制度壁垒与角色偏差：政府购买社会组织服务困境研究*

方 琦，王伯承

（复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海，200433）

一、研究缘起与文献梳理

20世纪80年代，政府购买服务作为西方世界推进公共治理改革的一种手段逐渐兴起①王浦劬等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学版社,2010:1-5。，并在20世纪末期传入中国。十八大以后，随着中国社会治理和政府职能转移发展深化，各地政府购买服务也随之加强。2013年，国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及2014年、2016年财政部与民政部出台的《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，在顶层设计层面对全国政府购买服务、政府购买社会组织服务做出了规定性的要求。然而，政策本身存在缺乏对服务定价机制、参与购买服务中各主体角色定位阐释等漏洞，在现实执行中局限性依然明显。

政府作为购买方经常秉持着计划经济和体制思维觉得购买社会组织服务“不划算”；社会组织在服务中则经常感觉费用低、要求高，疲于应付②龙翠红.政府向社会组织购买服务:嵌入性视角中的困境与超越[J].南京社会科学,2018(08):90-96。。对于如何看待我国政府购买社会组织服务及处理相关利益群体关系等问题，国内学者研究著述颇丰。理论层面，研究一方面侧重对国外政府购买社会组织服务的理论发展、实践探索介绍③吴帆,周镇忠,刘叶.政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察[J].公共行政评论,2016（04）:4-22+205。。另一方面则侧重于对政府购买社会组织服务行为的深层分析，并从治理视角展开讨论。比如管兵通过案例研究，提出了政府通过购买社会组织服务中的竞争与反向嵌入性概念①管兵.竞争性与反向嵌入性:政府购买服务与社会组织发展[J].公共管理学,2015(03):83-92+158。。田凯基于康晓光“分类控制”的框架提出了“分类发展”理念，认为政府通过购买服务的方式有选择地发展社会组织②田凯.发展与控制之间:中国政府部门管理社会组织的策略变革[J].河北学刊,2016(02):168-174。。敬乂嘉从多案例视角展示了政府通过购买服务给予社会组织一定赋权，但实则对社会组织进行着更多的控制③敬乂嘉.控制与赋权:中国政府的社会组织发展策略[J].学海,2016(01):22-33。。许源则从政府购买社会组织服务中的非竞争性现象入手，对政府及社会组织在购买服务中的多元逻辑进行了讨论④许源.购买场域中的组织特征及其制度逻辑:政府购买服务供给市场研究[J].学习与实践,2016(01):76-86。。实践层面，研究则更多元，主要聚焦于现实问题本身。其一是继续关注政府购买服务现实困境。例如政府购买服务由于概念不清、边界不清，在思想、地域等方面存在着诸多问题，并制约着社会组织的发展⑤徐家良.政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究[J].国家行政学院学报,2016(01):68-72。⑥项显生.我国政府购买公共服务边界问题研究[J].中国行政管理,2015(06):38-45。。其二是针对特定地区与领域的政府购买服务的内容展开的模式、机制等类型研究。该类研究多以麻雀解剖的形式展现了政府购买社会组织服务的全过程，针对案例现象本身提出一定政策建议⑦耿羽.内生型社区社会组织的公共服务能力研究[J].云南行政学院学报,2017,19(02):37-42。⑧关爽.政府购买服务与社会组织发展——以广州家庭综合服务中心为例[J].安徽行政学院学报,2018(05):30-36。。其三是对政府购买社会组织服务以外的延伸研究，比如针对监管问题⑨倪咸林.政府购买社会组织服务监管:从碎片化走向整体性[J].理论与改革,2016(05):112-117。、政策设计问题⑩方琦,范斌.多元关系与运作逻辑:社会组织扶持政策设计基点分析[J].理论与改革,2016(06):58-63。、供需问题⑪倪咸林.政府购买社会组织服务“供需适配偏差”及其矫正——基于江苏省N 市Q 区的实证分析[J].中国行政管理,2018(07):87-92。、购买风险问题⑫王春婷.“洞悉风险”方解合作之困——国内外“政府购买公共服务风险”研究差异的文献解释[J].行政论坛,2018,25(05):141-148。、评估问题等⑬刘意露.政府购买社会组织公共服务绩效双重评估机制研究[J].党政论坛,2019(03):43-47。。

