“十四五”国际环境政策思路研究

李丽平，姜欢欢，张彬，李媛媛，赵嘉，张莉，刘金淼

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

“坚持共谋全球生态文明建设”是习近平生态文明思想的核心要义之一，也是中国面对全球环境恶化及世界百年未有之大变局所发出的中国声音，为“十四五”环境政策制定和变革提供了思想指引、实践遵循和前进动力。为了贯彻落实习近平生态文明思想“全球观”，“十四五”环境政策体系中需要制定和包含专门的国际环境政策体系。这既是中国实施绿色发展战略、打好污染防治攻坚战的内在需要，也是中国积极参与全球治理、为全球生态安全做出积极贡献的责任担当。

1 国际环境政策概述

“国际环境政策”一词在中国正式的法律政策文件中还未出现过，出现的类似术语是“国际环境合作”和“环境外交”。因此，有必要首先阐明为什么提出“国际环境政策”，以及它的内涵、结构、特点和与其他术语之间的关系。

1.1 国际环境政策的内涵

国际环境政策作为环境政策学的一部分，在学术出版物或相关教材中出现过。例如，蔡守秋主编的《环境政策学》中将国际环境政策与环境技术政策、环境经济政策、环境社会政策、环境行政政策并列，认为“我国的国际环境政策，是指我国参与国际环境保护活动、处理在环境保护方面与其他国家的关系的原则、措施和其他对策的总称”[1]。宋国君等著的《环境政策分析》将国际环境政策与环境污染防治政策、生态保护政策等并列[2]。张海滨著的《环境与国际关系：全球环境问题的理性思考》提到“国际环境政策”一词，但并未作阐述。在中国知网用“国际环境政策”作为主题关键词搜索，截至2020年7月15日只有4篇文章，但都未提及国际环境政策的内涵和范围。

国际环境政策的内涵应该从其“根”上去考虑。环境政策的起由是环境问题，那么，国际环境政策的“根”就应该针对具有国际属性的环境问题。任何环境问题只要满足如下三个条件之一，都可能成为具有国际属性的环境问题：一是环境问题具有超越国界的影响；二是在解决环境问题的过程中涉及跨国的因素，如国际管制和国际合作等；三是一国的环境问题的形成涉及跨国因素或具有共性。也就是说，国际环境政策针对的不仅仅是全球环境问题。

不同机构和学者对国际环境问题也有不同分类方法[3]。例如，世界银行将环境外交处理的国际环境问题分成三大类：跨国界环境问题；世界共同拥有的一些全球性的环境资源；一国所有的资源，但对国际社会有价值。美国的奥兰·扬将环境问题分为四类：国际公地；共享自然资源；跨国外部性；关联议题。中国学者陈志敏将国际环境问题分为：跨国界环境问题；超国界环境问题；全球性环境问题；纯粹的环境问题也成为国际合作的对象。综上，我们将国际环境问题分为三类：一是全球性或跨国界环境问题，如气候变化、臭氧层、酸雨、跨国界河流污染等；二是相关议题，如环境与贸易投资等；三是与国内环境问题相关但也可能成为国际合作对象的问题。另外，从解决环境问题的主体角度，还可将国际环境问题分为双边环境问题、区域性环境问题和全球性环境问题。

我们认为，国际环境政策是指一个国家参与和处理国际环境问题的原则、立场和措施以及本国以外的所有环境政策的总称。

1.2 国际环境政策的结构

国际环境政策的结构根据不同的要素有不同的分类。按所应对的环境问题可分为全球环境治理与合作政策、环境与贸易政策、国际环境公约履约与国内环境政策协同的政策三大类政策；按手段可分为管制或约束性国际环境政策(如具有约束力的环境公约等)、国际环境经济政策(如CDM政策等)、国际环境社会政策(如ISO14000等)；按地域可分为全球环境治理政策、区域环境政策、双边环境合作政策等。本文采纳按所应对的环境问题进行分类的国际环境政策分类方法(图1)。

