关于流域生态补偿中央财政资金分配的思考

巨文慧，孙宏亮，杨文杰，续衍雪，郜志云，刘海龙

(1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

1 流域生态补偿理论概念及理论依据

1.1 生态补偿基本概念

国外生态保护补偿通常为生态环境服务付费。综合国内外学者研究及我国实际情况，生态补偿一般定义为以保护和可持续利用生态服务系统为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，以政府和市场等经济手段为主要方式，调节相关利益关系的制度安排[1]。我国生态补偿政策目前实施分领域、分区域补偿，一方面包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等多领域补偿，另一方面涉及禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态补偿。

1.2 流域生态补偿理论依据

生态补偿主要是基于公共物品理论、外部性理论、生态资本理论及可持续发展理论。学界关于生态补偿标准测算有多种方法，可概况为两种：一是基于经济学成本测量上游环境保护行为产生的经济成本，并按损失成本计算补偿标准[2]。如根据市场供需原理通过谈判协商、拍卖等方式确定补偿标准，或根据最小数据法[3]、意愿调查法等通过经济学模型确定补偿标准。周大杰等用影子工程法、市场价值法等计算林地生态服务价值，同时考虑污水处理厂运行费用及边际效益计算得到的农业面源控制损失，确定官厅水库流域生态补偿标准[4]。陈艳萍等[5]基于水质水量模型得出黄河流域宁夏段补偿金额。二是基于环境资源量化上游生态环保行为带来的生态系统服务价值，并按生态效益计算补偿标准[2]。田义超等[6]通过流域生态系统服务价值计算赤水河流域生态补偿价值，并对流域空间进行生态补偿优先级排序。我国生态系统服务评价主要是以用地类型和面积为度量单元，原国家林业局还就湿地生态系统服务评估发布了相关规范(LY/T2899-2017)。

在流域生态补偿实践中，流域生态补偿不是简单的市场行为。上述相关补偿评估方法存在模型假设因受其他政策影响而发生变化并对补偿标准有较大影响，从而导致生态系统服务评价往往价值偏大且超出地方承担范围等问题和不足，很多研究成果仍然应用于研究层面，不能运用到实际政策决策中。上下游省份并非根据以上经济模型和生态价值计算生态补偿标准，而主要是依靠上下游地区及上级政府之间沟通协调后确定的，各个流域根据河流走向、水量水质、上下游经济环境状况等具体情况，确定不同的流域生态补偿标准。

2 我国中央生态补偿资金分配实践探索

我国中央流域生态补偿资金主要拨付给跨省流域生态补偿试点和长江经济带建立的流域生态补偿机制，在跨省流域生态补偿试点中按照中央资金配套的方式，各流域试点补偿机制所获得的补偿资金基本一致。而长江经济带生态补偿奖励资金则主要奖励补偿机制建立早、覆盖范围广的省市以及生态环境脆弱的上游地区，二者均是为了建立和推广流域生态补偿机制，加强对上游环境保护的支持力度。

2.1 流域生态补偿试点中央资金分配方案

我国流域生态补偿资金来源也主要为财政资金，其中中央财政资金在流域生态补偿起步阶段起到了至关重要的推动作用，在一定程度上成为上下游省份签订生态补偿协议的最大吸引力之一。国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)明确制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法，并明确继续开展跨地区生态保护补偿试点。近年来，中央财政对补偿的支持重心有所转移，并开始探索流域生态补偿试点中的中央财政退出机制。

中央补偿资金从第二轮新安江生态补偿协议起开始谋划退出机制，引导地方形成以上下游省份为主的补偿机制。一方面，中央补偿资金额分配方式发生了变化。以新安江流域生态补偿为例，目前共签订了三轮生态补偿协议，第一轮及第二轮中央财政各支持9亿元，第一轮生态补偿协议中央每年补贴3亿元，是皖浙两省协议补偿资金之和的1.5倍；第二轮生态补偿协议中，三年补偿资金呈现4亿、3亿、2亿元的递减趋势，两省补偿资金则由第一轮每年2亿元增加为4亿元，中央补偿资金额为地方补偿资金的75%。另一方面，各跨省流域生态补偿试点的协议及方案中关于中央补偿资金的表述也发生了变化。在第一轮、第二轮新安江生态补偿方案中不论补偿指数P值如何，中央财政补偿资金全部拨付给安徽省，到第三轮补偿方案则由安徽省、浙江省共同设立新安江流域上下游横向生态补偿资金，并积极争取中央财政资金支持，但未明确中央财政资金额。此外，在汀江—韩江流域第一轮、第二轮生态补偿协议中，中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金，中央奖励资金拨付给流域上游省份专项用于汀江—韩江流域水污染防治工作。在密云水库生态补偿中，中央政策补助资金在协议签订后按政策申请。而在最新的赤水河流域生态补偿中，虽然中央补贴随水专项长江经济带生态补偿资金落实到位，但协议中未再就中央资金形成文字协议。