综上研究，我国政府购买社会组织服务处于初级阶段，研究总体侧重从国家治理，国家与社会关系视角进行讨论，并希望国家能对政府购买服务制度设计本身进行完善，从而优化社会组织发展环境。但是，鲜有研究从社会组织发展视角出发，对政府购买社会组织服务政策的内容进行思考。同时，在社会治理视角下，我们鼓励多方主体之间进行合作、互利共赢，但是主体之间的角色功能如何定位，彼此眼中的角色又是如何并未有效呈现。基于此，本研究将立足社会组织发展视角，以S 市社区公益招投标为例，运用参与式观察法、访谈法，尝试理解并回答政府购买服务中的政策壁垒及对社会组织角色认知逻辑。

二、个案介绍：S 市社区公益服务招投标的发展实践

S 市社区公益服务招投标（以下简称“公益招投标”）是指利用当地民政系统的福彩资金，为全市社区公益服务项目提供资金支持的一种政府购买服务形式。2009年4月，由S 市民政局出台的《S 市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》，标志着这项工作全面启动。当时，作为政府购买服务的一种制度创新，在全市乃至全国产生了巨大影响，并为S 市推进政府购买社会组织服务奠定了基础。

截至目前，S 市公益招投标的发展共经历了三个阶段。第一阶段是2009年—2012年的探索规范期⑭2009年，由于第一次“试水”，全市公益招投标预算资金4725 余万元，实际中标127 个项目，决算资金3983 万元。这127 个项目分部于全市18 个区县，最高资助145.86 万元，为“安老”类项目；最低资助5 万元，为“其他”类项目，内容为“离婚劝和”。第一年试点项目总体获社会评价较高，但是其中也出现了一些规范性问题，因此2010年公益招投标实际停止了一年。，分别从招投标服务体系、财税管理要求以及第三方评估入手规范整个招投标行为，并为后续可持续发展提供了制度保障⑮S 市相继出台了《关于进一步规范S 市公益招投标通知》《关于规范S 市项目财务核算管理通知》《S 市社区公益服务绩效评价导则》。；第二阶段是2013—2016年的稳固调适期⑯2013年，由于受到以上新政策的影响，各区县和社会组织对政策理解采取了一定的保守态度，使得2013年全市整体公益招投标工作有了较大程度的下滑，尤其在资金投入上，当年实际资金使用6755 万元，相比2012年的8039 万，差距明显。，该段时期内，公益招投标整体发展平稳，但制度约束力已经开始发挥作用，项目的类型、特色、创新能力趋于固化，活力开始下降；第三阶段为2017年至今的转型发展期①2016年S 市民政局制定了《进一步完善社区公益服务招投标（创投）管理工作的通知》，将权力下沉到基层，给予基层部门更多自主权，但由于基层组织缺乏对公益招投标的理解，反而影响公益招投标的发展。2017年，S 市公益招投标在资金预算、资金使用以及项目范围方面都有了较大程度的下滑。，一方面是S 市对公益招投标工作管理更加严格，尤其在资金使用上，财务预算和审计较为苛刻；另一方面，S 市对社会组织的推进发展从单一的公益招投标已经转向多元化的培育扶持，各条线、各区块政府为社会组织提供了较为宽松的政府购买服务的环境，一些社会组织开始放弃参与公益招投标，试图寻找其他较为宽松的政府购买服务。

总体来看，S 市公益招投标经历的三个阶段，与国家对政府购买服务、社会组织发展的理解密切相关。从起初的“扶持主导”到“扶管并重”，再到“规范管理”，S 市的公益招投标其实也是我国政府购买服务的一种现实写照。然而，在这种制度设计背后，社会组织究竟应该如何发展的问题却没有得到有效的解决。

