论我国行政公益诉讼诉前程序的优化

摘要：检察机关在提起行政公益诉讼时，诉前程序是检察机关必须予以适用的法定程序。目前的行政公益诉讼在实际适用过程中，存在认定标准严苛、调查核实权难以保证及欠缺后续监督等问题，阻碍着行政公益诉讼的诉前程序发挥应有作用。针对行政公益诉讼的实际适用过程中出现的问题，应当采取检察建议认定标准多样化、保证检察机关调查核实权及严格落实后续监督等措施，以使行政公益诉讼的诉前程序得到完善并发挥出真正作用。

关键词：行政公益诉讼;诉前程序;优化

中图分类号：D925.3    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）17-0054-03

一、行政公益诉讼诉前程序概述及其沿革

行政公益诉讼是指国家检察机关在发现行政主体行使职权时存在违法行为，已经对公共利益造成了损害或有造成损害的危险时，向该行政主体提出检察建议以维护公共利益，如果行政机关拒不依据检察机关提出的检察建议停止或改正违法行为，则检察机关有权直接向人民法院起诉的诉讼制度。在行政公益诉讼制度中，检察院针对行政主体行使职权时存在的违法行为，依法提出要求该行政主体履行法定职责，或立即停止违法行为的检察建议的前置程序即是行政公益诉讼的诉前程序。诉前程序不仅仅是法律赋予检察机关的法定职权，也是检察机关提起行政公益诉讼的必经程序[1]。依照法律的规定，检察机关只有在行政机关收到检察建议后在一定时间内仍不停止或改正自身的违法行为，才能向人民法院提起行政公益诉讼。

二、诉前程序面临的现实困境

自其设立以来，诉前程序就被认为是我国行政公益诉讼制度中一个具有突出优势的法定程序。一方面，它有利于提高行政机关的行政自治水平和自我纠错能力，另一方面，该制度能充分体现出司法权的谦虚性，并尽可能避免司法权与行政权的冲突，保证违法行为迅速便捷地得到纠正。但不可否认的是，随着越来越多社会复杂情况的出现，使行政公益诉讼诉前程序暴露出在制度设计和规则制定上的固有缺陷。这些问题的存在严重制约着行政公益诉讼诉前程序作用的发挥，而只有正视并解决这些问题，才能推动行政公益诉讼制度向着更高水平发展。

（一）检察建议的履职认定标准对行政机关过于严苛

无论是依据制度本身的规定还是在具体的实践过程中，检察机关均被要求对行政机关履行职责过程中存在的违法行为提出检察建议，而行政机关则有依据该检察建议对自身违法行为进行改正的义务。那么检察机关是依据何种标准判定行政机关存在违法行为并以此为前提提出检察建议？在实践中，检察建议的提出往往是以行政机关所做出的行政行为是否对公共利益造成了损害，而不是以行政机关所做出的行政行为是否违反了法律的规定为标准的，前者可以被称为实质标准而后者则被称为形式标准。

两者相比较可以看出，实质标准将关注的重点放在行政机关的行政行为结果对公共利益的影响上，而形式标准则将关注的重点放在行政机关的行政行为的合法性上。检察机关依据实质标准决定是否启动行政公益诉讼的诉前程序，有利于避免行政行为对公共利益造成损害。但从另一方面来说，依据实质标准决定是否提出检察建议，对行政机关过于严苛，且通过行政行为的结果倒推行政机关履职情况，这对于行政机关而言并不公平。这一点在环境保护的行政公益诉讼案件中多有体现[2]。环境公益诉讼案件的突出特点，就是违法的行政行为对环境造成破坏后，即使行政机关对其违法行政行为予以纠正，遭受破坏的自然环境也需要相当的投入，经过长时间的整治与恢复才有可能回到遭破坏前的水平。这种公共利益持续遭受侵害的状态并非因为行政机关仍旧采取违法行政行为或仍旧疏于对破坏环境问题进行整治，而是由环境修复的客观规律所决定的。如果检察机关坚持以结果为导向的判断标准，在检察建议限定的时间内，行政机关即使采取积极的纠正措施，也无法在要求的期限内弥补公共利益的损失，最终将导致检察机关提起行政公益诉讼。在此类案例中，行政公益诉讼的诉前阶段并未起到节约司法资源、避免司法权与行政权之间冲突的作用。行政机关的行政行为损害公共利益的表现形式多种多样，对于行政公益诉讼诉前程序的启动也应该采取更加灵活、务实的标准。实质标准固然有利于对公共利益的维护，但诉前程序的启动标准如果定得过高，则不仅会使诉前程序因发挥不了预想的效果而形同虚设，也会变相地擴大检察机关的司法监督权而影响行政权的正常行使。

