基本公共服务均等化视阈下京津冀流动人口管理政策比较与发展*——基于省级政策文本的NVivo质性分析

刘亚娜，谭晓婷

（首都师范大学 管理学院，北京，100089）

京津冀协同发展是当前中国三大国家战略之一，其重要任务之一是推动公共服务共建共享，形成京津冀优势互补、互利共赢的协同发展新格局。习近平总书记指出，京津冀人口总量大，地缘相接、人缘相亲，能够相互融合，需要破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出推进基本公共服务均等化是区域协调发展战略的一项重要任务。流动人口管理一直是政府及其相关部门的一项重要工作。流动人口给城市发展带来巨大活力的同时也加大城市管理的难度。京津冀协同发展，亟待解决好区域间资源配置不均衡、基本公共服务差距大等问题，使各地区群众能享有均等化的基本公共服务。

一、研究述评

基本公共服务均等化研究。党的十八大报告明确将基本公共服务均等化确定为全面建成小康社会的重要目标。2017年1月，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发（2017）9 号），指出“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义”。均等化，不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务①郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路[J].中山大学学报（社会科学版），2010（5）：150-158。。基本公共服务均等化是增进社会融合的重要手段，是促进流动人口发展的重要保障②李晓霞.融合与发展：流动人口基本公共服务均等化的思考[J].华东理工大学学报（社会科学版），2014（2）：110-116。。已有研究对基本公共服务均等化的基础性问题及我国当前非均等化的现状、原因和实现路径等有了较为广泛的研究。但是，地区间研究多，相对忽视不同群体之间均等化状况的分析；制度性研究多、实证分析较少；政府供给角度研究多，需求角度研究少。京津冀地区协同发展水平不高，其深层次的原因之一在于三地的基本公共服务非均等化。如，公共教育资源配置不均；医保体系对接不畅；公共文化发展不平衡；社会保障标准落差大等，需要健全公共服务法律体系等③鲁继通.京津冀基本公共服务均等化：症结障碍与对策措施[J].地方财政研究，2015（9）：70-75。。

京津冀流动人口及政策研究。人口流动，一般意义指人们因就业、求学、退休、婚姻等原因离开原居住地到另一地居住的行为，是没有户籍管理关系转移的定居地改变。流动人口，是指户籍和定居不在一地的人口。我国流动人口已达到2.6 亿多人。由于公共管理及社会服务不合理等原因，流动人口在社会融入、劳动力市场中难以维护其合法权益和获得平等的地位④关信平.中国流动人口问题的实质及相关政策分析[J].国家行政学院学报，2014（5）：70-76。。有学者总结我国流动人口管理政策从“开放”到“管制”再到“融合”的演变过程，指出加强流动人口的社会融合将是未来政策的大势所趋。（尹德挺、黄匡时，2008）也有学者指出建国以来人口流动政策经历了六个发展阶段：人口自由迁移阶段（1949-1957）、人口限制迁移阶段（1958-1977）、人口流动放开阶段（1978-1988）、人口流动管制阶段（1989-1999）、人口流动加快阶段（2000-2008）、人口流动深化阶段（2009-）（张希，2019）⑤张希.中国人口流动政策的严谨、特点与建议[J].宏观经济研究，2019（3）：160-167+175。。京津冀是21世纪中国的第三增长极，也是吸纳流动人口的主要区域。由于区域发展不平衡，导致人口流动不平衡，人口流动的不平衡进一步加剧区域不平衡⑥叶裕民，李彦军，倪稞.京津冀都市圈人口流动与跨区域统筹城乡发展[J].中国人口科学，2008（2）：57-64+96。。京津冀协同发展的重要任务之一是缓解北京人口压力过大的问题。随着北京疏解非首都功能、雄安新区建设、以及北京通州行政功能区的建设等，区域人口流动会呈现出新的特点，流动方式也越来越多元化，也增加了流动人口管理的复杂性。当前针对京津冀协同发展问题，学者们开展了较多的质性研究，从教育、环境治理等领域提出了对策建议。运用文献计量方法对流动人口管理政策进行内容剖析的研究成果较少。

