子废物管理范围不断更新扩大。

表1 德国ElektroG法案第一阶段覆盖的十类电器电子设备

1.2 各相关方责任明确

德国为实现其电子废物的全生命周期管理，在原料选择、生产过程、下游使用及WEEE利用处置等环节均明确了各相关方的责任范围[12]。基于EPR制度，电器电子产品生产者的具体责任范围如下：

(1)绿色设计：应尽可能考虑零部件的易拆卸性、易于再生和再利用；

(2)注册：未经注册的生产商不得在德国市场销售其EEE；

(3)担保：为向私人家庭销售的EEE提供资金担保，以保证即使生产者破产，其产品仍能得到回收处理；

(4)标识：应在EEE上清晰注明生产者及市场标识，对家用产品贴上“带轮垃圾桶打叉”的标识，未按要求标识的产品禁止投放市场；

(5)回收和处置：家用产品生产者向公共回收场所免费提供收集容器，依据其产品销售的市场份额来承担回收处置费用；商业产品报废后禁止存放于家用产品收集处，ElektroG法案第10条第2款要求生产者为其WEEE的回收和处置提供合理选择[13]；

(6)告知义务：生产者需公开其投放市场EEE的种类和数量、WEEE收集数量等信息。

表2 德国ElektroG法案第二阶段覆盖的六类电器电子设备

2015年10月24日，德国ElektroG法案进行了修订(见表3)，强化了EEE销售商的回收责任。自2016年7月起，大型EEE零售商(销售面积大于400m2)必须无条件收回边缘长度小于25cm的废弃电器电子产品。若消费者购买大型家电设备，则零售商有义务回收其相应的废旧设备[14]。消费者需将WEEE免费交付至市政收集设施或直接退还给零售商[15]。

1.3 强制性规定收集及再生利用目标

欧盟WEEE指令明确规定，2015年12月31日前各成员国需达到电子废物人均4 kg的收集目标；2016—2018年，各成员国需实现45%的WEEE收集目标(根据WEEE收集总重量和前三年投放市场的EEE平均重量进行计算)；2019年，WEEE收集目标则提高至65%或各成员国回收其所产生85%的WEEE[17]。并针对不同类别电子废物在不同阶段设置了明确的再生利用目标(见表4)。德国依据欧盟WEEE指令的要求，电子废物管理采用强制性法律效果显著，促进了德国电子废物的收集、回收、处置及再生利用。

表3 德国ElektroG法案的修订情况[16]

表4 欧盟WEEE指令设置的不同阶段电子废物再生利用目标

1.4 有效统计电子废物物质流数据

德国正规电子废物回收渠道主要包含市政设置收集点、生产商或受委托的专业环保公司设立回收点和零售商回收。正规电子废物回收渠道的建立，使电子废物收集、回收数据得到有效的统计。此外，德国建立了电器登记基金会(Elektro-Altgerate-Register，EAR)，负责收集生产商和处理商的报告[19]，便于电子废物收集、回收、处置、再生利用等数据的整理统计，实现了电子废物管理信息的公开化。

1.5 建立了市场化的电子废物环境管理模式

德国联邦环境保护署、公共废物管理机构、EAR基金会及生产商等相关方共同合作，实现电子废物的环境管理。环境保护署负责政策制定、环境管理的监督；公共废物管理机构负责放置WEEE市政收集点和WEEE的回收运输；EAR基金会负责生产商注册、收集统计生产商和处理商的报告、接收市政收集点电子废物提取通知等。德国电子废物环境管理以市场为主，生产商深度参与电子废物管理工作，自行回收处置WEEE或委托第三方拆解企业。生产商自主选择拆解企业，提高了拆解企业的竞争力，促使拆解企业提高其拆解效率和加快技术更新，实现处理成本的最低化和经济效益的最大化。德国电子废物环境管理模式如图3所示。

图3 德国电子废物环境管理模式

2 中国电子废物环境管理现状及问题

2011年1月1日，我国施行基于EPR制度的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(国务院令第551号)，极大地推动了我国WEEE回收处理行业的发展。生态环境部公示的《全国大中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2018年，正规处理企业拆解的废电视机、废冰箱、废洗衣机、废房间空调器、废微型计算机(以下简称“四机一脑”)分别为4253.2万台、921.8万台、1441.2万台、505.8万套、978.5万套。处理企业回收塑料约42.3万吨，铁及其合金约41.7万吨，铜及其合金约3.1万吨，铝及其合金约1.4万吨。但由于我国电子废物环境管理起步较晚，电子废物管理政策还不够成熟，面临诸多问题。

2.1 新增九类电子废物管理政策尚不清晰

2010年9月15日，国家发展改革委、原环境保护部、工业和信息化部公布《废弃电器电子产品处理目录(第一批)》，将电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器和微型计算机纳入基金补贴目录管理。2015年2月，国家发展改革委、原环境保护部、工业和信息化部等六部门公布《废弃电器电子产品处理目录(2014年版)》，在第一批目录基础上增加吸油烟机、电热水器、燃气热水器、打印机、复印机、传真机、监视器、移动通信手持机和电话单机。由于新增九类WEEE的规格重量、制造工艺、拆解技术等与“四机一脑”有明显差异，给政府规划、收集回收、企业拆解带来巨大挑战。需重新设计关于新增九类WEEE的基金征收及补贴标准、规范处理处置拆解技术等[22]。

