农村生活污水垃圾治理评估研究——以福建生态文明试验区为例

孟小燕，郝亮，艾静，张丛林

(1.中国科学院科技战略咨询研究院可持续发展战略研究所，北京 100190；2.生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029；3.北京师范大学环境学院，北京 100875)

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是当前我国实施乡村振兴战略的一项重要任务。2018年，中央办公厅、国务院办公厅印发《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《农村人居环境整治三年行动方案》等文件，明确将“推进生活垃圾治理”和“梯次推进农村生活污水治理”作为未来三年农村人居环境工作的重点任务[1]。习近平总书记曾多次就农村污水垃圾治理问题做出重要指示。2020年6月，习近平总书记在《关于全面建成小康社会补短板问题》中指出，要解决好重点地区环境污染突出问题，全面开展农村污水垃圾治理、厕所革命、村容村貌提升等工作，推动农村人居环境明显改善[2]。这些重要文件和指示为我国各地实施农村人居环境整治和乡村振兴计划指明了方向，也凸显了加强农村污水垃圾治理工作对改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村的重要作用。

福建省是我国设立的首批三个国家生态文明实验区之一，集中开展生态文明体制改革综合试验。2016年8月，中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区(福建)实施方案》，明确将“农村污水垃圾治理和环境污染第三方治理”作为福建省体制改革的一项重点任务。为深入推进全省农村污水垃圾治理工作，福建省政府办公厅发布《福建省农村污水垃圾整治行动实施方案(2016—2020年)》，提出了总体目标、年度目标、主要任务、保障措施等。三年来，福建省在农村生活污水垃圾治理方面开展了一系列改革工作和探索实践，坚持党委领导、政府主导、企业运作、社会参与，建立了完善的配套政策制度，农村生活污水垃圾治理成效明显，出现了一批可复制、可推广的经验和做法，但同时也存在一些制约改革进程的瓶颈和问题，亟待进行科学全面的评估。

我国农村地域宽广，各地农村生活污水情况各不相同，且相较于城镇污水有较大差异[3]。正确认识我国农村水生态系统所面临的问题，有针对性地进行系统保护和修复是推进生态文明建设、改善农村人居环境的关键[4]。目前，国内一些学者对农村生活污水治理评估开展了相关的研究工作，并提出要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，因地制宜，精准施策，建设好生态宜居的美丽乡村。例如，周晓莉对江苏省村庄生活污水处理工艺进行评估，得到了7种适合江苏不同农村特点的污水处理技术[6]。上官凯对广州市南沙区农村生活污水治理项目进行了风险评估，研究了适合该项目的风险控制措施[7]。张晓晴等建立了“十三五”期间河北省农村污水处理动态评估模型，分析了提高城镇化水平等6个因素对农村环境综合整治污水处理建设完成率的影响，得出发展“全域旅游”影响最大的结果[8]。总体看来，这些研究大多从技术、项目和影响因素的层面进行分析，具有一定的借鉴意义，但是对于综合评估农村污水垃圾治理改革任务的政策制定、政策执行等情况，仍有待进一步完善。

本研究在已有研究的基础上，在生态文明试验区体制改革的框架下，采用指标评估的方法，构建了农村污水垃圾治理评估指标体系，对福建省的农村污水垃圾治理制度改革情况进行了评估。然后，结合指标评估结果，总结了国家生态文明试验区(福建)农村污水垃圾治理中的成功经验，并剖析了现阶段改革中存在的突出问题和面临的挑战。最后，提出了完善农村生活污水垃圾治理工作的对策建议。

1 研究对象和方法

1.1 研究对象

本文以福建省农村污水垃圾治理情况为研究对象，其在生态文明实验区建设中的地位、作用及主要任务如图1所示。当前，福建省农村污水垃圾治理和环境污染第三方治理改革任务积极稳步推进，均处于执行阶段，《福建省农村污水垃圾整治行动实施方案(2016—2020年)》已经实施了三年多，《福建省培育发展农村污水垃圾处理市场主体方案》也已实施了近三年。但执行过程尚未完成，省级方案明确了至2020年的农村污水治理、生活垃圾治理、农村地区工业危险废物无害化利用处置、农村污水垃圾治理市场体系等的主要指标，相关问题的产生可能来自政策制定或政策执行两个阶段[9]。因此，本研究主要开展过程评估，重点关注相关改革任务在政策制定和政策执行两个阶段的推进落实情况，评估取得的成效，总结可复制、推广的经验并指出存在的问题。

