我国危险废物全过程管理制度体系现状及展望

周强，靳晓勤，郭瑞，杨强威，郑洋，胡华龙，蒋文博

(生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029)

危险废物来源广泛、成分复杂，具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性等特性，其贮存、转移、利用处置各环节都存在环境风险，是固体废物环境管理的重点[1-4]。新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)对危险废物全过程管理提出了更细化的要求。为此，本文基于我国危险废物产生、利用、处置现状的分析研究，全面梳理我国危险废物全过程管理制度，分析各项制度设置的依据、基本内容和落实情况，并根据新修订的《固体废物污染环境防治法》对危险废物全过程管理提出的新要求，提出进一步完善危险废物全过程管理制度体系的政策建议。

1 我国危险废物产生、利用和处置现状

1.1 危险废物产生情况

2017年，我国危险废物产生量为6937万吨，比2011年增长102.2%，年平均增长率为12.4%，同期工业增加值的年增长率为6.5%，危险废物产生强度呈增长趋势，如图1所示[5-6]。我国危险废物快速增长的主要原因，一是《国家危险废物名录》两次修订，增加了危险废物的种类和范围；二是随着最高法、最高检《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等政策法规的出台，倒逼产废单位落实主体责任，主动如实申报危险废物相关情况；三是各级管理部门监管能力不断增强，建立了信息化监管手段，越来越多的危险废物被纳入监管范围。从行业来看，化学原料和化学制品制造业、非金属矿采选业、有色金属冶炼和压延加工业、造纸和纸制品业是我国危险废物产生的主要行业，占到危险废物产生量的70%[7]。

图1 2011—2017年全国危险废物产生量和产生强度

1.2 危险废物利用处置情况

目前，我国危险废物利用处置分为自行利用处置和委托利用处置。2017年，我国危险废物综合利用量为4043万吨、处理量为2552万吨、贮存量为871万吨，分别占危险废物产生量的58.3%、36.8%和12.6%。因为利用处置的危险废物包含上一年度贮存的危险废物，所以危险废物利用量、处置量和贮存量之和大于危险废物产生量。我国2011—2017年危险废物利用、贮存及贮存情况[6]见表1。

表1 2011—2017年全国危险废物利用、处置及贮存情况 单位：万吨

截至2017年底，全国各省区市颁发的危险废物(含医疗废物)经营许可证共2722份，相比2006年增长3.1倍；全国核准收集和利用处置能力达到8178万吨/年，相比2006年增长11.5倍；实际收集和利用处置量为2252万吨，相比2006年增长7.6倍。2006—2017年危险废物委托利用处置情况见图2[8]。通过计算得出，2017年，我国产废单位自行利用处置危险废物量为4343万吨，约为委托利用处置量的2倍。

图2 2006—2017年全国危险废物委托利用处置情况

2 危险废物全过程管理制度体系

危险废物全过程管理主要涉及对危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置等环节的管理。我国基本建成了危险废物全过程管理制度体系[7]。

2.1 危险废物名录及鉴别制度

《固体废物污染环境防治法》第七十五条规定，制定国家危险废物名录，规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法、识别标志和鉴别单位管理要求。危险废物名录及鉴别制度是开展危险废物管理的基础[9]。

1998年，国家出台了第一版《国家危险废物名录》，并于2008年、2016年进行了2次修订，目前正在进行第3次修订，基本实现了动态调整。《国家危险废物名录》(2016版)将危险废物调整为46大类别479种，主要明确了危险废物的类别、行业来源、代码、名称及危险特性等信息，并提出了危险废物豁免管理清单。被列入豁免清单的危险废物，在所列的豁免环节，且满足相应的豁免条件时，可以按照豁免内容的规定实行豁免管理。国家出台了危险废物鉴别的标准和技术规范，明确了危险废物鉴别的程序、混合判定规则、利用处置产物判定规则、有害物质限值和检测技术要求等，以此来确定未列入《国家危险废物名录》固体废物的属性。

2.2 标识制度

《固体废物污染环境防治法》第七十七条规定，对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的设施、场所，应当按照规定设置危险废物识别标志。危险废物识别标志制度是指用文字、图像、色彩等综合形式，表明危险废物的危险特性，以便于识别和分类管制的制度。