推动基本公共服务均等化成为社会改革的重要课题，其研究具有比较明显的政策指向与实践导向。加强流动人口基本公共服务均等化，已经成为各级政府推进基本公共服务均等化的重点任务，理论研究与政策的实践有效结合，是这一领域的研究关键⑦郭小聪，代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J].中国人民大学学报，2013（1）：145-154。。一方面，京津冀流动人口管理政策调整具有现实意义和必要性。基本公共服务均等化，是实现区域协同发展的前提和基础，也能为流动人口服务与管理提供有利条件。流动人口的复杂结构及其变化使其管理和服务难度增大，对之缺乏跟踪与管理，会使得流动人口在跨区域流动过程中出现诸多矛盾和问题⑧樊士德，周睿.长三角地区流动人口管理和服务问题与对策研究[J].现代经济探讨，2015（8）：40-43+63。。同时，流动人口需求链条长，涉及方方面面，对其管理和服务既涉及流出地，也涉及流入地各级政府，滞后的政策不能有效加以应对⑨于学军.中国流动人口的特征、需求和公共政策思考[J].开放导报，2005（6）：20-23+1。。另一方面，京津冀流动人口管理政策伴随新时代要求进行及时调整，能促进区域社会经济的协调发展。2015年《关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》提出疏解非首都功能，雄安新区建设、通州新办公区等带动新的就业增长。2017年《北京城市总体规划（2016～2035年）》提出京津冀区域的整体再规划，提高区域人口、资源配置效率⑩冯虹，刘永安，艾小青.北京流动人口调控政策的效果分析——基于个体居留意愿的视角[J].人口与发展，2019（1）：36-46+23。。

本文基于京津冀协调发展，着眼于流动人口服务管理的区域一体化，开展政策研究，将问题聚焦于基本公共服务视阈，运用文献计量方法，对1985年以来227 份省级政府发布的流动人口管理政策进行文本分析。总结政策的发展脉络及演化趋势，基于基本公共服务均等化的内涵和要求，剖析政策内容的发展逻辑，为未来京津冀三地流动人口管理政策的发展提供对策思路。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

以“流动人口”“外来人口”“暂住人口”“农民工”等为关键词，标题检索北大法宝、京津冀省级政府网站。同时为保证样本的代表性和准确性，进行了人工筛选，保证文本与流动人口问题直接相关，最终遴选出京津冀省级政府及其机构颁发的政策文本227 项。

（二）文本分析方法与QSR NVivo12 软件的运用

采用质性研究方法进行政策文本分析，从文中提取结论。文本分析是一种定性和定量相结合的内容分析方法①文宏.中国政府推进基本公共服务的注意力测量——基于中央政府工作报告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大学社会科学学报，2014（2）：20-26+171。。运用QSR NVivo12 软件对京津冀流动人口管理政策进行编码分析，统计反映基本公共服务内容的句子数目，总结京津冀三地在不同发展阶段流动人口政策中反映基本公共服务内容的不同侧重点。

（三）研究过程

资料编码对照《“十三五”国家基本公共服务清单》。基本公共服务包括基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等八大方面。对京津冀三地的流动人口管理政策227 份文本逐句阅读，同类属性编码合并与归纳，基于服务清单中具体每一类的服务项目，确定每一方面的关键词。其中第八类残疾人基本公共服务，政策文本不涉及相关内容。最终形成20 主题，2293 个编码参考点对之开展统计分析（见表1）。每一主题的内涵主要界定和概括为：

第一，基本公共教育，归纳为免费义务教育、教育扶持两个层面。①免费义务教育是指，对城乡义务教育学生免除学杂费等、保障流动人口子女受义务教育权力。②教育扶持是指，普惠性学前教育资助、中等职业（普高）教育助学金、对举办学校鼓励扶持等。

第二，基本劳动就业创业，归纳为基本公共就业服务、创业服务、劳动关系处理三个层面。①基本公共就业服务是指，就业登记与人事档案管理、职能技能培训与鉴定、安全教育宣传、培训及就业环境安全监管、信息咨询服务、就业援助。②创业服务是指，提供创业项目选择、开业指导，岗位信息咨询，贷款、融资等鼓励扶持。③劳动关系处理是指，劳动关系咨询、用工指导、合同规范、劳动纠纷调解等劳动关系协调；流动人口讨薪、工资发放、用工单位保障金约束、工伤认定及处置等劳动人事争议调解与仲裁；执法、维权等劳动保障监察。