图1 国际环境政策结构

1.3 国际环境政策的特点

相较于国内环境政策，国际环境政策具有如下特点：一是服务的双重性。国际环境政策既服务于国内环境质量改善，又服务于国家政治外交。二是较强的政治性，为维护国家主权和环境权益服务。如在气候变化公约的谈判中，各国不仅仅是为了解决这一环境问题，同时要维护自身的环境利益和发展权益。三是较强的针对性。如双边环境合作文件，是两国政府或者环境保护部门在环境领域开展合作的政策表现形式，对其他国家无任何约束力。四是较强的普惠性。如全球环境治理政策旨在解决全球环境问题，受益的不仅是国内民众而且包括全球民众[1]。

1.4 国际环境政策与其他相关政策的关系

1.4.1 与环境外交政策、国际环境合作政策的关系

环境外交政策在《我们共同的未来》报告中被提及，“各国政府都应研究制定一个‘环境外交政策’”，学术方面也有国际环境外交相关的研究论文和著作。但中国的政策层面很少提到环境外交政策。关于国际环境合作政策，党的十七大报告就环保国际合作提出“相互帮助，协力推进，共同呵护”十二字方针，其他政策文件中经常提到“国际环境合作”，很少专门讨论国际环境合作政策。

之所以使用国际环境政策而非环境外交政策和国际环境合作政策，理由如下：首先，环境外交是国际关系术语，环境外交政策是外交政策的一部分，国际环境合作政策是环境外交的一部分，它们都不是环境政策的术语。其次，从范围上看，环境外交政策和国际环境合作政策不能涵盖所有的国际环境政策，如美国的环境政策对中国而言是国际环境政策，但不属于环境外交政策的内容；为国际环境公约履约制定的与国内环境政策相统筹的部分政策，也是国际环境政策的范畴，但不属于环境外交政策。有些政策是环境外交政策但非国际环境合作政策，例如外交谈判等。

1.4.2 与国内环境政策的关系

国际环境政策与国内环境政策不是完全独立的关系。有些政策很难被简单地认定为国际或国内环境政策。从前述环境问题角度出发，某个环境问题可能发生于一国领土，属于一国主权，适用于国内环境政策，但如果该问题引发了国际事件，就可能变成国际环境问题，而需要国际环境政策安排。再如，中国在碳排放控制、生物多样性保护方面的政策，既是国际公约履约的需要，可看作国际环境政策的范畴，同时也是国内生态环境保护的实际需要，也可说是国内环境政策。

国际环境政策与环境外交政策、国际环境合作政策、国内环境政策的关系见图2。

图2 国际环境政策与其他相关政策的关系

2 “十三五”国际环境政策进展、成效和问题

2.1 主要进展和成效

“十三五”期间，国际环境政策主要取得以下进展：

一是发布重要文件，进一步明确中国参与全球环境治理的主要目标、原则和立场。党的十九大报告明确继续“积极参与全球环境治理”；《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确要“坚持共谋全球生态文明建设”；《落实2030年可持续议程中方立场文件》将加强环境保护、积极应对气候变化列为重点领域和优先方向，并率先发布国别方案作为行动指南；历届联合国大会中方立场文件明确中国在《2030年可持续发展议程》、气候变化等全球重点问题的立场；《“十三五”生态环境保护规划》提出中国在参与国际环境治理、提升了国际合作水平方面的要求。

二是在国际环境公约框架下，发布行动计划等，推动履约工作取得成效。“十三五”期间，中国发布《联合国气候行动峰会：中方的立场和行动》，向联合国交存《巴黎协定》批准文书；继续落实《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011—2030年)》，正式成为《名古屋遗传资源议定书》的缔约方，获得第十五次缔约方大会主办权，发布第六次国家报告；推动全球通过蒙特利尔议定书《基加利修正案》；批准《关于汞的水俣公约》，并已在中国正式生效。