图1 农村生活污水垃圾治理在生态文明试验区建设中的地位及主要任务

1.2 研究方法

1.2.1 调研及数据收集

评估研究所需数据主要来自实地调研、座谈访谈和文献调查。研究组赴南平市延平区、莆田市永春县、三明市、漳州市等地实地调研农村污水垃圾治理和农村环境污染第三方治理等情况，并开展了对相关部门的访谈；于三明市、福州市、莆田市、泉州市、漳州市等地，召集发展和改革局、住房和城乡建设局、生态环境局等有关部门负责人，就农村污水治理、垃圾无害化处置、农村环境污染第三方治理的开展情况等问题进行了座谈；广泛搜集梳理国家层面、福建省级、地(市)级和县级层面推进农村生活污水垃圾治理的相关政策性文件、工作简报、案例总结、记录或统计资料信息等文献资料。

1.2.2 指标评估和专家咨询

本研究采用指标法进行评估。评估基本原则包括：结果导向原则、重点突出原则和系统视角原则。从改革任务的相关制度政策制定和落实执行两个方面，建立福建省农村污水垃圾治理评估指标体系，其包括两种类型共28个指标，并给出指标释义，制定相应的评估标准(表1)。召集相关领域专家，就改革方案的科学性、改革效果的显著性、主要经验的原创性、主要问题及原因、解决路径、评估指标设置、指标评分等开展咨询。

2 结果分析与讨论

2.1 指标评估得分

对各分项指标进行评分，可知(表2)：在制度制定方面，评估结果为“优”“良”和“中”的指标所占比例分别为70%、20%和10%。在法律法规制定、方案细化、阶段性目标设定、常态化考核机制建立、奖惩办法的制定等方面还有待进一步优化。《福建省农村污水垃圾整治行动实施方案(2016—2020年)的通知》和《福建省农村生活污水垃圾治理市场主体方案》已明确总体行动方案，但仍有少数地级市、县未能对有关规定如何落实做出进一步细化，一些奖惩办法等细则不够翔实明确或未能制定常态化考核管理机制。

在制度执行方面，其评估结果为“优”“良”和“中”的指标所占比例分别为61.1%、33.3%和5.6%，在污水处理设施运营监管、垃圾就近处理、污染治理市场化等方面仍存在问题。污水管网建设进展缓慢、不配套、覆盖率低，设备设施缺乏维护，部分地市污水处理设施未正常运行，日常运行缺乏专业管理和技术人员。部分偏远农村垃圾处理仍采用村乡收集转运、县市处理的模式，未能因地制宜采取就地就近处理方式，导致处理成本过高，治理经费支出较大甚至无法覆盖资金成本。农村生活垃圾治理市场化比例仍较低，项目建设滞后。总体来看，评估结果为“优”“良”和“中”的指标所占比例分别为64.2%、28.7%和7.1%，优良率达92.9%。福建省农村污水垃圾治理和环境污染第三方治理相关工作快速推进，已经取得许多阶段性成果，正步入全面提升阶段，总体进展居于全国前列。

表1 农村污水垃圾治理评估指标体系

2.2 先进经验总结

近三年来，福建省坚持党委领导、政府主导、企业运作、社会参与，按照“好操作、全覆盖、可持续”的工作思路，积极开展农村环境污染治理改革各项工作，成效显著。到2018年底，全省行政村已经全面建立垃圾治理常态化保洁机制。截至2019年6月，福建全省范围内超过90%的乡镇已建成生活污水处理设施，乡镇生活垃圾转运系统全覆盖。总结福建省在农村污水垃圾治理方面的成功经验，主要包括以下三点：