图1 2009-2017年S 市公益招投标项目预算批复资金与中标金额折线图

图2 2009-2017年S 市公益招投标项目个数柱状图

三、制度壁垒与政策枷锁：社会组织服务供给的现实窘境

公益招投标作为一种政府购买服务，初期在推进社会组织发展上具有一定创新性，但随着时代变化，该项制度因缺乏对社会组织发展规律的把握，负向限制逐渐显露。

（一）“防弊”思维的恶果：社会组织心态的瘫软与无奈

自2009年公益招投标开展以来，可以看到各项工作都在使用“防弊”思维方式对社会组织的行为进行约束。尤其在资金使用环节上，由于目前国家缺少对社会组织服务“定价”要求，导致社会组织在参与政府购买服务过程中举步维艰。

“政府购买服务限制非常死，总把我们当骗子一样看待。2011年S 市对专家培训讲课费限定了200-300 元/时，到现在我们在申请项目时候还是这个价格。这个价格做公益请专家讲师，我不知道去哪请。2个小时给你600 元，在S 市，包括你的前期讲课准备、时间、交通成本，你愿意吗？去年我为了请个老师给社区工作者做培训，我把自己工资都贴进去。你说政府为什么脑筋总是那么死？”（访谈材料LC：20190718）

服务定价问题缺乏时代理念，是S 市政府购买服务中的“通病”。2011年，《S 市关于社区公益服务项目目录及基本指标等有关事项（试行）的通知》对全市公益招投标预算计价做出了参考性指标。时隔8年，由于缺少新的政策，定价依然依据旧政策，缺乏现实指导意义。同时，令人吊诡的是，当年由民政牵头设计的公益项目定价指标已然成为了全市价格“标配”，很多条线职能部门及区块部门在没有研究各自的服务定价时，大多继续使用这套低配标准，使得社会组织发展陷入“恶性循环”。社会组织为了适度匹配人力资源使用，不得已开始寻求特殊手段来对抗制度的非合理，“欺骗”财务审计，比如通过增加培训课时数、交通成本等增加支出。

“关于服务定价的问题我们中心也知道社会组织的难处，确实已经落后时代了。但是上面文件没有规定，我们平台没有资格去改变定价本身。市里经常呼吁对服务定价开展研究并尝试与市场价格接轨，但是只是政策倡议，没有明文规定。”（访谈材料ZY：20190720）

2015年S 市出台《关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》，2016年S 市民政出台《关于进一步完善社区公益服务招投标（创投）管理工作的通知》，从文件内容中均可以看到政府部门已经认识到了社会组织“项目定价”问题，但针对问题，政策并没有给予相应的解决策略，导致政策流于形式。

（二）仓促立项：社会组织效能的疲软与递减

从S 市公益招投标项目运作实践来看，立项环节一直是规划设计中欠缺却又重要的一环。一方面招投标管理部门需要聘请第三方对既有项目开展评估及审计，另一方面还需要对新年度的项目的立项预算进行审核。二者时间上的叠加①在S 市，上一年度的项目一般在当年的6月底需要全部结项，同时每年预算工作要在7月份开展，8月份完成预算编制工作，并对招投标项目实施立项。所有这些内容，一般要在2 个月不到的时间内完成。使得市、区两级公益招投标管理部门疲于应付，对项目立项的科学性、合理性论证不足。