第三，基本社会保险，归纳为养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险等五个层面。①养老、医疗、生育、失业保险是指，主管部门宣传引导，对用工单位进行要求、对流动人口进行引导加入保险。②工伤保险是指，要求用工单位、鼓励流动人口加入保险；工伤及职业病医疗救治及经济补偿。

第四，基本医疗卫生，归纳为公共卫生及健康教育、计划生育服务与管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、食品药品安全监管等四个层面。①公共卫生及健康教育是指，提供健康教育、咨询、档案管理；慢性病、儿童健康管理等；预防接种。②计划生育服务与管理是指，免费孕前优生检查、计划生育技术指导咨询、孕产妇健康管理、计划生育家庭特别扶助、计划生育监督管理。③传染病及突发公共卫生事件报告和处理是指，结核病患者健康管理、艾滋病病毒感染者和病人随访管理、社区艾滋病高危行为人群干预。④食品药品安全监管是指，基本药物制度、食品药品监督检查。

第五，基本社会服务，归纳为救助、法律援助、儿童关爱与保障等三个层面，①救助是指，特困人员救助、医疗救助、临时救助、受灾人员救助等。②法律援助是指，提供必要法律咨询、无偿法律服务等。③儿童关爱与保障是指，留守儿童关爱保护、困境儿童基本生活、医疗、教育等服务。

第六，基本住房保障，政策文本内容主要体现为公共租赁住房，是指保障城镇稳定就业的外来务工人员的基本住房问题。

第七，基本公共文化体育，归纳为公共文化体育设施免费开放、公共文化服务提供两个层面。①公共文化体育设施免费开放是指，公共图书馆、文化馆、体育设施等免费开放。②公共文化服务提供是指，送地方戏等文艺演出、读书看报、观赏电影、观看电视等文娱活动。

表1 京津冀流动人口管理政策中基本公共服务内容节点分析编码范例表

资料来源：作者自制

三、京津冀流动人口管理政策变迁

（一）京津冀流动人口管理政策总体情况

第一，政策发布时间及数量的规律显著

自1985年以来，京津冀三地政府依据国家有关文件制定流动人口管理政策。总体来看，政策集中在2003—2010年，其中2008、2009年达到最高峰，之后呈持续下降趋势，到2015年开始新的增长，2016年达到峰值。其中经历了2003年非典，2008年奥运、2015年京津冀协同发展等重大事件。北京最早于1985年出台有关流动人口管理政策，天津则于1993年，河北1995年。（见图1）

图1 京津冀流动人口管理政策发布时间与数量分布图（1985-2019）

第二，政策文本类型各地略有差异，总体以通知为主

政策文本有细则、通知、办法、紧急通知、暂行办法、管理规定、意见、通告、应急预案、条例等22 项类型。其中，三地占比最大的是最常用的政策类型“通知”，政策性较强。北京1985-1995年出台了“通知”2项，占比达50%，之后的三个阶段分别是24 项（83%）、25 项（76%）、14 项（88%）（分别指政策数量及同期类型占比，下同）；天津为3 项（25%）、33 项（85%）、10 项（100%）。河北8 项（47%）、20 项（59%）23 项（79%）。相较而言，河北紧急通知类型占比大，天津出台的暂行规定、管理规定较多。

第三，政策发文部门类型多，联合发文占比大

北京，政策发文主体包括北京市公安局、北京市政府、北京市外来人口管理工作领导小组等37 个部门。其中，①关信平.中国流动人口问题的实质及相关政策分析[J].国家行政学院学报，2014（5）：70-76。独立和联合发文均占比较高的有：北京市劳动和社会保障局9（16）（9 篇为独立发文，16 篇为联合发文。下同。）、北京市公安局3（13）、北京市建设委员会5（13）等；②只有联合发文、没有独立发文的有：北京市流动人口和出租房屋管理委员会（0（7））、北京市总工会（0（11））等22 个部门；③只有独立发文，没有联合发文的有：北京市政府（15（0））、北京市劳动局（2（0））等7 部门。