一是强化责任担当，充分发挥干部群众的主动性。认识到位、投入到位、机制到位、上下联动，是确保农村生活垃圾持续治理的基础。注重宣传教育，积极引导广大干部群众参与，使干部群众变“要我保洁”为“我要保洁”。通过制定村规民约或“一事一议”动员村民每户每年缴纳垃圾处理费。在各村居按规定足额收缴垃圾处理费后，市、区财政予以奖励。村民缴交保洁费从开始的抵触逐步转向自愿。基层干部表示此项工作虽然压力大，但看到村庄环境面貌发生了很大变化，心中充满“自豪感”和“荣誉感”。

二是建立三级收费、统一支付的垃圾治理财政支付管理体系，形成了长效的资金保障。福建省设区市建立了市级农村生活污水垃圾治理经费保障机制，因地制宜通过财政补助、社会帮扶、村镇自筹、村民适当缴费等方式筹集运行维护资金；各地建立了由区县政府、乡镇政府和农村居民共同承担环卫保洁成本的三级支付体系和市、县、乡镇、村庄和农户共担的资金分担模式，不仅解决了农村缺乏垃圾处理运营经费的问题，而且提高了村民参与共建工作的积极性。

表2 指标评估结果

三是积极培育环境治理市场主体，推行环境污染第三方治理。各地以县域为单位，将镇村污水处理、农村生活垃圾收集转运等项目进行打包，采取政府和社会资本合作(PPP)等模式，委托有资质、有经验的企业统一规划、统一设计、统一建设。有条件的地方，引入有实力的大型企业，对全市的农村污染治理进行捆绑运营，所辖县(市、区)由该企业的分支机构运作，实现规模化运营。同时，积极推进项目对接。定期举办农村生活污水垃圾治理PPP项目对接会，并在福建建设信息网上建立农村生活污水垃圾PPP项目对接信息平台，促进政企对接合作。

2.3 评估中发现的问题

近几年，福建省各地在落实责任、加大投入、村民自治、管理监督等方面积累了一定的经验，农村环境面貌发生了较大的变化；但农村人居环境建设还不尽如人意，部分村庄生活污水垃圾问题仍然突出。当前福建省农村污水垃圾治理改革中主要存在以下方面的突出问题。

2.3.1乡镇处理设施建设滞后，环境污染治理专业管理人员和技术人员缺乏

目前，一些乡镇的污水垃圾处理设施还不够完善。例如，漳浦县仍有10个乡镇、建瓯市仍有8个乡镇还未建成污水处理设施，预计将于2020年底建成。同时，乡镇污水处理设施运行监控机制还有待完善，垃圾收集转运系统设施不足、运力不足、规模不够等问题也较为突出。乡镇一级普遍缺少生活污水垃圾处理的专业管理人员和技术人员，对处理原理、处理方式、工艺选择、技术要求等不甚了解，县(市)一级大多也不能提供有效的业务指导和技术服务。如某些乡镇污水处理厂既没有专业技术人员，其管理人员也非专业出身且身兼数职，有的项目长时间未能通过生态环境部门的达标验收。这成为制约福建省农村生活污水垃圾治理扎实、有效推进的障碍。

2.3.2农村生活污水治理“重投入、轻运营，重建设、轻管理”现象严重

全省近50%的村庄没有建立垃圾治理保洁常态化机制，农村保洁员缺口40%左右。有近一半已建成的乡镇和村庄污水处理设施因管网不配套和污水收集少，没有正常运行，也没有专人维护管理。管网配套运营中的主要问题是污水收集管网建设进展缓慢、不配套、覆盖率低，加上运营费用不落实(也存在由于处理工艺设备选择不适宜，使运营成本过高的情况)、设备设施缺乏管理维护，导致已建成的污水处理厂未能发挥应有的作用或达不到预期处理效果。

2.3.3 偏远村庄生活垃圾无害化处理率低

由于受主客观条件限制，目前交通不便的偏远村庄无法做到生活垃圾“村收集、镇转运、县处理”，基本上是在减量化后作简易填埋、焚烧处理，且这种“简易处理”取代“无害化处理”的现象非常普遍。简易填埋处理不仅占用大量土地，而且留下污染土地、地下水等隐患。简易焚烧处理产生二噁英和PM2.5等污染物，也影响大气环境。

