新中国成立70年来我国社会保障历史演进综述

文姚丽 刘振华

摘要：新中国成立70年来，党和政府在发展经济的同时加大改善民生力度，让改革发展成果惠及广大人民群众。我国社会保障制度以政府责任为其主体，以政府主导。我国社会保障制度体系经历了从计划经济时期的初创、调整及重心的转移，到社会主义市场经济时期现代社会保障制度初步建立，多层次社会保障体系基本形成并进入法制化轨道，到新时代中国特色社会主义社会保障制度体系建设，从国家保障型模式到社会保险型模式，从以单位保障为主体到以社会保障为主体，从政府大包大揽到以政府责任为主体的多层次社会保障体系的发展历程。

关键词：新中国;社会保障;70年;历史演进

中图分类号：D632.1     文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）17-0005-07

中国的社会保障制度体系始终以人民为中心，以提高人民幸福指数为出发点和落脚点。新中国成立70年来，我国社会保障制度建设取得了举世瞩目的成就，2016年11月，国际社会保障协会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。学术界也从多方面对新中国成立70年来社会保障制度体系建设做了系统性梳理与研究，其中以社会保障学者居多，主要包括两方面：一方面是对新中国成立70年来社会保障制度体系建设的整体性回顾，如郑功成对新中国成立70年来社会保障制度体系建设的回顾与展望，指出应当从适合国情的先进发展理念、加快优化现行制度安排以及社会保障的法制化建设三方面全面建成高质量的中国特色社会保障体系[1]。林闽钢等以1997、2008经济危机为关键点考察中国社会保障制度的变迁，认为未来中国社会保障发展应以社会投资战略为核心，促进中国社会保障制度的结构性升级，使其成为经济整体发展的有效推动力[2]。另一方面是对新中国成立70年来各项社会保障制度发展的回顾与评论，如仇雨临对新中国成立70年来医疗保障的总结与回顾详细解析了各个历史时期医疗保障的特征[3];林闽钢教授等回顾总结了新中国成立70年来社会福利的变迁，认为改革开放以来构建起了具有中国特色的社会福利体系，并形成了“适度普惠”的发展理念[4];张浩淼从政策范式的视角回顾了新中国成立70年来社会救助制度的变迁与发展趋势，指出应当不断提升贫困与弱势群体的生活质量，从救助水平、政策对象和实施措施等方面进一步优化和完善现有政策工具[5];郭林回顾中国养老服务70年来的演变脉络，指出未来养老服务应构建多层次养老服务体系，坚持以老年人需求为导向，以社区居家的服务方式为主，以公建民营和民办公助的运营方式为主[6]。

我国政府主导的社会保障制度建设将满足人民群众对美好生活的向作为最终归宿，体现了社会主义共同富裕的本质。本文将新中国成立70年来社会保障制度建设进行梳理，从其发展进程及其演化脉络来看，经历了计划经济与市场经济以及进入新时代三个时段。

一、计划经济时期的社会保障制度建设（1949-1977年）

（一）建国后社会保障制度的初创（1949-1956年）

在计划经济时期，从1949年至1956年我国社会保障制度建设是我党在延安时期所建立的社会保障制度的继承和发展。这一时期颁布和实施了军人社会保障、社会救助、社会保险、医疗卫生、农村社会保障等一系列法律法规政策，确立了我国社会保障制度的总体框架。

在军人社会保障方面，充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“参加革命战争的残疾军人和退休军人，应由人民政府给以适当安置，使其能谋生自立。革命烈士家属和革命军人家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。”1950年12月11日，国家又公布了一批优抚法规。在社会救助方面，1949年12月19日，政务院发布《关于生产救灾的指示》，成立了中央救灾委员会，组织全国性的救灾工作。1950年6月17日，政务院发布《关于救济失业工人的指示》，劳动部1950年7月1日公布《救济失业工人暂行办法》。在社会保险方面，1951年2月26日政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，经1953年、1956年两次修订后全面确立了适用于城镇职工的劳动保险制度，实施范围包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工，这是最重要的一项社会保障制度。在医疗保障方面，1952年6月27日政务院颁布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，确立了公费医疗制度。在农村社会保障方面，确立了面向乡村孤老残幼的“五保”制度。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议审议通过《高级农业合作社示范章程》，为农村社会保障制度建设奠定了基础。