天津，政策发文主体包括天津市政府、天津市劳动和社会保障局等14 个部门。其中，①独立和联合发文均占比较高的有：天津市建设管理委员会（15（1））、天津市城乡建设和交通委员会（6（1））等；②只有联合发文、没有独立发文的有：天津市公安局（0（2））、天津市总工会（0（2））5 部门；③只有独立发文，没有联合发文的有：天津市政府（21（0））、天津市卫生和计划生育委员会（4（0））等5 部门。

河北，政策发文主体包括河北省政府、河北省劳动和社会保障厅等21 个部门。其中，①独立和联合发文均占比较高的有：河北省住房和城乡建设厅（20（10））、河北省人力资源和社会保障厅（5（9））等；②只有联合发文、没有独立发文的有：河北省总工会（0（9））、河北省公安厅（0（3））11 部门；③只有独立发文，没有联合发文的有：河北省政府（18（0））、河北省卫生和计划生育委员会（6（0））等6 部门。

（二）京津冀流动人口管理政策发展阶段

伴随人口流动形势的变化，社会对流动人口的认识及政府管理理念不断发生变化，流动人口管理政策在“管控”和“服务”两种倾向之间摆动，经历曲折的演变过程①。本文参考国家有关流动人口管理具有典型意义的政策调整，结合京津冀协同发展脉络，将京津冀流动人口管理政策演进划分为探索、调整、规范、改革创新等四个阶段，以总结政策变迁与发展的规律和逻辑。

第一，京津冀流动人口管理政策探索阶段（1985年—1994年）。这一阶段流动人口被看成是“外来者”，政策多以强制性管理为主，通过居住管理、收容遣送等方式限制外来人口自由在城市中居住和就业。1985年7月13日公安部颁布实施《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》（公发47 号），对流动人口的居住管理进行明文规定。北京是全国流动人口的主要聚集地，流动人口管理是北京市政府及其相关部门的一项重要工作。该阶段，政策主要围绕外地来京人员的居住管理、计划生育等。继1985年公安部颁布实施《规定》之后，1985年11月26日，北京市人民政府发布《关于暂住人口户口管理的规定》（京政发（1985）166 号文件），该政策从1986年1月1日实施。1987年8月13日北京市政府、北京市公安局、北京市房管局联合颁布了《关于加强暂住人员租赁私有房屋管理的规定》，1991年《北京市暂住人口计划生育管理办法》出台，1994年北京市人民政府办公厅颁布《关于在全市进行流动人口调查的通知》。天津市1993年实施《流动人口计划生育管理办法》，主要是加强对本市流动人口的计划生育管理，有效地控制人口增长。河北1995年出台《河北省暂住人口治安管理办法》。

第二，京津冀流动人口管理政策调整阶段（1995年—2005年）。1995年7月，中央社会治安综合治理委员会同公安部、劳动部等16 个部委在厦门召开全国流动人口管理工作会议，出台《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，确定了“因势利导、宏观控制、加强管理、兴利除弊”的流动人口管理指导思想。各地方政府相继出台相关政策，形成了以流动人口就业证、暂住证为核心，人力资源和社会保障部门、卫生和计划生育管理部门、公安机关、工商行政部门等共同参与管理的流动人口管理制度和服务体系。这一阶段突出表现为保障流动人口子女在流入地平等获得义务教育权利，计划生育更加重视对流动人口管理与服务的结合，在就业领域通过构建和谐劳动关系保护农民工基本权益，在社会保险方面强化对农民工的工伤保险等。