此外，跨省流域上下游生态补偿试点的补偿资金确定方式均是通过上下游省份沟通协商确定的，尚无关于补偿资金总量的计算模型或方法，每年各流域地方生态补偿资金从2亿元到4亿元不等，中央配套生态补偿资金基本在2亿到4亿元不等。各省份省(市)内生态补偿虽然按照水质变化幅度、污染物削减吨数、污染物浓度变化幅度等确定补偿资金，水质改善应得的单位补偿资金数仍由各省(市)行政命令确定，每吨污染物削减产生的生态环境效益并未与经济效益挂钩，水质改善程度也并不能反映上下游对优良水环境的需求及购买意愿。

2.2 长江经济带生态保护修复资金分配方案

2017—2020年，中央财政从水专项资金投入长江经济带生态补偿资金180亿，其中2018年长江经济带生态补偿资金50亿，以长江经济带省份生态补偿建立情况及生态补偿机制运行情况为标准，拨付给沿江11省份。为推进长江经济带省份积极建立跨省(市)、省(市)内生态补偿机制，中央按照“早建早给，早建多给”的原则规定2018年、2019年、2020年建立机制，分别享受全额、80%、60%的奖励资金。此外还根据各省(市)水污染防治行动计划考核与最严格水资源管理制度考核结果对生态保护修复目标完成情况进行奖励[7]。

在“早建早给，早建多给”奖励原则的激励下，沿江11省份均赶在2018年底前出台或更新省(市)内生态补偿协议，着重建立健全省(市)内生态补偿机制，鼓励建立跨省(市)生态补偿协议。截至2019年1月，长江经济带省份新签订酉水、滁河、渌水3个跨省(市)流域生态补偿协议。

3 中央流域生态补偿资金分配中存在的问题

3.1 “早建早补，早建多补”原则下补偿协议目标偏低

2018年长江经济带生态补偿资金按照《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》中“早建早补，早建多补”的原则对长江经济带11省份进行资金分配，各省(市)针对跨省(市)河流积极开展沟通工作。目前除新安江、赤水河两个生态补偿试点外，签订的跨省(市)协议包括皖苏滁河、赣湘渌水、湘瑜酉水3个协议，其他上下游争议较大的流域生态补偿机制的推进仍然存在很大阻力。以上3个协议在国家水质考核断面要求目标的基础上按照“达标奖励，超标赔偿”的标准进行资金奖励和扣减。其中，滁河流域协议对水质优于“十三五”水质目标的情况进行了额外奖励。根据2017年、2018年水质考核年均数据，3个跨省(市)断面年均值均能达到考核目标，协议的签订在一定程度上支持了上游水环境保护，但对水环境质量的提高并没有很强的激励作用。

对于水质争议较大的断面，流域上下游省份沟通难度更大。重庆、湖北、江西、四川等省份均根据自身水环境污染治理的情况，提出了各自的跨省(市)断面补偿方案，但跨省(市)上下游在水环境质量、治理责任等方面争议较大的断面，仍未形成最终的补偿协议。例如江苏、上海跨界国控断面汾湖大桥、浏河断面以及贵州、重庆跨界断面万木断面2017年水质未达到考核目标要求，河南、湖北跨界国控断面埠口断面2018年水质未达到考核目标要求，均未建立生态补偿机制。