2.3.4 农村环境污染第三方治理模式尚未成熟

目前，福建省各地积极推进农村环境污染第三方治理模式取得了一些进展，但是仍存在诸多问题。一是由于PPP项目前期审批程序繁杂、流程多，地方PPP相关知识储备不足、缺乏熟悉业务的人才和经验等原因，部分市、县尚未生成PPP项目，已生成的PPP项目进展较慢、开工率较低。二是部分县(市、区)配套补助资金暂未下拨到位，各地建设进度不平衡，部分建设项目还需加快进度。

3 完善农村生活污水垃圾治理的对策建议

3.1 加强农村生活污水垃圾处理业务指导和技术服务

一是加强专业管理人员和技术人员队伍建设。在有条件的地方，可由县级农村生活污水垃圾治理主管部门牵头组建专业化的技术服务。同时，定期或不定期组织专家团队下基层提供指导。二是培育发展市场化服务机构。加快市场化进程，培育或引进第三方专业服务机构，统一为辖区内乡镇、村庄提供日常化、规范化和标准化的专业管理与技术服务。三是完善全省农村生活污水垃圾处理的相关技术操作规范，落实、落细工作指导和管理规范。四是加强专业技术培训。推行政府购买服务，支持行业、企业、院校和社会力量发挥专长，加强农村生活污水垃圾处理的实用技术培训。

3.2 加强农村生活污水处理管网配套和运营监管

针对福建省一些地方生活污水治理中“重投入、轻运营，重建设、轻管理”的现象，建议各地既要抓扩面增点建设项目，更要抓已经建成项目设施的运营维护，以保障最终治理效果。首先，应进一步完善农村生活污水收集管网系统。以乡镇为单位打包生成农村生活污水管网PPP项目，鼓励社会资本投资，打通农村生活污水治理的“最后一公里路”，实现雨污分离、农户生活污水应收尽收。其次，应加大农村生活污水管网的维护管理力度。强化责任，建立定期检查制度，对污水总管设立明显标志，公安、行政执法部门应加大对破坏污水管网行为的打击、处罚力度。

3.3 因地制宜地选择农村环境治理工艺模式

重视偏远村庄、海岛的生活垃圾治理，因地制宜地选择农村环境治理工艺模式。一是严格落实“无害化处理”要求。县级政府及主管部门要切实加强对偏远村庄、海岛的生活垃圾处理工作督察和业务指导，把无害化处理流程规范、技术要求落实、落细，防止农村生活垃圾治理工作变形、走样。二是因地制宜地运用减量化、无害化处理新方式。可根据当地实际情况，选择建立小型的垃圾资源化利用站、微生物发酵资源化快速成肥器、太阳能沤肥房、无污染焚烧炉、环保酵素等处理设施和方式。对于人口密度低、交通运输成本高的偏远山区或区域比较分散的村镇，建立太阳能垃圾处理站，就地直接降解可降解类垃圾，并加工成有机肥。通过因地制宜、就地就近处理的方式，降低垃圾清运量、处理量，只将不可降解类垃圾集中清运，以节约运输和处理成本。

4 结论与展望

农村生活污水垃圾治理作为国家生态文明试验区建设的一项重点任务，各项制度改革及实践工作在福建省范围内有序推进，总体评估研究结果为优秀，说明此项工作取得了良好的阶段性成果，也出现了一批可复制、可推广的典型做法和先进经验，对我国其他地区开展农村污水垃圾治理工作具有参考借鉴价值。与此同时，通过全面的评估分析，发现了当前仍面临一系列亟须解决的问题，这些问题往往也是我国各地农村污水垃圾治理工作中普遍存在的问题。比如乡镇处理设施建设滞后，专业技术人员缺乏，重建设、轻运营管理，农村环境污染第三方治理模式尚未成熟等。未来应着力加强农村生活污水垃圾治理技术指导和服务，加强农村生活污水处理设施配套建设和运营管理，积极探索农村生活污水垃圾管理创新模式，因地制宜，合理选择农村污水处理工艺，就近就地处理利用生活垃圾。