三是签署文件或制定规划、战略，为双边、多边和区域环境合作提供依据。中国已与100多个国家开展了环保交流合作，与60多个国家和国际组织签署近150项合作文件。“十三五”期间，双边层面，中国与以色列、巴拿马、阿根廷、阿拉伯联合酋长国等国家签署环境合作谅解备忘录，与法国、加拿大、南非等国家在气候变化、生物多样性等领域通过倡议、联合声明等形式也签署了专门的合作文件；多边和区域合作层面，签署《金砖国家环境合作谅解备忘录》，发布“一带一路”、中国—东盟、澜沧江—湄公河、上海合作组织等环境合作规划或战略。

四是环境政策逐步融入贸易政策中。《全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快环境保护……等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络”，从规则层面积极参与环境与贸易治理体系构建，标志着中国处理环境与贸易事务的观念发生根本性转变。《关于推进贸易高质量发展的指导意见》要求“发展绿色贸易，严格控制高污染、高耗能产品进出口，鼓励企业进行绿色设计和制造，实现贸易与环境协调发展”。此外，在贸易和投资协定中积极纳入环境章节和条款，如与格鲁吉亚自由贸易协定谈判中主动提出设置环境章节及环境影响评价条款，平衡环境与贸易利益。

五是环境社会方面的国际合作政策逐步得到完善。一些综合性政策并不只针对环境领域，不能简单地称之为国际环境政策，但与国际环境合作紧密相关。如《境外非政府组织境内活动管理法》对境外非政府组织在中国境内开展活动进行了登记和备案要求。

六是制定全球温室气体与大气污染物协同减排政策。如《大气污染防治法》(2015年)提出“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》(2018年)提出“大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放”。

在这些进展基础上，“十三五”期间执行国际环境政策主要取得了如下成效：一是在国家政治外交方面发挥“润滑剂”作用。在一系列国际环境政策的框架下开展的合作在服务国家政治外交方面发挥了重要作用。如中美环境合作为中美战略与经济对话、社会和人文对话等国家高层对话机制提供了重要支撑。二是推动国内生态环境保护政策与法律法规完善。中国通过与其他国家、地区签署合作文件，开展环境合作，为相关政策和法律的出台提供了重要借鉴。三是拓宽中国国际环境公约履约的资金来源渠道。中国通过与全球环境基金(GEF)等国际机构签署合作文件，申请项目、申请资金，协力解决环境问题。截至2020年7月15日，GEF已向219个中国项目提供了20多亿美元的赠款支持[4]，这为中国在应对气候变化、生物多样性等领域的工作提供了强有力的资金保障。

2.2 存在问题

一是国际环境政策碎片化，没有形成一套独立体系。目前中国虽有不少国际环境政策，但大多数分散在各类文件中或融入国内政策部分，呈现碎片化特征，缺少专门的国际环境政策文件，尚未形成一套独立的政策体系。气候变化政策经常作为国际环境政策的代名词[5]。

二是国际环境政策在国家重要环境政策文件中比重低，处于从属地位。从“九五”到“十三五”的国家环境保护规划，国际环境政策相关内容的篇幅整体占比变化并不大(除“十一五”规划中相关内容占比较高外)，字数占比仅为2%左右。虽然“十三五”生态环境规划中，国际环境政策内容有所增加，但在规划篇幅总体大幅增加的情况下，该部分占比并未发生很大变化，且大部分内容都在保障措施部分，重点领域内容很少，总体来说还处于从属地位。

三是有些国际环境政策已经过时，指导性不强。例如，1990年通过的《我国关于全球环境问题的原则立场》已不适应当前的形势。

四是国际环境政策与国内环境政策长期处于“两张皮”状态。以应对气候变化为例，“十三五”生态环境保护规划中的主要指标中并没有CO2排放等与气候变化相关的指标。

五是有些国际环境政策还处于空白。如缺乏国家生态环境安全和国际环境宣传方面的国际环境政策，对其他国家环境政策的研究也远远不够，这与引领全球生态文明建设的要求还有很大距离。