从社会组织的角度来看，该段时间内存在两种类型的社会组织，分为有项目与无项目社会组织②有项目的社会组织指上一年度有承接公益招投标项目的社会组织；无项目的社会组织则是上一年度未参与公益招投标的社会组织。。两类社会组织的行动策略是截然不同的。对于有项目的社会组织而言，因熟悉了解公益招投标，这个时间段该类社会组织会将精力聚焦在项目评估上，保证项目结束后能够获得较好的评价，获得尾款的同时争取项目延续。对于无项目的社会组织而言，该时间段内则多滞留在与招投标管理部门的协商当中。该类社会组织对申报什么项目，预算如何去做没有发言权，且因为项目申报还存在不立项的风险，所以社会组织并不愿意投入大量精力对项目进行调研论证。然而，无论哪种社会组织运用什么策略在争取项目立项，项目立项本身的科学性、合理性、迫切性等存在很大争议。延续性的项目抑或新项目，由于缺少前期立项环节的论证，都存在一定的问题。例如延续性的项目对服务对象的发展性的需求调研不足，项目容易重蹈覆辙，致使社会效益低；新项目由于前期对服务对象的定位和需求不清，导致社会组织在中标过后提供的服务往往形式化、碎片化，在精准化、专业化等层面很难得到提升。

“我们其实想把项目做得更好点，不然我们也不会去参加公益招投标了，但是每次给我们的时间都是非常仓促的。就拿我们这个做老年的项目而言，已经做了五年了，虽然对我们街道的老年人有帮助，但是说到更宽泛的社会效益，我觉得也谈不上。”（访谈材料YY：20190803）

近年来，S 市的公益招投标在创新性方面呈现疲软态势。制度设计上因为缺少考虑政府资金的使用规律、社会组织发展规律以及人民群众需求变化规律等，导致参与公益招投标的项目在立项基础上不牢，后期实施执行上也很难有较大的突破转变。而这也致使一些社会组织参与的项目效能低下，影响社会组织自身发展。

（三）隐藏的“陪标”：政府购买社会组织服务中的行为失范

政府购买社会组织服务的制度框架设计是在招投标法、政府采购法及其相关政策文本内实施的。近年来，随着政府购买社会组织服务的深化，业界为了降低社会组织参与招投标的风险，隐藏的陪标问题日渐突出，并成为影响社会组织有序发展的一大痛点③徐家良,赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新:上海的实践[J].中国行政管理,2013（08）:26-30+98。。S 市公益招投标中同样存在“陪标”现象，该问题的产生不仅与政府不了解社会组织的发展规律密切相关，也与公益招投标自身的服务范围及服务质量的把控相关。

“对于陪标问题，也没必要回避。我们机构参与过一些政府招投标项目，以前一个20 万的项目就要走市招投标平台，这个过程里我们首先要去花500-600 元向招标公司买标书，然后投入机构人力去撰写标书，打印标书并参与招投标。如果按照正常的招投标来看，即便我们走了这个全过程，这个标也未必会中，那么这些人力资本的投入谁来买单？20 万的标中后还要缴纳5%的代理费，这个钱也是我们出。社会组织不是大型企业，中一个标能吃一年，我们中一个20 万的标，不仅要有前期的人财物投资，还要跟进服务一年。S 市公益招投标好点，不要收取标书费用，能省点。但是如果不走陪标路线，机构人财物的投资依然无法填补。按照政府思路社会组织参与的是公益项目，要为社会提供公益服务，但是在设计招投标的时候又把我们当作企业看待，你说有这样办事的么？”（访谈材料TXH：20190715）

政府在购买社会组织服务中并不会思考社会组织的发展规律，导致了社会组织在参与政府购买服务中资金使用非常被动。一方面政府对社会组织有着“非营利与公益”要求，另一方面又将社会组织当作企业来看待运用市场竞争思维来管理社会组织。在这样的制度框架下，无疑使得社会组织发展举步维艰。从法理及政策本身来说，“陪标”虽然在形式并没有违法违规，但在动机上与法律或者政策是相冲突的，进一步对问题溯源，则还是出自政策制度设计本身合理性不足。

S 市的公益招投标，由于其运用是福彩资金，项目的使用范围实际是受到控制的，大体围绕“扶老、助残、救孤、济困”展开。在这样受限的范围内，能参与到其中并有效开展服务的社会组织并不多。另一方面，因为资金来源是福彩公益金，财务相关部门在审计和质量把控上较之一般的政府购买服务而言也更加严格。这就对参与公益招投标的社会组织自身在组织运营、财务管理、人员配备等层面有更高要求。S 市社会组织虽然发展较快，但从全国社会组织发展来看，依然处于初级阶段。在服务范围受限、服务质量更高的双重要求下，能参与S 市公益招投标的社会组织也“屈指可数”。这时如果继续按照市场化招投标思维来对社会组织提出要求，无疑会给社会组织运作带来更大的负担。