（二）检察机关的调查核实权难以得到保证

调查核实权是检察机关监督行政机关行政行为、保护公共利益免受侵害的重要职权，是法律赋予检察机关的法定职权。调查核实权的行使直接关系到检察机关能否尽可能早地察觉到行政机关的违法行为，能否尽可能全地收集到相关证据以及能否提出更有针对性的检察建议，从而使公共利益得到更强有力的保护。因此，在行政公益诉讼诉前程序阶段，检察机关正确行使检察监督权对于行政违法行为的及早纠正和案件最终顺利解决有重要意义。但是，相关法律条文未规定被调查主体拒不配合检察机关调查核实时，检察机关能够采取何种强制措施保证工作的顺利进行。不可否认的是，行政公益诉讼进行的全过程始终存在检察机关的司法监督权与行政机关的行政权之间的对抗，调查监督权是检察机关认定相关事实、保护公共利益的重要武器。调查监督权缺乏强制手段的保障，则有可能造成因行政机关在调查核实过程中拒不配合而耽误对公共利益保护的情况出现。行政机关尽早处理相关情况，在掌握证据的全面性、问题处理的专业性上都要强于检察机关。如果行政机关不予配合，检察机关将很难查清相关事实，提出有针对性的检察建议，达到行政公益诉讼诉前程序的预期目标。因此，行政公益诉讼要发挥更大作用，就必须采取强有力的措施保证检察机关正常行使调查核实权。

（三）检察建议本身缺乏具体规定，后续监督措施欠缺

检察机关是行政公益诉讼的启动机关、主导机关，要实现维护公共利益的目的，检察机关就必须尽职尽责、充分发挥作用。但是，在行政公益诉讼诉前程序的相关司法实践中，检察机关的工作中存在两个问题：其一，由于法律未对检察建议的内容和形式予以具体规定，检察机关提出的检察建议有的内容较为空泛，缺乏可操作性，且在形式上也存在漏洞。检察建议是行政公益诉讼诉前程序的核心，具体而富有操作性的检察建议能使问题在诉前程序阶段就得到有效解决。同时，有的检察机关不注意检察建议的格式，存在未明确区分多个违法的行政主体的问题，这就给了行政机关互相推诿扯皮的空间。其二，相关法律条文规定，检察机关在向行政机关提出检察建议后，如果行政机关在规定的期限内不纠正其违法行为，则检察机关有权向人民法院起诉。但是，法律并未明确要求检察机关在作出检察建议到提起公益诉讼前这段时间采取一定的监督措施以确保检察建议得到有效执行。有的检察机关在发出检察建议后就自认为工作告一段落，对行政机关的后续行为既无监督，也不主动采取措施保证检察建议执行，而是消极等待规定的期限到来。强制性法律规定的缺失使检察机关在诉前程序中存在消极懈怠的情况，这对于行政公益诉讼制度的实施是不利的。立法机关应当对以上两个问题予以充分的重视。

（四）相关法律对诉前程序的期限规定不够灵活

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关提出检察建议后，行政机关的履职及纠正违法行为的期限做出了明确的规定。但是对于行政机关而言，两个月的法定履职期限较短，有时难以弥补违法行政行为所造成的损害后果，这既可能有人力、物力等资源不足的原因，也可能是出于某种客观上的原因。首先，对于一些贫困、落后地区的行政机关而言，他们在实际工作中往往面临人手不足或物力匮乏的困难局面，如果对其在履职时间上要求太高，既不利于检察机关的工作开展，也有可能加剧司法权与行政权之间的冲突。其次，在司法实践中，即使是人力、物力资源充足的行政机关也有可能因为客观条件或自然规律的限制，不能按时完成履职任务的情况。例如，检察院向林业局发出检察建议，要求林业局采取积极措施恢复被破坏的植被，即使林业局积极采取措施修复被破坏的植被，因为客观因素与自然规律的制约，也很难在2个月内完成任务。这两种情况在司法实践中都曾发生过，这也说明并不是所有的行政公益诉讼诉前程序都适合设置2个月的法定履职期限。

三、行政公益诉讼诉前程序的优化建议

诉前程序作为行政公益诉讼的必经程序和问题解决的起始环节，对于问题的最终解决及行政公益诉讼目的的实现具有不可替代的重要作用。因此，对行政公益诉讼诉前程序中存在的问题应当给予关注[3]。行政公益诉讼自试点以来已经经过了数年的时间，我国社会也在朝着更高的水平发展，在社会发展过程中，法律规定与具体司法实践存在不相适应的问题是正常的。事实上，上文所提到的问题大多是由于相关法律制度未能充分考虑现实情况而产生的，因此，解决这些问题，应采取务实、灵活的态度来重新审视相关法律规定，对其进行修订完善，从而使诉前程序与当今我国社会的发展水平和行政机关的行政能力相契合。