1995年5月北京市人民政府办公厅颁发《外来人口管理工作领导小组的通知》，7月北京市开始施行《外地来京人员户籍管理规定》，废止了1985年的《规定》，但北京市对来京人员仍实行暂住登记和《暂住证》制度。1995年7月北京依据《流动人口计划生育管理办法》《北京市计划生育条例》和《北京市外地来京务工经商人员管理条例》制定《北京市外地来京人员计划生育管理规定》、《关于在全市进行外来人口普查的通告》（10月，北京市人民政府），专门针对外地来京人员的管理规范。1997年4月，中央社会治安综合治理委员会成立流动人口治安管理工作领导小组，统筹指导、协调全国流动人口治安管理工作。此后，各省、直辖市等相继成立流动人口治安管理工作领导机构①张希.中国人口流动政策的严谨、特点与建议[J].宏观经济研究，2019（3）：160-167+175。。2001年8月北京市劳动和社会保障局印发《北京市农民工养老保险暂行办法》，2002年4月北京市人民政府办公厅《转发市教委关于对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育暂行办法的通知》。天津，1998年2月出台《流动人口就业管理暂行规定》、11月出台《天津市暂住人口户政管理规定》。河北，《河北省暂住人口治安管理办法（1998 修正）》（1998年1月）、《河北省流动人口计划生育管理办法》（2001年2月）。2003年，“孙志刚事件”后取消了收容遣送制度，标志着对流动人口强制性管理政策的转向。同时，2003年北京等地发生“非典”公共突发卫生事件，三地出台了一系列关于做好外来农民工防控“非典”工作的紧急通知。加之这一阶段农民工欠薪事件曝光增多，这一群体的基本权利逐渐得到公众重视和中央政府关注。2004—2005年间，围绕着农民工工资保障、工伤、医疗、保险类等政策逐渐增多。

第三，京津冀流动人口管理政策规范化和制度化阶段（2006—2014）。2006年，国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，确立要构建以权利保护为中心的农民工社会服务政策体系的总体方向。以农民工为主体的流动人口的权利保护和社会服务有了明显的发展。2006年1月1日北京市实施《北京市流动人口计划生育管理规定》，在管理理念和方式上均与以往有了较大改变。将“外地来京人员”改为“流动人口”，明确了各级计划生育行政部门与流动人口户籍地计划生育行政部门间的“信息交流制度”。天津，2006年9月天津市政府贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等，关注建筑工地安全管理、受灾地区安抚等。河北，2006年7月河北省人民政府颁布《关于解决农民工问题的实施意见》。2007年《关于进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》是规范中国流动人口融合政策的重要文件。2012 党的十八大指出“加快改革户籍制度、有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”2014年国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发（2014）25 号），一些中小城市逐步放开户籍准入，大城市实行居住证制度，为流动人口融入流入地奠定了一定的基础。

第四，京津冀流动人口管理政策改革创新阶段（2015—2019）。2013年5月，习近平总书记首次提出要推动京津冀协同发展。2015年4月30日，习近平主持中央政治局会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展进入全面实施、加快推进的新阶段。2016年2月印发实施的《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》是推动京津冀协同发展重大国家战略向纵深推进的重要指导性文件。2016年3月24日，习近平主持召开中央政治局常委会会议，审议并原则同意《关于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承载地有关情况的汇报》。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。北京市卫生和计划生育委员会2015年8月关于印发《北京市卫生计生委关于推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化工作的实施方案》的通知，第一次在文件主题中突显基本公共服务类的方案。之后，三地出台不同主题的政策，显示出政策的不同关注重点。2016年3月北京市卫生计生委《关于流动人口生育服务登记工作的通知》、7月北京市人民政府《关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》。2016年8月天津市人民政府办公厅《转发市人力社保局关于进一步做好为农民工服务工作实施意见的通知》、2018年8月天津市人民政府办公厅《关于开展保障农民工工资支付工作专项督查的通知》。2016年1月河北省人民政府办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》、2017年2月河北省卫生计生委办公室《关于印发流动人口健康促进与教育“动车组”活动实施方案的通知》等。

四、基本公共服务均等化视阈下京津冀流动人口管理政策内容评析

对照基本公共服务目录框架，可以考察三地在不同发展阶段其政策内容的变化和差异。在京津冀协同发展的要求下，分析三地在基本公共服务方面的侧重点、不足及未来政策完善和发展的主要着力点。

（一）总体来看，在基本公共服务方面，京津冀三地流动人口管理政策主题与内容具有明显的侧重点及缺失

从京津冀三地227 项政策文本关于基本公共服务20 个主题的参考点数量及占比的分布规律来看：一方面，突出集中在劳动关系处理与基本公共就业服务，关注流动人口的就业保障及水平提升。表现为流动人口的用工合同规范、劳动纠纷调解、保障流动人口工资发放等合法权益；同时，加强了就业管理及技能培训、教育等服务。另一方面，公共卫生及健康教育、计划生育服务与管理稳步增长，关注流动人口及其亲属的计生、卫生健康。其次，免费义务教育、保险类、传染病及突发公共卫生事件报告和处理等方面持续推进，关注以制度完善来提升流动人口应对风险的条件和能力。再者，基本社会服务、基本公共文化体育方面显著不足。此外，创业服务等方面三地存有差异，基本公共住房方面仅体现在租赁房管理的内容，政策上存有缺失。（见图2）