因此，制度框架设计不合理、服务范围有限、服务质量高要求形成了社会组织参与公益招投标的三角困境，使得众多社会组织选择互相陪标的方式来争取项目资金支持。在有限竞争的框架内降低社会组织参与公益招投标的成本，保证社会组织能够继续生存与发展。

四、理想与现实失衡：社会组织的标签错位与角色偏差

S 市公益招投标虽然具有一定的创新性与前瞻性，但是诸多政策设计缺少社会组织参与，导致制度与社会组织发展规律存在冲突，给社会组织发展戴上了无形的枷锁。与此同时，由于政府购买服务中各组织边界不清及其对社会组织角色的偏见，致使社会组织在项目执行中也存在问题。

（一）政府雇佣工：招之即来、挥之即去的“伙计”

政府与社会组织关系研究一直是社会组织研究领域探讨的焦点①Chan A.Revolution or corporatism?Workers and trade unions in post-Mao China[J].The Australian Journal of Chinese Affairs,1993（29）:31-61.。社会组织缺少自主权，政府对社会组织采取“分类控制”②康晓光,韩恒.分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究[J].社会学研究，2005（3）:73-89。。政府在推动社会组织发展中，并没有过多考虑社会组织的角色定位，从而政府与社会组织之间的关系也处于“伙计”式的雇佣关系而非“伙伴”式的合作关系。近年来，随着社会治理深化，社会组织参与社会建设的地位有所提升，但是社会组织的“雇佣工”形态却愈加凸显。

“这几年做下来说实话还是有点累的，归属感并不是太强，我退休了做社会组织本想为公益做点贡献，但是事实发现我又回到了以前的政府工作岗位，比以前甚至更累。经常要应付各种评估，还要维系与各级政府的面子，喊我们做什么我们就得做，你说不做也可以，明年可能项目就不是你的了。”（访谈材料ZMZ：20190805）

社会组织在政府购买服务制度下与政府理应保持一种契约化合作关系，但是在实际服务中往往变成了一种雇佣关系。其中所蕴含的逻辑主要有三层。第一，市场思维成为雇佣关系起点。政府购买服务本质是想推动政府行政职能与服务职能脱钩，提升政府执政能力。但是，当采用市场思维对社会服务进行购买时，变相培养了政府市场化的“甲方爸爸”思维，从而导致社会组织在参与政府购买中逐渐被政府剥夺自主性。第二，监管思维强化雇佣关系发展。以公益招投标为例，项目在实施过程中，政府为了防止社会组织项目效果不佳，采取了监测、督导、中期评估、末期评估等多种方式来监管社会组织，社会组织则需要不断应付政府各种检查，处于“全年受雇”状态。第三，“强则加活与弱则剔除”的选择思维加剧雇佣关系成型。对于能力较强且比较“听话”的社会组织，政府会采取积极培育发展的策略来提升社会组织能力，等社会组织能力变强了，往往可以看到政府部门会通过购买服务变相地将自己的本职功能推诿给社会组织。反之，如果社会组织能力较弱，达不到政府想要的社会影响力或社会组织有了自己的发展想法，政府则会采取替换性思维将社会组织剔除于自己的购买体系当中。在这样的关系里，社会组织一直处于弱势状态，如果想要继续发展，往往不得不成为政府的“伙计”。

目前，社会组织在我国的发展依然处于初级阶段，在“大政府”的思维体系下，社会组织在与政府博弈中很难建立自身的话语权，甚至连自身的合法权益也很难保障与维护。

（二）全能代言人：作为服务对象眼中的“二政府”

