基于主体功能区的省域生态环境分区管治政策研究：以云南省为例

陆海，王筱春，潘鹏

(1.云南省生态环境工程评估中心，昆明 650032；2.云南大学地球科学学院，昆明 650000；3.生态环境部环境工程评估中心，北京 100012)

《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。“十二五”规划纲要提出以主体功能区战略优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重绩效评价等任务安排和战略部署，将主体功能区规划上升为主体功能区战略。党的十八届五中全会通过“十三五”规划建议，明确指出“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策”“推动各地区依据主体功能定位发展”。2019年11月，党的十九届四中全会强调“完善主体功能区制度”，“实行最严格的生态环境保护制度”。

主体功能区划分为实施区域管治提供基础。要实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，其中环境政策是主体功能区“9+1”综合配套政策体系的重要组成部分，具有基础性、约束性地位。推进生态环境分区管治政策与主体功能区建设相融合，构建符合主体功能区定位的环境政策支撑体系，既是推进形成主体功能区的需要，也是将区域生态环境分区管治政策落到实处的重要途径。

1 云南省主体功能规划及生态环境分区管治政策实施情况

云南地处中国西南边陲，省域地貌类型丰富，是长江、珠江及注入东南亚诸国重要河流的上游区或源头区，也是中国物种最为丰富的省份，是全球生物多样性关键地区。此外，云南在中国“两屏三带”十大生态安全屏障中，肩负着“西部高原”“长江流域”“珠江流域”三大屏障的保护任务，在国家生态安全战略乃至国际生态安全格局中具有极其重要的地位。

2014年1月6日，云南省人民政府印发了《云南省主体功能区规划》(云政发〔2014〕1号)，作为优化云南省国土空间开发的战略性规划，按开发方式将全省国土空间划分为重点开发区、限制开发区和禁止开发区3类区域。各类主体功能区的特征、定位、发展要点及环境政策目标见表1。

通过对云南省现行生态环境政策的全面梳理，从中筛选出10类典型的分区管治政策，包括生态保护红线、资源环境承载能力监测预警、重点生态功能区产业准入负面清单、排污许可、环境影响评价、大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划、生态补偿和专项财政转移支付及生态环境损害赔偿。这些环境政策的实施，使得全省在环境质量改善、引导各经济主体注重自然生态平衡、扩大环境治理参与主体等方面得到较大提升，对强化地方环境保护责任、加大环境保护力度、建立环境保护长效机制产生了重要的推动作用。然而，分区实施的环境政策还没有完全围绕区域发展和空间格局优化方向，按照目标精准化、措施精细化、协调机制化的要求形成更为完善的体系。

表1 云南省主体功能区特征、定位、发展要点及环境政策目标

2 生态环境分区管治政策与主体功能区规划的匹配性分析

2.1 生态环境分区政策与主体功能区规划协调性不足

目前各类生态环境分区环境政策与分区的环境承载力、开发程度、开发潜力仍未完全耦合，与政策目标的协调程度不足，如表2所示。从现行生态环境分区政策与主体功能区规划、在分区方案和分区环境管理要求方面的协调性分析可知，10项政策中只有5项一致，其他5项部分一致或完全不一致。

表2 现行生态环境分区政策与主体功能区规划协调性分析

2.2 基于主体功能区的生态环境分区政策完整性不足

结合《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》(环发〔2015〕92号)和《云南省主体功能区规划》(云政发〔2014〕1号)中的环境政策要求，对照《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中的7大体系，分析生态环境分区管治政策的完整性，见表3。综合来看，云南省现行生态环境分区政策在完整性方面不足，在企业责任体系、市场体系、信用体系、法律政策体系方面缺失较多。

表3 基于主体功能区的生态环境分区政策完整性分析

3 国内外生态环境分区管治经验对云南省的启示

3.1 国外生态环境分区管治经验

自20世纪初开始，德国、美国、日本、荷兰等国家陆续编制了国土空间规划，目前已经形成了各自的国土空间规划体系，从规范空间开发秩序的战略高度对本国不同区域的开发与保护工作做出了统筹安排[1]。德国是国土空间规划体系最为完整的国家之一，按行政层级划分为联邦、州、区域和地方4个不同层次，联邦空间规划要求在德国全部空间内必须平衡发展建设空间及自由空间结构，必须在建成区和非建成区范围内保护自然资源和生态环境系统的功能性，每个空间必须努力实现均衡的经济、基础设施和社会、生态以及文化环境[2-4]。英国国土空间规划生态环境分区管制主要以“绿带”政策为核心，将占英格兰全部国土面积13%的国土空间划定为绿带，并将“绿带”政策作为一项以法定形式确定的国家基本规划政策，实施永久性保护[5-7]。荷兰政府提出综合环境分区并制定分区暂行规程，将环境质量标准、污染防治措施和土地利用法规相结合，制定《国家环境政策计划》，每4年更新1次，要求省级层面自行编制《省环境政策计划》和《省环境方案》，鼓励各行为主体参与政策的制定与执行[8-10]。美国通过颁布《清洁大气法修正案》、水生态区划和生态区划，使空间规划与环境要素分区相协调，在不同区域采取差异化管制措施[11-13]。日本的国土空间规划在都道府县土地利用基本规划层级上划定城市、农业、森林、自然公园和自然保护地域，5类地域间互不重叠，分别由不同部门管理，是以土地用途管制为特征的生态环境分区管治[14-16]。