3.2 部分区域和流域中央生态补偿资金少有涉及

党中央、国务院高度重视黄河流域生态文明建设和可持续发展，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见 》(国办发〔2016〕31号)要求在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。目前，黄河水资源使用不合理，制约流域生态环境保护，汾河、涑水河、磁窑河、清涧河等主要支流污染严重，水体治理难度大。虽然开展了青海省三江源生态补偿机制和陕甘渭河流域跨省水环境横向补偿机制尝试，但缺乏全流域生态补偿机制和政策支持，生态补偿机制建立需求较大，生态补偿整体进展较慢。

3.3 地方沟通协商补偿协议存在困难

跨省(市)流域生态补偿试点第一轮协议都是在中央相关部门的推动下完成签订的，具有很强的政治性，中央部门在上下游省份沟通的过程中起到润滑剂和仲裁者的作用。后续协议则由上下游省份沟通协商决定，各流域后期生态补偿协议是第一期生态补偿协议的延续和改进，在水质方面提出了更高的要求。例如对部分断面提出水质类别提升、断面水质月达标率提高的要求，或增加了主要污染物的考核比重，这些要求都对上游省份提出了更高的水环境治理要求；而在补偿资金方面，中央补偿资金相关内容不再列入新协议中，地方财政资金压力较大，部分流域地方生态补偿资金总额提高存在难度。

表1 长江经济带部分跨省(市)流域生态补偿协议水质背景及要求

4 对策和建议

4.1 中央生态补偿资金应与水环境质量挂钩

中央财政生态补偿资金分配难以直接体现生态服务的收益补偿关系[8]，转移支付额的影响因素中较少体现生态服务这一指标。中央生态补偿资金从新安江流域“无论考核结果如何，奖励上游省份”到汀江—韩江流域等“按照考核结果，奖励上游省份”再到长江经济带“早建早补，早建多补”原则的变化，体现了国家在生态补偿领域由试点试验到逐步推开的政策变化。但在生态补偿政策逐步推开的过程中应考虑中央生态补偿资金的带动和杠杆作用，把中央资金用在刀刃上，在推广政策的同时参考水质情况、水质改善情况拨付奖励资金。以长江经济带生态补偿资金分配为例，在考虑生态补偿机制建立的同时，可以按照各省份水质综合指数现状和改善程度分别奖励水环境质量现状补偿资金和同比改善程度补偿资金。

4.2 扩大中央财政生态补偿资金拨付范围

除长江经济带外，加快推动在黄河流域等地区建立跨省(区)生态补偿机制。中央生态补偿资金应鼓励黄河流域沿线省(区)发展流域生态补偿机制，建立黄河流域跨省(区)流域补偿试点，重点扶持汾河、涑水河、磁窑河、清涧河等污染较重支流及三江源等生态环境脆弱地区生态补偿机制的建立健全，同时在补偿资金分配中探索建立黄河水量、水质双指标的生态补偿考核机制。

4.3 建立健全流域生态补偿长效机制

建立流域生态补偿长效机制，研究签订长期流域生态补偿协议，根据水质改善情况和实际需求定期调整补偿目标，能够减少上下游各轮补偿协议签订中的博弈成本。建立流域生态补偿长效机制，依赖于上下游省份紧密合作、协调发展，例如，新安江流域生态补偿促成了皖浙两省的良好合作关系，两省在断面水质稳定达到补偿协议要求的基础上，谋求全流域更加长远的合作和发展方案，促进上下游区域协同发展，谋划建设新安江—千岛湖生态补偿试验区、新安江生态经济示范区，汀江—韩江、赤水河、引滦入津等流域在区域流域共保共建共享方面还有待进一步探索与实践。

4.4 进一步探索市场化、多元化补偿方式

南水北调中线丹江口库区对口协作是流域生态补偿中市场化、多元化一个较好的案例，各流域对其他流域的生态补偿方式仍以财政资金补偿为主，缺乏对市场化、多元化补偿方式的探索，上下游难以建立合作共赢的市场化补偿方式。随着部分流域中央财政的退出，市场化、多元化补偿方式仍是研究的重点，如在赤水河流域研究流域内排污权交易机制，打破现有行政边界和排污权交易规则限制，依靠经济杠杆将生态环境保护带来的收益在流域内合理分配。此外，可在水资源紧张的地区开展水权交易，或推广密云水库及上游补偿经验将水量纳入补偿协议指标，提高补偿资金标准，维护上游水资源涵养与保护的应得利益。