3 “十四五”国际环境形势

国际环境形势受全球生态环境、国际政治、经贸、舆情以及突发性事件如新冠肺炎疫情等多重因素影响，正在发生深刻变化。

3.1 全球生态环境形势严峻

根据联合国环境规划署2019年发布的《全球环境展望6》，全球环境持续恶化，主要表现为：气候变化和空气污染形势严峻，每年造成数百万人寿命缩短；大多数区域淡水水质显著恶化，全球水资源压力越来越大；土地退化和荒漠化加剧，土地退化热点覆盖全球约29%的土地；严重的物种灭绝现象正在发生，生态系统的完整性和各种功能正在衰退；海洋污染严重，塑料垃圾问题凸显，每年高达800万吨的塑料垃圾流入海洋[6]。

3.2 全球政治变化对生态环境影响进一步加大

《巴黎协定》要求所有国家制定并公布低排放增长的长期战略，2024年后每两年提交气候变化透明度报告，其中应包括自2020年起每个年度的温室气体排放清单，这无疑将增加中国履约压力；欧盟绿色新政提出的碳边境调节机制等可能对中国贸易和产业传递一定压力；美国退出《巴黎协定》给中美合作带来负面影响。此外，中国在全球环境治理体系中的影响力受到多方制约。

3.3 国际贸易投资政策对生态环境影响日益深入

中美贸易争端不断升级，呈反复性、广泛性、全面性等特征。据笔者统计，美国加征关税的5500亿美元商品占到中国出口美国所有商品的97%以上；区域和双边贸易投资协定中的环境条款在内容和约束力上进一步强化。

3.4 国际舆情对生态环境关注度高，影响大

一些外国政府和境外媒体制造中国“环境威胁论”，抹黑中国产品和境外项目，制造中国贸易和投资的环境负面影响。

3.5 国际新冠肺炎疫情等突发事件对生态环境影响重大

重大灾害可能带来严重的环境问题。在处理空气质量、水污染、生物多样性等日趋严重的全球问题的同时，突发环境问题也是亟须应对的。新冠肺炎疫情将导致全球医疗废物治理压力陡增；生态环境国际议程及国际合作的推进受阻，但推动了野生动物保护全球共识的形成，或将推动相关国际议程取得新进展。

4 “十四五”国际环境政策思路

“十四五”国际环境政策的指导思想为：以习近平生态文明思想和外交思想为指导，紧密围绕打好污染防治攻坚战、服务国际政治经贸外交，进一步提高参与国际环境治理进程、履行国际环境公约、开展国际对话交流与合作的能力，坚持国际环境政策与国内环境政策统筹推进，统筹环境政策与国际贸易投资政策，维护中国环境利益，制定一个具有“引领”“融合”“协同”性质和特征的国际环境政策体系，为实现美丽中国和构建人类命运共同体提供有力支撑。

“十四五”国际环境政策总体思路为：构建“一个体系”，实现“三重目的”，落实“四项重点任务”。“一个体系”是指构建一个国际环境政策体系。国际环境政策体系是环境政策体系的重要组成部分，与环境管理政策、环境经济政策、环境社会政策等并列。具体包括：中国参与全球环境治理总的原则、方针和立场文件等，以及签署、加入的国际环境公约及相关政策、环境与贸易投资政策、国际环境合作政策、环境与安全政策等。“三重目的”是指通过学习和借鉴国际经验和技术解决中国环境问题；通过推动全球环境治理，促进国际环境合作，构建人类命运共同体；在国际事务中维护国家正当环境利益。“四项重点任务”是指研究制定综合性国际环境政策、全球环境治理和国际环境合作政策、环境与贸易投资融合政策、国际环境公约履约与国内环境政策协同政策。