综上，国外分区管治从环境问题治理逐渐过渡到循环经济可持续发展，从重分区技术方案到注重实施机制、管治措施和实施效果评估。国外主要成功之处在于：以行政层级事权为基础，明晰各层级生态环境分区管治的侧重性；以法律法规体系为基础，确保生态环境分区管治的权威性；以土地用途管制为基础，加强生态环境要素空间管治的协同性；以全民行动体系为基础，保障生态环境分区管治的实施性。

3.2 国内生态环境分区管治经验

自1949年以来，我国相继开展了自然区划、部门区划、经济区划、功能区划等基础性工作，主要目的是为自然资源开发和优化产业布局服务，尚未将环境保护作为空间管理的重要内容[17]。改革开放40多年来，随着生态环境形势日益严峻，我国不断强化以空间管控为基础的生态环境管理制度，无论在研究层面还是在实践层面，都取得了重要进展。总体来看，我国生态环境空间管治发展经历了计划经济时代末期(单要素环境规划)、主体功能区战略时期(环境功能区划)、“多规合一”时期(生态保护红线)、国土空间规划(“三线一单”)时期四个阶段[18]。随着各阶段的推进，生态环境治理经历了从非首要地位到核心战略地位的过程；环境法律法规逐渐刚性化、严格化；环境治理手段从单一行政命令式转向多样化治理手段并行；环境对象从工业污染到要素治理转向全要素管治；环境治理模式从归属其他规划到转向分区管控。

4 生态环境分区管治政策体系调整设想

4.1 生态环境分区管治政策调整建议

其一，贯彻主体功能区规划，明确空间载体。建议现行环境政策还未进行分区管控的，衔接主体功能区规划，实行差异化的分类管理和分区管控，提出对各类主体功能区的管控要求及措施，提高区域空间环境管治的约束力。尚未衔接主体功能区规划的分区环境政策进一步衔接，充分落实《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》的相关要求，强化生态环境空间管控能力；已衔接主体功能区规划的环境政策，需要谨慎区分城镇空间、农业空间和生态空间三类空间，破解以行政区划为基础的环境管理，达成分区单元与分区政策落实主体的统一。

其二，完善法律支撑体系。环境政策的合法性是环境政策有效实施的基本前提，国家层面要给环境政策提供明确有力的法律保障。通过立法完善排污许可制度、加快环境污染责任险推行、明晰生态补偿标准和流程，确立生态保护红线地位，实现更加精细化、规范化、约束化的环境管治。

其三，强化“两个责任”。强化领导责任，推行分区管治责任人制，依据各类主体功能区实施管治责任人制、生态环保督察、生态文明政绩考核等管治政策。强化企业责任，企业需要严格执行不同主体功能区的环境标准、重点生态功能区产业准入清单等环境准入政策，开展环境监测、环境影响评价，申请排污许可证，提交排污许可证执行报告，进行信息公开，缴纳环境税。

其四，完善市场体系和信用体系建设。积极开展环境信贷、环境污染责任保险、环境债券等环境金融政策在各类主体功能区的试点。在限制开发区和禁止开发区，加大力度实施横纵联合的生态补偿政策，在重点开发区鼓励排污权交易、碳交易。依托“智慧环评”综合监管平台、环评工程师诚信管理系统、全国排污许可证信息平台等平台建立信用记录，与全国信用信息共享平台相对接，并向社会公开。

4.2 主体功能区生态环境分区管治政策体系构建

针对主体功能区战略的环境政策体系存在完整性不足的问题，通过对现有分区环境政策进行梳理和调整，基于分类指导、区别对待、统筹兼顾、协调发展的原则，从政策定位、政策目标、政策要点三个方面构建内在关系紧密、实施效果良好的新型政策体系[19]。

表4 云南省主体功能区生态环境分区管治政策体系框架

5 结论及建议

目前云南省环境分区管治政策多以指标性、任务型内容为主，政策之间交叉重复、财权事权不统一，空间管控落地性不足，尚未充分发挥生态环境分区管控在经济社会发展中的前置性、基础性、引导性作用。同时，也存在与主体功能区规划协调性不足、政策体系不完整等问题，没有形成综合管理的机制，生态资源保护效果不佳。要破解现行生态环境分区管治政策的实施困境，首先要明确生态环境分区的空间载体，其次要有分区管治的策略以及实施机制的设计。建议以国土空间规划的“三区三线”为载体构建生态环境分区管治体系，以“七大体系”为切入点深化分区管治体系的核心内容，加强分区政策的法律支撑和执行力度，建立分区管治体系的考核评估及奖惩机制，建立或共享信息管理平台以提供监管抓手。