作为服务供给者，社会组织在中标后需要为服务对象提供符合标书内容的服务。S 市公益招投标项目因使用福彩资金，在服务范围上更偏重于老人、残疾人等弱势群体，服务内容一方面聚焦为弱势群体提供专业服务，另一方面则是为服务对象提供房屋修缮、生活补贴等。该服务模式下，社会组织很难与居民形成较好的“专业关系”，服务对象往往会把社会组织当作“政府”为他们排忧解难，产生过度依赖的心理。

“呵呵，做社会组织你要颗强大的内心，不仅政府是甲方爸爸，有时候服务对象也是甲方爸爸。以我们这边服务的老年人为例，如果老人患有一些疾病，我们的服务就要做兜底，基本上涵盖老人的衣食住行等各个方面。这与我所学的社会工作专业以及在日本看到的养老服务是截然不同的。从我开始接手这个项目开始，我的手机全年要保持在线状态，有时候半夜里还有服务对象找你诉苦谈心，跟保姆差不多，你说累不累？但是话说回来，有什么办法呢，要做好居民服务获得居民的认可，就要打感情牌，但是感情牌打多了，我们也精力有限。”（访谈材料JAS：20190713）

S 市公益招投标的项目多为弱势群体，该部分群体在能力方面或多或少存在一些弱项，尤其在心理层面，当弱势群体与社会组织建立感情纽带后，往往会存在“移情”现象发生。从项目角度而言，服务对象对项目确实满意了，但是对于社会组织而言，付出的往往比项目要求的内容多得多。同时，由于服务对象对于社会组织的认识也存在一定的偏见，往往把社会组织当作“政府”，觉得可以肆无忌惮地提要求，反正政府是兜底的，这便加剧了社会组织做项目难度及成本付出。

（三）可有可无的“苦主”：社会组织消极保护主义的自我标签

不仅是公益招投标，社会组织对于整个政府购买服务的体系都抱有一定的悲观情绪。在S 市最早开设公益招投标工作时，社会组织对整体行业发展的热情是高涨的，但是随着时间的推移，社会组织社会地位不高、人才工资待遇低与流失率高、专业能力不足等问题随着政府购买服务的发展不断暴露出来①夏建中,张菊枝.我国社会组织的现状与未来发展方向[J].湖南师范大学社会科学学报,2014(01):25-31。。

“说心里话，2009年S 市开创公益招投标确实不错，也给了我们大力支持和信心，但是越往后发展越感觉越陷入死胡同。市级福彩金的项目，管理是比较严格的，预算里不允许设置人员工资，我们往往只承接一个做，不能做多，否则我们机构要关门了。其实，不只是公益招投标，这几年做政府项目也越来越难了，我们已经转型试着转型去承接一些基金会的项目了，比政府项目好。一些大型基金会懂社会组织，对社会组织有研究，不像政府，不懂社会组织也就罢了，还喜欢使唤人，做的太累了。”（访谈材料FQ：20190802）

实际调研中，社会组织普遍对政府购买服务持有抱怨的态度，工作内容的强度往往比购买服务本身高出很多。近年来，S 市公益招投标项目和社会组织逐渐产生固化现象，很多社会组织由于无法适应项目的低回报、高投入选择放弃参加公益招投标，转向一些其他服务领域，甚至有些社会组织已经开始尝试转型，成立企业公司来获取一定的盈利。在社会组织的眼中，“苦主”形象已经逐渐烙印在其自身的评价当中，尤其是一些踏实做事的社会组织，做的越多越是“苦多”。当“苦主”变成一种角色标签烙印到社会组织后，社会组织在承接政府购买服务中往往会产生一种消极保护主义倾向，对政府甚至服务对象产生消极观，形成恶性循环，影响社会组织健康有序发展。文军提出走出角色困境是中国社会组织发展趋向，但是随着政府购买服务制度本身的深化，多方主体对角色困境的理解不仅没有统一，反而增加了各种负向标签，难以正确对待自身定位①文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路[J].江苏行政学院学报,2012(01):57-61+67。。公益招投标是政府购买服务制度的延伸缩影，政府、服务对象、社会组织自身如果不能端正姿态，清楚各自角色与边界，那么社会组织的发展也会陷入僵化的死局。