建国初期我国初步建立了以国家为主要责任主体、城乡单位负担共同责任并组织实施、较为完整的国家保障型社会保障模式。国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事务的责任[7]10。这一时期的社会保障制度建设尤为注重军人社会保障及社会救助制度建设，且实行全面保障。社会保险以单位为主體包办一切社会保障事务，城镇企业单位负责缴纳职工的劳动保险费用，农村集体则担负着救济“五保户”优待烈军属等责任，各种单位承担实施社会保障政策的任务。

（二）社会保障制度的调整及重心的转移（1957-1977年）

1957年至1977年，由于大跃进和“文革”的影响，我国社会保障制度经过一系列调整从而转移到以单位为中心、国家承担着主要责任、各单位共担相关责任，但保障内容发生了一些变化[8]。具体包括：经全国人大常委会批准，国务院于1957年11月和1958年3月颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》等法规，企业职工的退休养老成为一项独立的制度安排。1962年2月，国务院颁布《关于精简职工安置办法的若干规定》等法规，开始普遍建立县、乡、村三级医疗保健网，合作医疗制度在广大乡村确立。卫生部、劳动部、内务部等也发文规定，对公费医疗、劳保医疗、农村“五保户”保障和军属优待制度等作出相应的调整，军人的退休制度得以确立。

与此同时，有关福利事业也经历了从大发展到大削减的过程，规划中的社会保障制度的建设任务并未完成。以1968年底撤销主管救灾救济、社会福利等事务的内务部为起始，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪状态，劳动部门受到削弱，国家职能机构已经无法有效掌控社会保障制度的实施，作为社保事业主体内容的劳动保险从此失去统筹机能并演变成企业或单位保障制，社会保障职能主要依靠各个单位组织来维持和延续。

二、社会主义市场经济时期的社会保障制度建设（1978-2016年）

社会主义市场经济时期社会保障事业的发展进程及其演化经历了五个阶段。

（一）国家保障的延续（1978-1984年）

改革开放初期经济体制改革仍未全面展开，国民经济总体上处于恢复和调整之中，社会保险制度仍然是计划经济时期的“企业保险”模式，以国家为主体的社会救助与社会福利事业成为这一时期社会保障制度建设的主要内容。从制度结构来看，以国家和单位为主要责任主体的社会保障制度的基本框架由国家保障、城镇单位保障、农村集体保障三大板块构成[7]6。其中，城镇单位因其保障全面且水平较高而成为整个社会保障制度的主体，国家保障与农村集体保障成为保障制度的两翼，形成了特色鲜明的制度安排，即国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、全面保障。

1982年12月4日，五届人大五次会议修订通过的《中华人民共和国宪法》在第43条规定了国家发展劳动者休息与休养的设施及休假等福利事宜，第44条规定了国家机关与企事业单位职工的退休保障制度，第45条规定了公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的權利（包括社会保险、社会救济、医疗卫生、优抚事业、各种社会福利等），第46条规定了公民教育权利，第48条规定了妇女权益，第49条规定了老人、妇女、儿童保护等。1984年十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》要求：“城市政府集中力量做好社会福利和各项服务事业……同时，必须对老弱病残、鳏寡孤独等实行社会救济，对还没有富裕起来的人积极扶持。”[8]随后进行的经济体制改革，从根本上触动了国家单位保障制的经济基础，也动摇着赖以支撑的国家单位保障制的行政体系和单位组织结构。

（二）国家保障向社会保障的转型（1985-1992年）

1986年国家“七五”计划首次提出社会保障概念，即“建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度”，建立了社会救助、社会保险、社会福利三位一体的现代社会保障体系的雏形。1990年中共十三届七中全会通过的“国民经济和社会发展十年规划和“八五计划建议”则提出在农村建立不同形式的老年保障制度，并要求改革医疗保障和工伤保险制度。1990年通过的“八五计划建议”，社会保障制度首次作为一个“体系”被提出，标志着中国的社会保障制度进入了体系建设与发展的新阶段。在1992年的中共十四大报告中，明确提出深化分配制度和社会保障制度改革，要求“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制。加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度与正常的工资增长机制。积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度，努力推进城镇住房制度改革。社会保障制度被列为建立社会主义市场经济体制要认真抓好的重要环节之一。”[9]