2.2 各相关方责任有待落实

我国电子废物环境管理制度强调电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人的废弃电器电子产品处理基金缴纳义务，但未对其收集、利用处置等行为责任进行规定，使得其开展生态设计和利用处置的意愿和积极性不高。此外，目前的管理制度在一定程度上忽略了其他相关方的责任[23-24]，对消费者大多采取“鼓励”“引导”等原则性激励措施，缺乏对其合理交付电子废物的行为约束，零售商未承担相应的回收责任。

2.3 回收渠道有待规范

《中国废弃电器电子产品回收处理及综合利用行业白皮书2017》显示，电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器、微型计算机在个体回收渠道占比分别为96%、95%、97%、88%、88%。可见在当前的多渠道回收模式中，个体回收模式仍是废弃电器电子产品回收的主要方式。个体回收商在电子废物的分类、收集、运输、贮存等过程中可能对环境造成污染。虽然我国推出生产企业依托销售网络回收、联网企业“互联网+回收”等方式，但消费者参与意愿、高昂的运营成本等影响WEEE回收的发展[25]。

2.4 加强WEEE物质流数据统计

国务院办公厅印发的《生产者责任延伸制度推行方案》(国办发〔2016〕99号)提出，到2020年，重点品种的废弃产品规范回收与循环利用率平均达到40%。到2025年，重点产品的再生原料使用比例达到20%，废弃产品规范回收与循环利用率平均达到50%。由于我国电器电子产品生产者产品回收处理责任可通过其依法缴纳相关基金、对专业企业补贴的方式实现，因此未对生产者的收集目标等行为责任提出要求，未充分发挥其由销售渠道构建的逆向回收潜力。我国统计WEEE拆解企业回收、处理、处置等数据，仅针对“四机一脑”电子废弃物。我国未设立专门的机构开展其他电子废物的收集、回收等物质流数据统计工作。

2.5 基金补贴制度有待调整

我国基金补贴制度是一种层层集中、层层下达的垂直管理模式，缺乏机动灵活的、扁平化快速的决策机制。国家税务总局和海关总署分别向电器电子产品的生产者和进口商收取基金款项，处理企业申请补贴基金，县(区)、市、省、国家生态环境主管部门分别对处理企业进行数据审核和现场检查，经财政部最终复核后，才向处理企业发放基金。我国的电子废物环境管理制度以“政府主导，市场为辅”，且审核流程相对繁琐，增加了电子废物环境管理成本，在一定程度上，阻碍了正规拆解企业研发电子废物深度拆解技术的积极性。我国电子废物基金审核流程如图4所示。

图4 我国电子废物基金审核流程

综上所述，我国和德国均建立了基于EPR原则的电子废物环境管理制度，但在管理范围、收集和再生利用目标、各相关方责任等方面各有其特点，中德电子废物环境管理体系对比情况见表5。

3 结论和建议

德国在电子废物管理中落实相关方责任，强制规定WEEE收集目标、设立EAR基金会统计WEEE物质流数据信息、实行以市场为主的电子废物环境管理模式等，促进了WEEE回收处理行业的快速发展。尽管我国建立了基于EPR原则的WEEE处理基金补贴制度，且取得了较好的成效，但相关配套制度亟须进一步完善。德国电子废物管理范围较全，而我国只有14类WEEE纳入目录管理，且2014年版目录新增九类WEEE尚未制定配套管理政策。在各相关方责任方面，我国以生产者履行其经济责任为主，缺乏明确的行为责任及奖惩机制，导致生产者开展生态设计的意愿不足，且对其他相关方提出的明确要求不足。在电子废物回收渠道上，个体回收模式仍占主导，网络回收方式发育缓慢。关于WEEE物质流的数据统计，我国只统计“四机一脑”回收、处置等数据，未开展其他电子废物的收集、回收等物质流数据统计工作。在环境管理模式上，我国建立的基于EPR原则的WEEE处理基金补贴垂直管理模式，审核程序繁琐，增加了WEEE环境管理成本，未充分发挥市场配置资源的主导作用。

表5 中德电子废物环境管理体系对比情况

基于此，提出以下完善我国电子废物环境管理制度的相关建议：

(1)加快2014年版新增九类WEEE配套管理制度研究，根据新增九类WEEE的规格、结构、原材料成分等特点，制定新增九类WEEE规范拆解处理作业和生产管理指南及拆解处理情况审核工作指南等。

(2)强化EEE生产者回收处置WEEE的行为责任，按照市场份额规定生产者WEEE的回收目标。加强以生产者为主导的正规电子废物回收渠道的建设，政府加大宣传力度，推进电子废物网络回收的发展进程。

(3)生产者及家用电器行业协会共同建立WEEE物质流数据统计机构，接收生产者、回收商、处理企业等相关方的报告。由WEEE物质流数据统计机构全权负责电子废物收集、回收、再生利用等数据的统计并进行信息的公开。

(4)推进“放管服”改革，充分发挥市场配置资源的优势，建立快速响应市场变化的电子废物扁平化环境管理模式。建立所得税优惠、发展专项资金等市场化运行机制，激励拆解企业研发关键技术，提高WEEE资源的再生利用。