图2 京津冀流动人口管理政策中基本公共服务的节点编码数量统计（1985—2019）

（二）各地区来看，在政策变迁的不同阶段，京津冀三地流动人口管理政策具有不同发展规律及特征

北京。一方面，总体来看，对流动人口着力关注基本公共就业服务、计划生育服务与管理两大方面，无论在哪个阶段参考点及其占比均较为突出。另一方面，1995年之后，对劳动关系处理及养老、医疗、工伤保险的关注点显著增强。如，1—22①选取1985—2019年北京、天津、河北政府出台的区域或地方性有关于流动人口的政策文本，进行人工剔除之后将三地出台的有关流动人口的政策文本按照发布时间的先后顺序分别进行编码，即北京出台的相关政策编码为1-1、1-2、1-3……；天津出台的相关政策编码为2-1、2-2、2-3……；河北出台的相关政策编码为3-1、3-2、3-3……。《北京市劳动和社会保障局关于印发＜北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法＞和＜北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法＞的通知》，“用人单位必须按照要求，为招用的外地农民工办理参加工伤保险和基本医疗保险手续并缴纳费用，使外地农民工在本市务工期间受到事故伤害或患职业病和患大病有关待遇问题得到妥善解决。”劳动关系处理，主要着力于保障农民工的合法权益。如，1—25《北京市劳动和社会保障局、北京市建设委员会关于在全市建筑行业开展拖欠农民工工资联合执法大检查的通知》，“在实施主动检查的同时，要加大拖欠农民工工资举报案件的查处力度。”此外，2003年“非典”事件之后，对于流动人口的卫生及健康教育、传染病及突发公共卫生事件报告和处理的重视增强。2006年以后将对农民工的职业技能培训以及技能鉴定纳入基本劳动就业方面的工作重点。2009年以后对于儿童健康、疫苗接种预防等方面的工作有了实质性的推进。2015年之后流动人口服务内容范围逐渐扩大。（见图3）

图3 北京流动人口管理政策中基本公共服务的节点编码数量统计（1985-2019）

天津。一方面，总体来看，对流动人口突出关注计划生育服务与管理。另一方面，1995年之后，对基本公共就业服务、劳动关系处理等重点逐渐增强。如，2—4《天津市流动人口就业管理暂行规定》，“用人单位招用流入劳动力，双方必须签订劳动合同，其工资、社会保险和福利、工作时间和休息休假、劳动安全卫生等应按照法律、法规、规章的规定执行，并应具备相应的生活条件。”基本社会保险，主要集中在医疗与工伤保险。如，2—13《天津市劳动和社会保障局关于印发＜天津市农民工参加工伤保险规定＞的通知》，“招用农民工并在本市行政区域内从事生产经营活动的各类企业和个体工商户（统称用人单位），应当按照本规定参加工伤保险，缴纳工伤保险费。”此外，“非典”之后对于流动人口的卫生及健康教育、传染病及突发公共卫生事件报告和处理增强。2006年之后对流动人口的管理服务工作范围扩大，主要体现在基本社会服务、基本住房保障以及基本文化体育方面服务的提供。（见图4）