同时，中共十四大报告要求“贫困地区尽快脱贫致富，是实现第二步战略目标的重要组成部分。”[9]此外，其他社会保障制度在社会化方面取得了相应的成效，如发行福利彩票成为社会保障制度新的筹资渠道。1986-1992年的社会保险改革试点以国有企业与国有企业职工为中心。单纯强调为国企改革配套使城镇社会保障改革目标走向片面化，正是这种片面化造成了社会保障制度改革日益滞后于经济改革与社会发展需要。

这一阶段社会保障改革的重点是为国有企业改革配套和贫困地区的乡村脱贫问题。传统的国家保障制度逐步退出历史舞台，逐步建立以社会救助、社会保险和社会福利为主体的现代社会保障体系。国家在这一阶段提出了社会保障社会化原则并通过中央政府推动，国家责任得到了适度控制和调整，改变包办社会保障事务的做法成为改革的重要内容，个人开始承担缴费责任。住房和社会保障制度改革在较大范围内进入实施阶段[10]。

（三）现代社会保障制度的初步建立（1993-1997年）

20世纪90年代，国有企业改革成为社会主义市场经济体制改革的核心内容，社会保障社会化成为改革的主要目标，并越来越多地体现在社会保障政策制定与实践中，但原有的社会保障制度并没有明确废除，国家保障和社会保障制并存但此消彼长。社会保障制度改革体现了为市场经济改革服务的特点，其中以养老保险和医疗保险改革为重点。1993年11月14日中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，社会保障制度与现代企业制度、市场体系、宏观调控体系以及收人分配制度，共同构成社会主义市场经济体制的基本框架。这标志着社会保障制度在社会主义市场经济体制中的地位得以明确。中共十五大报告中“经济体制改革和经济发展战略”的第二点“加快推进国有企业改革”中的“积极推进各项配套改革”中提及：“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障，建立城镇住房公积金，加快改革住房制度。”[11]

为了推动社会主义市场经济体制改革，国家颁布了一系列的文件促进社会保障制度的改革与建立。1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，促使农村五保供养走向规范化;1994年4月14日，经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部联合发布《关于职工医疗制度改革的试点意见》，在城市开始推进职工医疗保险制度改革，医疗保险制度开始取代国家—单位保障制中的公费医疗和劳保医疗。1994年制定并公布了《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994-2000）》《关于深化城镇职工住房制度改革的决定》，扶贫工作与住房制度改革步入新的发展时期。劳动部、民政部还颁布了一系列有关社会保险、最低工资保障、社会福利彩票管理等方面的行政性法规。

此后，国务院先后颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997），推动新型养老保险制度的建设;国务院还发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）、《关于卫生改革与发展的决定》（1997）等，推进城镇贫困救济政策走向制度化，医疗卫生体制改革也被提上议事日程。劳动部、民政部等中央部委也发布了一系列政策法规，推进各项社会保障改革。

这一历史时期社会保险型社会保障制度初见成效。全国初步建立起统一的企业职工基本养老保险制度，失业保险覆盖面逐步扩大，300多个城市建立了居民最低生活保障制度。防灾、减灾、救灾工作对保障人民生命财产安全发挥了积极作用。农村扶贫开发工作取得很大成绩。截止1997年底，有3000万贫困人口解决了温饱问题。城乡医疗卫生条件进一步改善，消灭了脊髓灰质炎，一些严重危害人民健康的疾病得到控制，人民群众的健康水平普遍提高，平均期望寿命达到70.8岁[12]。

（四）现代社会保障制度全面建设时期（1998-2005年）

随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，社会保障建设超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的观念，走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障制度体系。筹资多元化、管理服务社会化成为建设新型社会保障制度的明确目标[13]。这一阶段，国家仍然继续主导社会保障改革并承担着直接的、重要的责任，但各级地方政府、家庭、社区、企事业等社会员均开始共同分担社会保障责任。