5 “十四五”国际环境政策建议

5.1 综合性国际环境政策

一是更新发布《中国关于全球环境问题的原则立场》。作为国际环境政策的重要纲领性文件，明确中国新形势和新时代在全球环境问题的原则立场，用以指导中国的对外环境政策。内容上，应进一步明确中国未来一段时期内在落实《2030年可持续发展议程》、应对气候变化、生物多样性、固体废物越境转移等议题的总体原则和立场等，考虑将坚持发展模式多样化，尊重各国可持续发展自主权、环境权益等作为原则。二是每年发布《环境白皮书》。其中不仅包括中国环境政策、措施，还应描述全球环境风险以及国际环境政策现状。三是在未来修订的《环境保护法》中纳入国际环境政策相关内容，如增加“加强国际环境合作”之类的表述等。

5.2 全球环境治理和国际环境合作政策

一是积极参与全球环境治理规则构建，制定气候变化、生物多样性、化学品、海洋塑料等全球环境议题的中国方案。强化研究和公约谈判能力建设，在气候变化、生物多样性、巴塞尔公约等领域谈判时发挥引领作用。二是转变对外援助思路和方式，制定《对外环境援助指南》。对外援助使用“以债务换生态”的变通手段，将对外资金和技术援助与被援助国改善生态环境状况相结合。从物品援助和能力建设援助为主转变为以加强环境治理政策、管理以及技术援助为主。有效利用世界银行、联合国开发计划署等国际机构的同时，鼓励并动员企业参与环境对外援助。三是借鉴中国补贴和扶持企业“走出去”的相关政策，鼓励和推动中国的环境智库在重点国家设立若干分办公室，深化对当地政策的研究。四是研究制定国际环境风险防范政策。制定生态文明建设的国际宣传方案，明确宣传目的、内容、频次和预期成果等。培育和建立生态文明国际宣传的专门机构。利用大数据和信息抓取技术，建立国际环境舆情跟踪监测机制、预警机制和应对机制。

5.3 环境与贸易投资融合政策

一是主动推动中国自由贸易协定环境议题谈判，建立高水平环境章节范本。进一步提高环境议题承诺水平，推动打造高标准自由贸易区。二是制定适时降低(或取消)部分原料药出口退税政策。根据不同产品、不同生产工艺对污染的贡献情况，调整优化产品的出口退税率。如降低乃至取消维生素C等生产过程污染较重且国际定价能力强的原料药出口退税。适时将制药企业是否取得相关环境认证及其历史环境业绩作为该企业出口备案必须提交的材料；降低生产过程高耗能高污染的原料药进口关税以鼓励进口。三是修订《对外投资合作环境保护指南》，并在此基础上发布《绿色对外投资指导意见》，规定对外投资企业必须在受援国和本国中选择环境严格程度最高的标准执行的“最佳实践原则”。

5.4 国际环境公约履约与国内环境政策协同政策

一是将国际环境政策作为“十四五”生态环境保护规划的重要内容，加大篇幅占比。形势分析部分要充分考虑国际形势的变化及影响；指导思想和基本原则中要充分体现“环境政策与国际贸易投资政策融合”和“全球温室气体与传统污染物协同控制”等特性；将建立国际环境政策体系作为重点任务之一，独立成章，涵盖全球环境治理政策、环境与贸易投资政策等。二是将国际汞公约的履约与国内防控有机结合，建立大气汞污染排放控制国家计划和防治长效机制。三是协同控制温室气体与传统污染。将温室气体排放指标作为环评指标之一。将碳市场的数据平台建设、数据统计、监测等与排污许可制度有效衔接。四是推动落实《2030年可持续发展议程》、国际环境公约与“十四五”生态环境保护规划目标相结合。推动生物多样性、化学品、气候变化等国际环境公约目标及行动与2030议程环境目标和行动的衔接，推动公约与议程之间的协同增效。