《危险废物贮存污染控制标准》(GB 18597—2001)规定“盛装危险废物的容器上必须粘贴本标准附录A所示的标签”，并在标准附录A 中对危险废物标签样式、危险废物种类标志等方面作了具体规定。《环境保护图形标志—固体废物贮存(处置)场》(GB 15562.2—1995)对固体废物贮存、处置场的警示标志作出规定。《医疗废物专用包装袋、容器和警示标志标准》(HJ 421—2008)规定“医疗废物包装袋的颜色为淡黄，颜色应符合GB/T 3181—2008中Y06的要求，包装袋的明显处应印制图1所示的警示标志和警告语”，并对警告标志的样式和警告语作出规定。

2.3 管理计划、台账和申报制度

《固体废物污染环境防治法》第七十八条规定，产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定制定危险废物管理计划，建立危险废物管理台账，如实记录有关信息，并通过国家危险废物信息管理系统向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。实施危险废物管理计划、台账和申报制度，可以实现危险废物从产生到处置全过程的跟踪，对防控危险废物环境风险具有重要作用。

《危险废物产生单位管理计划制定指南》提出了危险废物管理计划编制的基本原则、基本要求、主要内容和建立台账的有关要求，明确了危险废物管理计划和危险废物台账的表格样式等。危险废物管理计划制定后应当报产生危险废物的单位所在地生态环境主管部门备案，发生变更时应当及时变更相关备案内容。

为推进危险废物管理工作信息化，国家建立危险废物信息管理系统，方便危险废物产生单位快速有效申报危险废物相关数据，并可以高效开展数据统计分析和监督管理工作。将危险废物管理计划备案相关流程纳入国家危险废物管理信息系统，实现危险废物管理计划和危险废物申报登记、转移联单等流程相互校验，强化危险废物的环境管理和风险防控。

2.4 经营许可制度

《固体废物污染环境防治法》第八十条规定，从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的单位，应当按照国家有关规定申请取得许可证。对危险废物收集、利用、处置经营活动的环境污染防治实行许可证管理，是依法治国以及推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是加强环境监督管理的必要手段。

《危险废物经营许可证管理办法》规定了申请领取危险废物经营许可证的条件、程序以及监督管理要求。2009年，原环境保护部印发了《危险废物经营单位审查和许可指南》，明确了申领危险废物经营许可证的证明材料，审批程序及时限，专家评审，焚烧、填埋及利用设施的审查要点，危险废物经营许可证的内容，监督检查等要求。《水泥窑协同处置危险废物经营许可审查指南(试行)》《废烟气脱硝催化剂危险废物经营许可证审查指南》《废氯化汞触媒危险废物经营许可证审查指南》《废铅蓄电池危险废物经营单位审查和许可指南(试行)》，分别针对水泥窑协同处置设施和废烟气脱硝催化剂、废氯化汞触媒、废铅蓄电池危险废物利用处置设施申领危险废物经营许可证细化了审批要求。《危险废物经营单位记录和报告经营情况指南》明确了危险废物经营情况记录的基本要求、基本内容及危险废物经营情况报告的基本要求和内容。

2.5 转移管理制度

《固体废物污染环境防治法》第八十二条规定，转移危险废物的，应当按照国家有关规定填写、运行危险废物电子或者纸质转移联单；跨省、自治区、直辖市转移危险废物的，应当向危险废物移出地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门申请；移出地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门应当及时商经接受地省、自治区、直辖市人民政府生态环境主管部门同意后，在规定期限内批准转移该危险废物；未经批准的，不得转移；危险废物转移管理应当全程管控、提高效率。危险废物转移管理制度对于监督危险废物的转移流向具有重要作用[10]。

原国家环境保护总局于1999年发布的《危险废物转移联单管理办法》明确了现行危险废物转移联单的运行方式，规范了危险废物转移活动。随着信息技术的发展和互联网的普及，通过全国危险废物信息管理系统，危险废物转移大量采取电子联单形式，显著提升了转移运行效率和监管工作成效。生态环境部印发的《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》提出全面运行危险废物转移电子联单；生态环境部办公厅印发的《关于加快推进全国固体废物管理信息系统联网运行工作的通知》要求，自2020年1月1日起原则上停止运行纸质危险废物转移联单。以后危险废物转移主要采取电子联单方式，只有在特殊情况下，不能运行电子联单时，才可以填写、运行纸质联单。