图4 天津流动人口管理政策中基本公共服务的节点编码数量统计（1985-2019）

图5 河北省流动人口管理政策中基本公共服务的节点编码数量统计（1985-2019）

河北。一方面，总体来看，政策集中于基本公共就业服务、劳动关系处理、计划生育服务与管理等层面，同时兼顾免费义务教育、教育扶持、法律援助等举措。基本公共就业服务，前一阶段主要关于流动人口的《暂住证》管理，如，3—1《河北省暂住人口治安管理办法》，“暂住人口必须在到达暂住地三日内申报暂住户口登记。”2006年之后，工作重点向对农民工就业培训、安全教育以及政策咨询等方面转变。如，3-34《河北省农民工权益保障办法》，“公共就业服务机构应当向农民和农民工开放，并按规定免费提供公共就业服务。”“县级人民政府应当组织有关行政主管部门和其他有关组织，根据人力资源市场和企业对劳动者的需求情况以及不同行业、不同职业对从业人员基本技能的要求，组织开展农村劳动力转移就业技能培训和引导性培训。”在劳动关系处理方面，主要集中在切实解决拖欠和克扣农民工工资。如，3—9《河北省建设厅关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》，“把清欠农民工工资作为一项政治任务，加大清欠工作力度，切实抓出成效。”另一方面，基本社会保险方面，主要涉及医疗和工伤保险。如3—7《河北省人民政府办公厅关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，“要将农民工纳入工伤保险范围。”“有条件的地方可探索农民工参加医疗保险等具体办法，帮助他们解决务工就业期间的医疗等特殊困难。”（见图5）

五、基本公共服务均等化视阈下京津冀流动人口管理政策的完善

基本公共服务均等化是促进社会融合的前提和基础，是实现流动人口的个人生涯发展的重要保障，也是构建和谐社会的重要手段①李晓霞.融合与发展：流动人口基本公共服务均等化的思考[J].华东理工大学学报（社会科学版），2014（2）：110-116。。京津冀建立健全区域内统一的流动人口管理规范、服务标准、相关工作程序和协作平台等，能在解决流动人口服务管理重点难点上先行先试，为全国提供典范②李斌.扎实推进区域“一盘棋”全面提升流动人口服务管理水平[J].中国计划生育学杂志，2010（4）：196-199。。由于区域发展不平衡及城乡间差异，从根本上解决流动人口问题还需要一定的时间过程。当前，适应国家区域发展政策调整，引导人口合理流动的同时，基于基本公共服务均等化的要求，适时调整京津冀流动人口管理政策，基于“以人为本，和谐发展”理念，实现“以均等化服务为目标、制度保障为基、服务优化为策”，健全围绕流动人口全生命周期的政策体系，使流动人口共享、共融于京津冀区域发展。

（一）以制度完善、内容充实保障流动人口基本公共服务均等化

推动基本公共服务“供给导向”向“需求导向”转变。将流动人口看作是管理和控制的对象，还是服务的对象，是政策的基本价值导向，会影响到具体的政策制定及实施。京津冀地区流动人口规模大、迁移活跃，且年龄结构和利益诉求发生了较大变化，在公共服务、社会福利、子女教育等方面享有平等权利的呼声越来越强烈。基本公共服务均等化为在新政策生态下流动人口服务与管理政策完善提供了有力的视角。京津冀相关政策发展应秉持“以人为本、和谐发展”的理念，把流动人口这一庞大的群体纳入基本公共服务对象范围之内，将其与当地居民一起作为政府提供基本公共服务的核心，充分满足其工作、生活等各方面基本公共服务需求。政策导向从“管理”发展为“管理与服务并重”，围绕流动人口的全生命周期，补齐政策缺口，夯实基本服务内容，设计切实有针对性的政策内容体系。

一方面，计划生育管理与服务，完善全方位、多环节的服务。将服务内容前移，完善对流动已婚育龄妇女提供较为全面的计生技术服务、出生缺陷干预、免费孕前优生健康检查等内容。如，1-32《北京市流动人口计划生育管理规定》，“定期组织对进入本市的已婚育龄妇女进行避孕节育情况检查；为已婚育龄妇女提供计划生育、生殖保健等服务，指导其知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，适时提供随访服务。”2-40《天津市人口计生委关于认真贯彻落实＜流动人口计划生育工作条例＞的意见》，“在人口和计划生育事业费中安排一定比例，专项用于流动人口计划生育服务管理，提高服务管理水平提供必要的经费保障。”3-39《河北省人口计生委关于印发2010年流动人口计划生育区域“一盘棋”工作实施方案的通知》，“将流动人口基本公共服务均等化纳入当地出生缺陷干预、免费孕前优生健康检查等民生建设重点内容，建立完善长效运行机制。”