1998年以来，国务院先后颁布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（1998）、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（1998）、《关于实行企业基本养老保险省级统筹和行业统筹已交地方管理有关问题的通知》（1998）、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）、《失业保险条例》（1999）、《社会保险费征缴条例》（1999）、《住房公积金管理条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）、《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（2000）、《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》（2001）等法规性文件，并成立了全国社会保障基金理事会、劳动和社会保障部。同时，民政部也制定了一批有关社会福利、社会救济方面的法规性文件，指导和鼓励社会保障制度的全面转型。

截止2005年，我国社会保障体系不断完善，覆盖面进一步扩大。17个省（区、市）完成国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的转型，城市低保对象基本实现应保尽保。28个省（区、市）、2300个县（市）已初步建立社会救助体系的基本框架。同时，救灾和扶贫工作力度加大。2005年中央财政用于抗灾救灾的资金89亿元，救助受灾群众9000多万人次。中央和地方财政安排扶贫资金162亿元，农村贫困人口比上年减少245万人。新型农村合作医疗制度试点已扩大到671个县，惠及1.77亿农民。重点优抚对象抚恤补助标准明显提高，中央财政安排优抚事业费74.6亿元，比上年增长90%[14]。

（五）多层次社会保障体系的基本形成并进入法制化轨道（2006-2016年）

2006年以来，政府加快了社会保障建设的步伐，多层次的社会保障体系逐步形成，社会保障进入法制化轨道。自此之后，社会保障制度体系建设开始由长期试验性状态走向定型、稳定与可持续发展阶段。2007年召开的中共十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，即：努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会，并要求加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系[15]。社会保障体系建设“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”[16]。2012年召开的中共十八大报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”中对统筹推进城乡社会保障体系建设提出了要求，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”[17]。

这一时期，国家颁布了一系列政策法规推动多层次社会保障体系的完善。在养老保障方面，提出“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。同时积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”[17]。截止2012年底，全国城乡居民社会养老保险制度已实现全覆盖。2014年2月21日，在总结试点经验的基础上，将新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，对完善覆盖城乡居民的基本养老保险制度，发挥社会保险保障人民基本生活，促进城乡经济社会的协调发展有重要作用。2015年1月3日，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着机关事业单位新的养老保险制度框架形成，意味着由机关事业单位基本养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和城鄉居民基本养老保险制度三大制度共同构成的基本养老保险制度体系正式形成。

在医疗保障方面，“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”[17]。2012年8月国家发展改革委等六部门下发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，确立了“公私合作”的大病保险制度模式。2015年8月2日，国务院办公厅发出《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，这是国家在重特大疾病保障与救助机制建设上的新探索，是对基本医疗保障制度的重大变革，虽然对这种制度模式的认识还存在着分歧，但它的全面推进标志着城乡居民的重特大疾病风险将得到减轻。

在社会救助方面，加快完善社会救助体系建设。2014年1月24日，国务院发布了《关于全面建立临时救助制度的通知》，这将进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难，是中国社会救助制度走向成熟、定型的重要标志。2014年2月21日，国务院公布《社会救灾暂行办法》，这是中国社会救助事业发展新的里程碑，对保障公民的基本生活，促进社会公平、维护社会和谐稳定具有重大现实意义和深远历史意义。健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益。2015年9月22日，国务院印发《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（2016年1月1日实施），这是国家层面创建的第一个残疾人专项福利补贴制度，有利于加强残疾人民生保障，补上全面建成小康社会中的“短板”。

在社会福利方面，健全社会福利制度，坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。民政部印发的《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（2014年4月18日），“对于扩大儿童福利范围，推动了儿童福利由补缺型向适度普惠型转变，建立健全惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系有重要意义”[18]。

在军人社会保障方面，做好优抚安置工作。国务院、中央军委颁发修改后的《军人抚恤优待条例》（2011年8月1日正式实施），进一步明确了烈士、因公牺牲、残疾等军人及其家属的优抚标准和优抚优待条件。在住房保障方面，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”[17]。在社会保障基金方面，“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”[17]。