2.6 应急预案和事故报告制度

《固体废物污染环境防治法》第八十五条规定，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当依法制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地生态环境主管部门和其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门备案。《固体废物污染环境防治法》第八十六条规定，因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，应当立即采取有效措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地生态环境主管部门和有关部门报告，接受调查处理。

《危险废物经营单位编制应急预案指南》明确了危险废物经营单位编制应急预案的原则要求、基本框架、应急预案保证措施、编制步骤、文本格式等要求。产生、收集、运输危险废物的单位及其他相关单位可参考《危险废物经营单位编制应急预案指南》制定应急预案。

3 基于新修订的《固体废物污染环境防治法》所提出的新要求，进一步完善危险废物全过程管理制度体系的政策建议

3.1 推进危险废物分级分类环境管理

《固体废物污染环境防治法》第七十五条规定，国务院生态环境主管部门根据危险废物的危害特性和产生数量，科学评估其环境风险，实施分级分类管理。这就要求在动态修订《国家危险废物名录》基础上，建立危险废物分级分类管理制度，确定分级分类原则，明确分级分类环境管理要求，针对不同环境危害级别的危险废物及其产生源实施差别化的环境管理对策，提高危险废物环境管理的精细化水平。

3.2 细化危险废物排污许可管理要求

《固体废物污染环境防治法》第三十九条规定，产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证；第七十八条规定，产生危险废物的单位已经取得排污许可证的，执行排污许可管理制度的规定。这就要求以现有固体废物相关法律法规、标准、管理制度、技术规范等为依据，将危险废物各项环境制度与排污许可制度衔接或整合[11]，根据危险废物全过程管理原则，在排污许可证中应针对危险废物产生、贮存、自行利用处置、委托利用处置等核心环节，明确危险废物排污许可的相关要求。

3.3 制定危险废物转移环境管理办法

《固体废物污染环境防治法》第八十二条规定，国务院生态环境主管部门会同国务院交通运输主管部门和公安部门制定危险废物转移管理办法。在《危险废物转移环境管理办法》中，应明确危险废物转移过程中移出人、托运人、承运人、接受人等各方责任，从制度层面提高非法转移的违法成本；根据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，对移出地和接受地省级生态环境主管部门审批的时限做出规定，明确审批流程和相关要求，在网上实现危险废物跨省转移的申请、受理、商请、回复、批准等活动；明确危险废物转移电子联单的运行流程，全面推行电子联单；加大对危险废物非法转移相关行为的处罚力度。

3.4 出台重点危险废物集中处置设施、场所退役费用预提和管理办法

《固体废物污染环境防治法》第八十八条规定，重点危险废物集中处置设施、场所退役前，运营单位应当按照国家有关规定对设施、场所采取污染防治措施；退役的费用应当预提，列入投资概算或者生产成本，专门用于重点危险废物集中处置设施、场所的退役。因此，需要制定《重点危险废物集中处置设施、场所退役费用预提和管理办法》[12]，明确重点危险废物集中处置设施、场所范围及退役费用预提的基本原则；细化退役费用预提的方式、测算方法、征收标准、预提时间、评估要求等；提出费用管理和使用要求，运营单位应建立退役费用专项管理制度，设立退役费用专用存款账户，开展财务会计核算；退役费用使用应专款专用，并定期报告。

4 研究小结

新修订的《固体废物污染环境防治法》对危险废物全过程管理提出了更细化的要求。为此，本文基于我国危险废物产生、利用、处置现状的分析研究，全面梳理我国危险废物全过程管理制度，分析各项制度设置的依据、基本内容和落实情况，并根据新修订的《固体废物污染环境防治法》对危险废物全过程管理提出的新要求，提出进一步完善危险废物全过程管理制度体系的政策建议：一是推进危险废物分级分类管理；二是细化危险废物排污许可管理要求；三是制定危险废物转移管理办法；四是出台重点危险废物集中处置设施、场所退役费用预提和管理办法。