另一方面，劳动关系处理，采取一系列措施加强流动人口薪资保障。如，1-33《北京市劳动和社会保障局、市建设委员会、市公安局、市总工会关于2006年“春节”前在全市开展农民工工资支付情况专项执法大检查的通知》，“以维护农民工合法权益作为根本出发点，把继续解决好拖欠农民工工资问题作为当前和今后一个时期的重要工作来抓，加大力度解决拖欠农民工工资问题。”2-22《天津市发展和改革委员会关于示范小城镇建设工程要认真妥善解决好农民工工资问题的通知》，“对拖欠农民工工资等侵害农民工合法权益的行为要依法及时纠正和处理。要畅通举报投诉渠道；加强劳动保障诚信建设，从机制上保证农民工工资按时足额得到支付。”3-37《河北省清欠办关于进一步加强建筑市场监管切实防范拖欠工程款和农民工工资的通知》，“对劳务企业劳动用工和工资发放严格监督管理；工程款优先支付农民工工资，不以任何理由拖欠农民工工资。”

此外，完善工作运行机制，为农民工提供法律援助。如，3-24《河北省农民工工作联席会议2007年工作要点》，“合理安排法律援助专项补助经费。组织引导法律服务机构和人员开展农民工义务法律咨询活动。建立输入地与输出地之间在申请移送、案件调查取证、送达法律文书等方面的法律援助协作机制。”子女就学、义务教育，切实保障随迁子女平等接受义务教育的权利。如，3-7《河北省人民政府办公厅关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，“各设区市教育行政部门要制定安排农民工子女就学的具体办法并组织实施。”住房租购，多渠道改善农民工居住条件。如，2-56《天津市人民政府办公厅转发市人力社保局关于进一步做好为农民工服务工作实施意见的通知》，“加强对城中村、棚户区的环境整治和综合管理服务，改善农民工的居住条件。”医疗卫生，切实加强流动人口及其家属的卫生防病、妇幼保健和医疗服务等，做好服务。

（二）以服务优化、方式灵活促进流动人口基本公共服务均等化

推动基本公共服务供给“粗放型”向“精准型”转变。为避免遍地开花式的补偿性供给造成的服务过度浪费与供给不足并存的问题，更加聚焦流动人口这一特殊群体，精准提供符合需求的内容。现代化信息科技的进步，为这种转变提供了有力的支撑条件。

一方面，就业问题是流动人口诸多问题中的首要问题，当前在劳动合同、就业培训、工资拖欠问题等方面有了大幅度提升，但还需要关注群体间和地区间的差距。如在创业扶助方面仍存在政策缺口，尤其是引导流动人口在流入地实现新型创业的同时做好支持良好返乡创业的条件储备尚待完善。另一方面，当前对流动人口子女免费义务教育的政策基本覆盖，但在教育扶持方面可以进行政策借鉴与学习。如，北京扶持流动人口自办学校，1-30《北京市教育委员会关于加强流动人口自办学校管理工作的通知》，“各区县和乡镇政府要积极创造条件，有重点地扶持一批流动人口自办学校，改善办学条件。”河北，实施助学金和免学费政策，3-55《河北省人民政府关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》，“落实中等职业教育国家助学金和免学费政策，努力实现农村未升学应届初高中毕业生都能接受职业教育。”此外，住房租购方面，将长期在城市就业与生活的流动人口居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。如，3-18《河北省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》，“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。缴存住房公积金满5年的，可申请住房公积金贷款。符合有关规定的，可申请购买经济适用住房。”

（三）以因地制宜、协同合作推进流动人口基本公共服务均等化

推动基本公共服务供给“碎片阻隔”向“协同合作”转变。京津冀三地基于协同发展的理念，取长补短进行政策借鉴着力解决流动人口公共服务方面一致性和接续问题，促进服务均等化的实现。基本公共服务供给涉及教育、医疗卫生、社会保障、公安、民政等多个部门事务，需要多部门间的协作和资源整合。但由于各个部门的职责分工不同，对流动人口基本公共服务供给的内容和侧重点存在差异，在一定程度上限制了对流动人口系统化管理和服务的跟进和完善。当前，政府部门的本位主义仍然存在，职能碎片化问题尚未完全解决，因此，在京津冀地区内部，需要加强部门间的协同，做到统筹规划、分工实施，并有机合作。同时，三地因地制宜、从实际出发，相互调适，基于一定的合作机制和合理分工，协同供给服务，实现流动人口的基本公共服务的均等化。