在社会保障法律建设方面，《中华人民共和国社会保险法》作为社会保障立法的主体性法律，“不仅规范了中国社会保险制度的基本内容，而且在一定程度上规范了整个社会保障制度的基本框架”[19]。该法的颁布标志着我国社会保障体系建设开始由长期试验性状态走向定型、稳定与可持续发展阶段。《中华人民共和国军人保险法》是新中国成立以来国家专门就军人保险事务制定的第一步法律，弥补了《社会保险法》对军人保险规范不足的缺憾，为维护军人社会保险权益、构建具有中国特色的军人保险制度提供了法律依据与保障。

在社会保障管理机构方面，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发[2008]11号），设立人力资源和社会保障部，这在一定程度上打破了部门分割的管理格局，有利于社会保障政策的制定与执行。

这一阶段国家非常注重保障和改善民生，人民群众获得感增强。全面推进脱贫攻坚，全国财政专项扶贫资金投入超过1000亿元。提高低保、优抚、退休人员基本养老金等标准，为1700多万困难和重度残疾人发放生活或护理补贴。整合城乡居民基本医保制度，提高财政补助标准。实现大病保险全覆盖，符合规定的省内异地就医住院费用可直接结算。2016年部分地区特别是长江流域发生严重洪涝等灾害，通过及时有力开展抢险救灾，紧急转移安置900多万人次，最大限度降低了灾害损失，恢复重建有序进行[20]。

三、新时代中国特色社会保障制度体系建設（2017年至今）

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，开启了全面建成中国特色社会保障体系的新征程，对于促使我国社会保障制度从试点性改革走向定型、成熟、完善具有十分重大的意义。十九大报告明确了中国社会保障改革与发展的目标和方向是：全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，以满足人民日益增长的美好生活需要。党的十九大提出的完善的社会保障体系包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、老有所养、弱有所扶”[21]。

在社会救助方面，明确提出发挥社会救助兜底线的作用，要统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。在社会保险方面，明确提出要尽快实现全民参保计划，在全国建立统一的社会保险公共服务平台。在养老保险方面，十九大报告明确提出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”[21]。在社会福利方面，“要积极有效应对人口老龄化，推动老龄事业全面协调可持续发展，构建养老、孝老、敬老整体体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展，健全老年人关爱服务体系”[21];“健全农村留守儿童和妇女、老人的生活保障和关爱服务。发展残疾人事业，加强残疾人康复，让广大社会脆弱群体过上幸福美好的生活”[21]。在减灾救灾方面，“要坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。坚持以‘以防为主，防抗救相结合的方针，全面提升社会抵御自然灾害的综合防范能力”。在优抚安置方面，提出要发扬拥军优属拥政爱民的政治优势，做好新时代下的军人保障。在住房保障方面，明确了“房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”[21]。

党的十九大明确了未来医保改革的方向，建立完善统一的城乡居民医疗保险制度和大病保险制度，明确了医疗卫生改革和发展的方向，应当着眼于不同地区、不同人群、城乡之间制度的差异和不均衡状况进行改革。一是要推进城镇职工医疗保险制度、城镇居民医疗保险制度、新型农村合作医疗保险及大病保险制度的整合，提升医疗保险制度的公平性。医疗保险制度解决了“资金”的问题，这将成为中国医疗保险制度走向成熟、定型的必由之路。二是明确了医药卫生体制改革的方向和目标，医疗卫生体制主要解决“医疗服务”的问题。全面建立中国特色基本医疗卫生制度和医疗卫生服务体系，需要深化医药卫生体制改革，加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设，健全现代医院管理制度。三是明确了医药改革的方向，全面取消以药养医，健全药品供应制度，从根本上解决“药品”的问题。四是明确了健康生活的根本路径在于预防并倡导健康文明生活方式。五是明确了中医在医疗卫生体制改革中的作用。坚持中西医并重，传承发展中医药事业。六是明确了社会办医的重要性。支持社会办医、商业医疗保险以及慈善事业与医疗卫生的融合发展，真正构建多层次医疗保障体系，实现医疗保险、医疗卫生、医药三者改革之间的良性互动。