（一）检察建议认定标准应采取多重标准模式

检察建议的启动与审查标准应当摒弃唯结果论，针对不同类型的行政公益诉讼案件具体规定更加严格的标准，以“严进严出”为准则。

首先，针对损害公共利益的行政作为行为，启动诉前程序要同时满足以下两个条件：行政机关失职，该行政行为对公共利益造成重大损害。在审查行政机关是否已经依据检察建议纠正违法行为时，要以行政机关是否纠正了程序上的错误，是否采取了积极的措施弥补被损害的公共利益且该措施有效发挥了作用为标准。

其次，针对损害公共利益的行政不作为行为启动诉前程序，要满足以下几个条件：该行政机关有作为的义务;行政不作为行为与公共利益损害有直接因果关系;行政不作为行为对公共利益造成重大损害。在审查行政机关是否依据检察建议纠正违法行为时，要以行政机关是否履行了职权，是否采取了本该采取的行政行为，是否积极弥补被损害的公共利益且有效发挥了作用为标准。

最后，针对行政主体侵害公共利益的抽象行政行为，启动诉前程序要满足以下条件：行政机关做出的抽象行政行为违法;该行政行为对公共利益造成重大损害。在判断是否应提起行政诉讼时，要看行政机关是否对该抽象行政行为进行纠正，是否采取措施消除该抽象行政行为的不利影响，是否采取了积极的措施弥补被损害的公共利益，该措施是否有效发挥作用。对于诉前程序及诉讼程序的启动，既要保证确实有提出检察建议或提起行政公益诉讼的必要，又要在保护公共利益与避免司法权行政权的冲突之间保持平衡。

（二）保证检察机关有权采取具有强制效力的调查核实权

在行政公益诉讼中，调查权是维护公共利益的关键职权，对于推动问题最终解决具有重要的意义。现在，行政公益诉讼诉前程序面临的最大问题就是检察机关的调查核实权对行政机关并无强制效力。笔者认为，解决诉前程序出现的种种问题的关键措施，就是赋予检察机关调查核实权以强制性效力。首先，对于拒不配合的行政机关，应当赋予检察机关查封设备、冻结财产甚至采取临时人身强制措施的强制性权力，当然，在具体规则设定时，必须明确限制具体适用情况。其次，应当允许检察机关在行政机关拒不移交相关证据时采取强制性措施取得证据，这是检察机关能够在行政公益诉讼中掌握第一手证据材料的保证。总而言之，在行政公益诉讼中应当赋予检察机关调查核实权以强制效力，保证调查核实权能真正发挥作用，当然这一切必须以严格的诉前程序启动标准和对调查核实权的合理限制为前提。

（三）增强检察建议说理性并明确落实检察建议的后续监督责任

相关法律应当增设对检察建议的具体格式的规定，使检察建议中的责任主体更加清晰明确，以避免因行政主体职能交叉、权责不清而导致检察建议针对的责任主体混乱不清的问题。要严格落实检察建议的后续监督责任。有些检察院在提出檢察建议后就采取消极态度，不负起监督并督促行政主体纠正违法行为的责任，而是坐等检察建议规定的期限到来以决定是否提起行政公益诉讼，这就使诉前程序难以发挥其应有的作用。

四、结语

行政公益诉讼是提高行政机关行政水平、保护公共利益的有效制度之一，而诉前程序又是行政公益诉讼的核心程序，其制度价值可想而知。行政公益诉讼从制度设计到最终在全国推行经历了漫长的过程，耗费了无数专家学者和检察官的心血，理应在实际生活中发挥更大的作用。但是，以上这些问题的存在阻碍着诉前程序效果的发挥并对行政公益诉讼制度的运行产生了不良影响。诉前程序的完善必定是一个艰苦而漫长的过程，相信我国的行政公益诉讼制度也必定随着这一进程而日趋完善。

参考文献：

[1]王炜，张源.精准化确立行政公益诉讼请求[N].检察日报， 2020-07-19（3）.

[2]刘艺.构建行政公益诉讼的客观诉讼机制[J].法学研究， 2018（3）.

[3]陈玥.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序研究[D].杭州：浙江工商大学，2018.

作者简介：王子臣（1996—），男，汉族，北京海淀区人，单位为中央财经大学法学院，研究方向为宪法与行政法。

（责任编辑：朱希良）