水电开发移民安置与地方发展用地博弈的帕累托效率思考

任爱武

(水电水利规划设计总院， 北京 100120)

一、引言

水电是当前技术最成熟、开发最经济、调度最灵活的清洁可再生能源，也是目前全球优化能源结构、实现节能减排、改善生态环境、应对全球气候变化的重要举措之一。我国水能资源丰富，水电装机容量居全世界第一，截止2019年底，我国水电装机容量达到3.56亿千瓦，约占全国发电总装机的18%[1]。水电开发在带来大量优质电量的同时也不可避免地要引起土地淹没和移民安置。据不完全统计，截止2018年底，我国水利水电工程移民人数已经超过2400万[2]。我国水电在经历了技术制约、资金制约、市场制约等发展阶段后，现已进入移民制约、生态制约和地方利益制约的阶段[3-7]。如何实现水电开发利益相关各方的利益均衡已经成为推动水能资源开发的关键因素，水电移民领域也逐渐成为当前利益博弈最集中的领域之一。

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号、679号)，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制[8]。水电开发利益分配，与地方、企业和移民利益直接相关，与博弈论是研究理性决策者之间的冲突与合作的特点非常吻合。目前国内外关于水电开发土地利用利益分配相关的文章，或者关注理论模式的研究[9-15]，与水电开发移民领域产生的博弈实际有一定的不同，均未能揭示水电开发利益分配冲突发生时，利益相关各方决策选择过程的实质。本文从博弈者全程参与者的角度，试图通过博弈分析的手段，深度剖析水电开发当地方发展与企业利益发生冲突时，地方、企业、移民的决策过程，并以某工程移民实例，探讨了在相对合理的利益诉求条件下，利益相关各方的思考和最终要做出的决定。

二、工程概况

某水电站总装机容量300万千瓦，年均发电量120.68亿千瓦，电站总投资285.91亿元。电站共淹没土地87568亩，涉及搬迁安置移民10260人。在项目可研阶段，项目业主委托设计院编制了建设征地移民安置规划大纲和规划报告并通过了国家相关行业管理部门组织的审查。根据审定的《规划报告》，A居民点规划水平年安置移民139户563人，为远迁集中居民点。A居民点距离原村庄距离约10km，距县城26.5km。A居民点规划建设用地面积5.89hm2，人均占地104.7m2，居民点建设工程总费用为3722.96万元(2010年一季度价格水平)。

在实施操作阶段，由于地方工业园区规划范围扩大，与原规划A居民点冲突，考虑该问题涉及563人的搬迁安置和生计问题，同时，对于地方政府来说，这一决定也将影响到地方经济的后续发展，因此，为了顺利推进项目，解决各个方面的需求，需要尽快做出决策。

三、三方博弈的帕累托效率

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，我国水电工程移民至少涉及了上级政府、县级人民政府、项目法人和移民，是一个多元利益博弈结构。利益相关者相互之间利益冲突与博弈较为复杂，相互影响和制约。此外，根据《划拨用地目录》，国家重点支持的水电项目均采用划拨用地，这一方面也跟国外相关工程移民有一定的差异[16-22]。本文尝试结合我国移民管理体制的特点，建立反映利益直接相关方博弈的三元博弈结构模型，并通过该模型分析了当地方政府诉求与移民安置发生冲突时的三方决策博弈过程。

1.三元博弈模型

博弈的最终目的是利益，利益是形成博弈的基础。参与博弈的各方形成相互竞争、相互对抗的关系，以争得利益的多少来决定胜负，一定的外部条件又决定了竞争和对抗的具体形式。显然，水电开发移民安置的相关利益冲突这与博弈均衡分析的特点是一致的。我国的水电开发移民安置过程需要分享的利润主要为来自抢工期、赶进度以及水电资源按期或者提前开发利用产生的超额利润，而涉及的利益相关方，主要有业主、地方和移民。水电开发移民安置的核心是利益的平衡。由此可以建立地方、公司、移民共同构成的三元博弈分析模型(图1)。

图1 三元利益博弈模型

假设项目投资获得的利润由公司、地方和移民三方共同获得，其中公司获得的超额利润为总的利润额，地方利润和移民利润则是企业总超额利润圆里面的两个相切的圆。假设地方提出的诉求，企业同意，移民同意，地方可得10分，移民得-5分，企业得-10分；如果地方诉求，企业反对，企业得-30，地方得0，移民得0；如果地方诉求，和移民要求，企业目标同时满足，地方可得10分，移民得5分，企业得-15分。

2.博弈均衡分析

在图1博弈模型当中，站在地方政府的角度，同时承担着移民安置和库区产业发展的职责，如果地方发展工业园区需要提出将移民安置点调整至其他安置点的需求，企业不同意，双方必然将进入协调僵局，企业的利益受到损害，地方和移民利益无变化。如果公司同意，对于地方和企业来说，企业在保证项目尽快推进的大目标下，局部利益虽然略有损害，但依然保障了工程推进的目标。接着就是要考虑移民的诉求，因为无论移民答应与否，利益均要受到一定的损害，因此，必须要开出一定的条件来让移民满意。

由图2的三方博弈树可以看到，站在企业的角度，最大程度减少投资尽快完成工程建设，尽快开始发电是最终目的，如果不同意地方的诉求，将会陷入协调僵局，企业损失最大。此外，本工程涉及的居民点投资额度的变化相对于提前发电产生的利润来说相对较小，企业也知道地方也了解这一情况，因此，企业会答应地方的诉求，但同时会向地方提出妥善解决移民意愿的要求。