五、结论与讨论：完善政府购买社会组织服务的策略优化

近年来，我国社会组织刚刚发展崛起，尚未进入成熟阶段。虽然在社会治理中，社会组织已占据主体地位一席，但较之政府、事业单位、企业等，力量依然薄弱。S 市公益招投标是我国政府购买社会组织服务中的一个缩影，反映了我国社会组织所面临的共性问题，如果想要推进社会组织健康有序发展，还需要多方主体共同致力于完善政府购买社会组织服务的策略优化。

从政府层面来看，首先要界定社会组织身份，社会组织在社会治理扮演什么角色、发挥什么功能需要厘清。社会组织发展不是政府行政触角的延伸，而是推动社会文明进步的助力，政府在对待社会组织问题上要真正秉持“共治共建共享”时代精神来与社会组织开展合作，而不是“表里不一”，通过政府购买服务形式变相管控社会组织。其次，需研究探索社会组织发展规律，完善政府购买社会组织服务政策。目前，我国的政府购买社会组织服务相关政策在定价机制、竞争机制等很多方面忽略了社会组织发展规律，从“防弊”思维出发出台的制度本身并不适合现阶段社会组织的发展，导致社会组织很多无奈的“不规范”行为发生。制度是推进社会稳定进步的有力砝码，如果制度设计本身存在缺陷，就需要及时调整制度本身，而不是“将错就错”。再次，了解社会组织运营中的困难，为社会组织“帮忙不添乱”。中国的社会组织发展离不开政府的支持，政府需要改变对社会组织发展，即一方面希望社会组织发展壮大，另一方面又限制社会组织资源供给的矛盾心态。政府要改变对社会组织的“非营利”“无偿公益”“低成本运营”等观念，了解社会组织发展痛点，给予社会组织真正意义上的支持。最后，落实社会组织培育扶持政策，激发社会组织发展活力。社会组织发展困境是一个系统的问题，尤其在现阶段我国社会组织尚未发展成熟时，还需要政府切实做好培育扶持工作，积极正向引导社会组织发展，培养社会组织参与社会治理的能力。

从服务对象及社会组织层面出发，则需要更加清醒地理解社会组织，客观公正地评价社会组织的角色与功能。对于服务对象而言，很多服务对象并不了解社会组织，这需要社会共同努力加大对社会组织的宣传力度。同时，服务对象需要清醒地认识自身合理需求，才能保证社会组织为其提供的服务是有效的、精准的。对于社会组织而言，第一，要正确看待自我发展及现阶段存在的问题。十八届三中全会以后，社会组织在受到国家重视的同时迎来了发展的新机遇，但是也要看到国家及各级政府对社会组织的理解层次与对待方式是不同的，社会组织在“诉苦”的同时也要端正好服务心态，做好社会服务，为自己赢得身份与地位。第二，合理表达自身发展诉求争取发展权益。社会组织要学会利用政策谏言路径去反映自身发展的问题，通过政协、人大提案等方式为组织发展争取政策支持，广泛征求社会组织发展意见，积极回应社会组织的发展诉求。第三，加强内部秩序的管理。打铁还需自身硬，社会组织在社会发展潮流中巩固自己的社会地位，需加强自律与内部治理，完善组织内部制度及文化，保证自身能应对更多的外部风险。

总之，中国的社会组织发展起步较晚，政府对社会组织的认识也处于不断调整当中。现阶段，阻碍社会组织发展的壁垒依然很多，这些障碍需要政府、社会组织及其他主体共同参与才能打破。政府购买社会组织服务作为政府治理创新的一种方式，已经肯定了社会组织在社会治理中的地位。然而，该项制度存在的一些问题给社会组织的发展带来了困惑。政府需要充分理解施策对象的发展规律与诉求，不断完善政策本身，以此推动社会组织的发展，助力于国家治理体系完善与治理能力提升。