党的十九大对精准扶贫做了明确的战略部署，把脱贫攻坚提高到党的庄严承诺的政治高度。一是明确了精准扶贫的战略目标，即“确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”[21]。二是明确了实现精准扶贫目标的工作方法。“要动员全党全国全社会力量，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局”[21]。三是明确了精准扶贫的重点内容。“要注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”[21]。十九大报告明确指出，民生领域还有短板，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。

2017年，政府在财力紧张情况下持续加大民生投入。在扶贫开发方面，中央财政2012至2017年投入专项扶贫资金2800多亿元，脱贫攻坚取得决定性进展，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。在医疗保障方面，居民基本医保人均财政补助标准由240元提高到450元，大病保险制度基本建立，已有1700多万人次受益，异地就医住院费用实现直接结算，分级诊疗和医联体建设加快推进。在养老保险方面，持续合理提高退休人员基本养老金，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。在社会福利方面，近6000万低保人员和特困群众基本生活得到保障。建立困难和重度残疾人“两项补贴”制度，惠及2100多万人[20]。

四、结论与展望

现代中国社会保障制度是由政府与社会合作共建的，形成了政府、社会、个人责任共担的机制，政府是现代社会保障制度的责任主体，在现代社会保障制度建设中起主导作用。正如党的十七大报告所表述的：“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”[22]。

政府主导的社会保障制度体系经历了从计划经济到市场经济、从国家保障型模式到社会保险型模式、从以单位保障为主体到以社会保障为主体、从政府大包大揽到以政府责任为主体的多层次社会保障体系的发展历程。建国后中国初步建立了以国家为责任主体城乡单位共同负担责任并一起组织实施的较为完整的社会保障制度，国家直接承担着统一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事务的责任，各单位普遍承担实施社会保障政策的责任。“文革”期间，中国的社会保障制度经历了一系列调整从而转移到以单位为中心，保障内容较之前削减。改革开放以后，进入计划经济向市场经济转型时期，中国的社会保障事业发展进程及其演化经历了一系列变化，从为国有企业改革配套服务发展到社会保障社会化的改革追求，再发展到建立独立于企事业单位之外的社会保障体系。2006年以来，多层次社会保障体系逐步形成，社会保障进入法制化轨道。党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，开启了全面建成中国特色社会保障体系的新征程，明确了中国社会保障改革与发展的目标和方向是“建成覆盖全面、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，以满足人们日益增长的美好生活需要”[21]。十九届四中全会首次提出了“民生保障制度”这一概念，从社会保障改革与发展的整个历程来看，每一历史时期改革的侧重点始终围绕着价值理念、社会矛盾、经济发展展开并做调整，具体体现在政府责任的调整与社会保障改革的目标定位，以及经济社会发展中产生的问题。

政府要做大并分好社会保障的蛋糕，在发展的同时特别要加大改善民生的力度，要让发展的成果充分惠及广大人民，真正达到社会共建共治共享。在十九届一中全会闭幕式上，习近平总书记与中外媒体见面时留下的掷地有声的两句话是：“全面建成小康社会，一个不能少;共同富裕路上，一个不能掉队”[23]，这是真正的坚持以人民为中心的庄严承诺。2018年4月24日至28日习近平在湖北考察时强调，坚持新发展理念打好“三大攻坚战”[24]，强调民生是最大的政治。提出加快多层次社会保障体系建设，加强社区治理体系建设，坚持精准扶贫，精准脱贫，推动民生保障精准化、精细化。这都是改善民生和為民谋福祉的重大理念与举措。

参考文献：

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[2]林闽钢，霍萱.中国社会保障的制度变迁——以1997、2008年经济危机为关键节点的考察[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2019（6）.

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作者简介：文姚丽（1981—），女，汉族，陕西西安人，西北政法大学社会政策与社会舆情协同创新研究中心研究员，受聘西北政法大学长安青年学者骨干人才项目，研究方向为社会保障史、军人社会保障。

刘振华（1968—），男，汉族，山东乐陵人，国家电网天津东丽公司纪检干部，研究方向为党风廉政建设和纪律监督监察。

（责任编辑：朱希良）