图2 三方博弈树

由图2三方博弈树可以看到，站在移民的角度，对于地方政府提出的建议无论答应与否，此前已经同意的安置点要发生变更，利益和意愿本身均已收到损害，因此，移民只有提出相应的条件，才能够获得一定的收益；对于地方，一般情况下，地方知道企业不会反对，除非提出的诉求超过企业自身能够从赶进度中获得的超额利润。对于移民提出的同意的条件，在一般情况下，地方一定会捆绑企业共同想办法满足，因为地方知道，因为地方发展造成的移民安置点位置变动，移民是得不到任何利益的，在移民一些合理的诉求条件下，为了推进项目企业只有同意这一条路。对于企业，从目前的博弈矩阵来看，始终是损失的，博弈的结果看起来似乎只是损失的多少。有一点必须要予以关注，在这个博弈过程当中，没有考虑企业因为推进项目进展获得的超额利润，如果超额利润远大于同意地方和移民的条件所产生的付出，企业最终还是获利的。

根据帕累托效率准则[23]，经济效率的体现于配置社会资源以改善人们的境况，特别要看资源是否已经被充分利用。如果资源已经被充分利用，要想再改善我就必须伤害你，或者要想再改善你就必须损害我，这时候就说一个经济博弈过程已经实现了帕累托效率最优。结合以上博弈树的分析过程可以得出，移民、地方、企业三方体现出一种特殊条件下的帕累托效率特征，它是在合理的博弈条件下一个必然的体现，在整个博弈过程中，移民、地方、企业三方自然会达到了资源分配的优化，即在各方改善自身条件，满足自身要求的同时，尽量减少损害别人的利益，或者说让其他方的利益不会有大的损失，同时达到资源的最优化配置。因此，可以分析得出在满足地方和移民提出的相对合理的条件下，企业必然会主动推动与地方、移民尽快达成共识，以便尽快推进项目。

四、实施效果

1.实际操作情况

2011年7月初，地方县级人民政府以《关于将某水电站A安置点调整至B安置点请示》上报市级人民政府，提出将水电站A居民点调整至B居民点。B居民点规划水平年安置移民139户563人，同样为远迁集中安置点。居民点距原住址约10 km，距县城约3.5 km，较县城的距离比A居民点明显缩短。随后，市级人民政府牵头组织项目业主、县级人民政府和部分移民代表对整个搬迁的意愿和诉求情况进行了协调，并在较快的速度达成基本一致。随后，市级人民政府于7月底批示，请市搬迁安置办会同县级人民政府、设计、监理充分论证后，按相关程序处理。按要求市搬迁安置办组织县级人民政府及相关方开展了移民和安置区居民征求意愿工作，并委托设计院编制完成了《某水电站B安置点扩容方案可行性论证报告》。2011年8月，经各方讨论论证，同意B安置点扩容方案，按相关规定向省局相关部门上报审批。整个协调博弈过程快速有序完成。2013年5月B居民点建房启动，2014年4月移民全部搬迁入住。2014年12月实现了下闸蓄水和首台机组发电，2016年5月全部机组投产已发电。

2.实施效果

移民搬迁入住新的居民点后，居住条件、生活环境、教育条件以及其他公共基础设施等均发生了巨大的变化，如图3所示。

图3 迁前后居民点照片对比[24]

此外，由于利益相关各方的快速决策，地方广大干部职工为积极配合项目进程，扎实开展了涉及地块的征地拆迁工作，工业园区项目快速落地实施，从而促使高效单晶硅棒项目成为当地打造国际硅基产业园首个落地的大型项目，如图4所示。据了解，目前该项目已经投产，年产5GW高效单晶硅棒项目总投资达到40亿元，年销售收入约45亿元，利润约7亿元，为3000多人提供就业岗位。在促进地方经济发展的同时，也解决了当地的劳动力就业问题。

图4 工业园区近期图片[25]

综上，可以看到在合理的诉求下尽快地决策，可使水电移民利益相关三方都得到较好的结果。

五、结论及展望

1.结论

第一，以某移民安置点调整实例为基础，提出了水电开发移民安置的地方-移民-企业的三元博弈模型。并基于该模型分析了当地方发展用地与移民安置用地发生冲突时，利益相关三方博弈的思考决策，并达到均衡的过程。

第二，通过博弈树进行均衡分析发现，在相对合理的博弈条件下，地方-移民-企业三方将会表现出帕累托效率，在相对较快的进程下，达到博弈均衡，移民、地方、企业三方资源分配的优化。

第三，结合某项目的地方发展用地与移民安置冲突的实际处理过程，反向分析验证了三元博弈分析的决策结论，即利益相关三方均得到了较好的结果。结果证明，三元博弈模型可以较好地应用于水电开发移民安置相关冲突问题的解决当中。

2.展望

本文仅探讨了地方提出某些诉求相对较合理的情况下，博弈分析的过程，对于地方提出什么样的诉求算是合理，以及可供分配的利益边界该如何界定等问题，由于篇幅问题并未作进一步的探讨。此外，中国水电移民政策领域经过多年的发展完善，已经形成了较为完善的推进体制机制，而这也是推进项目得以快速推进的重要原因之一。

(特别感谢中国水利水电科学研究院陈祖煜院士给予的支持和引领。感谢中国水电工程顾问集团有限公司胡平教授在作者尝试用各种方法解决移民问题过程中给予的各种指导。)