基于15分钟生活圈行动规划的上海新华街道慢行（步行）系统构建策略

董翠霞，于炜，王英力

上海营邑城市规划设计股份有限公司

0 引 言

2016年2月，中共中央国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》，提出“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，“加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行”。

上海市总规2017-2035提出，社区中心的建设应实现基本服务设施15分钟步行可达，并于基本公共服务体系一章中提出，至2035年，卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%。

《15分钟社区生活圈规划导则》从“居住”、“就业”、“出行”、“服务”、“休闲”等5个方面给出规划、建设导引，其中“出行-低碳安全的出行”体现了“连通舒适的步行网络”为实现美好社区的重要组成部分。

慢行交通是居民最基本的出行方式，也最能契合绿色交通发展要求，应保持其在综合交通体系中不可取代的重要作用。

进入新时代以来，随着城市更新的进一步推进，慢行交通发展和完善是满足“人民日益增长的美好生活需要”、提高居民生活幸福感的最直接手段，慢行交通的精细化设计是提升居民生活品质、建设宜居城市的重要保障。

1 研究背景

新华街道位于上海市内环线以内，长宁区最东端，现状常住人口7.56万，总面积2.2km2。

新华街道内涉及2处历史文化风貌区、3处风貌保护街坊以及4条风貌道路，并留存31栋优秀历史建筑，历史遗存丰富，人文条件优越。既有规划居住用地占比达到47.87%，为典型的、功能复合的居住社区。新华社区属于中心城建设成熟的社区，目前建设用地主要以存量更新为主。社区更新的力度和速度在上海处于领先地位，目前正面临社区更新转型需求，为“15分钟生活圈”5个重点试点街道之一。

上海《15分钟社区生活圈规划导则》以步行“15分钟”范围为社区生活空间尺度，营造低碳、健康的生活方式和便利、共享的空间品质。

2 15分钟生活圈慢行（步行）解读与思考

2.1 15分钟生活圈

步行是居民主要的出行方式之一。15分钟是较为适宜的步行时间。经上海市第五次居民出行调查发现，居民步行出行距离平均在0.8km左右，步行平均出行时间在13-15分钟。

图1 15分钟社区生活圈示意图

15分钟社区生活圈是城市治理的基本单元，从“居住”、“就业”、“出行、“服务”、“休闲”等五个方面引导，“以人为本”配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全友好、舒适的社会基本生活平台；其中，15分钟步行时间的衡量尺度、“低碳安全的出行”，强调了慢行（步行）系统构建的必要性和重要性。

2.2 15分钟慢行（步行）系统实践经验

2.2.1 伦敦—“宜步行伦敦方案”

通过对通勤者的步行时间分析发现，伦敦中心城区95%的区域与最近的火车和地铁车站接驳距离均在15分钟步行范围之内。在“宜步行伦敦方案”中，通过设置舒适便捷的步行网络，鼓励市民通过步行方式到达出行地点和轨道交通车站，减少机动车出行。

2.2.2 巴黎—“大巴黎区城市出行方案”

步行适合近距离出行，大巴黎区人群首选步行作为出行方式前往工作、学习地点或购物场所。步行作为公交系统的有效补充，在全出行方式中占据比例约为39%。

大巴黎地区绝大多数人群趋向于短途出行，45%的出行距离不超过1km，即在15分钟步行范围内。巴黎近50个步行化街区，内部任意地点基本可满足15分钟步行可达。

表1 全市年日均人员出行方式结构变化（2009/2014）

图2 伦敦中心城区火车/地铁车站分布

图3 巴黎50个步行化街区

2.3 15分钟生活圈慢行（步行）系统构建目标

坚持以人为本，提升慢行交通的比例与品质，建立便捷连通、舒适宜人的步行网络，塑造高品质公共空间，复兴街道生活，打造“安全街道、活力街道、智慧街道、绿色街道”。

从完善慢行出行、链接社区服务、促进街区活力、展示风貌景观等角度进行慢行系统的完善和提升。

图4 新华慢行（步行）系统评价体系

3 新华街道慢行（步行）系统构建策略

新华街道15分钟生活圈行动计划拟将新华街道打造成魅力多彩的人文社区、活力开放的低碳社区、和谐共享的幸福社区、舒适宜人的花园社区。其中，活力开放的低碳社区依赖于便捷舒适慢行网络的形成。

新华街道拟构建以人行道+社区街巷为组成的慢行（步行）系统，发挥上海弄堂文化这一特色，打造最能代表上海城市文化特征的慢行空间。

3.1 新华街道现状慢行（步行）系统特点

对新华街道现状慢行（步行）系统从系统性、道路街巷和节点3个层面进行梳理，明确慢行系统完善需求，有的放矢进行改造更新。

系统评价

1) 道路骨架基本建成，局部规划红线道路未贯通，街巷密度较高，慢行系统密度较高；

图5 新华慢行（步行）系统部分道路评价雷达图

图6 新华慢行（步行）系统部分街巷评价雷达图

图7 贝尔街公园方案示意

2) 社区街巷断头路多，不成体系 ，慢行系统整体连通度尚有提升空间；

3) 部分大尺度街坊缺乏内部通道，街巷密度不足；

4) 公共通道/街巷涉及主体较多，开放管理协调较难，一定程度上影响慢行系统便利性。

道路街巷评价

1) 道路空间舒适，沿线活力较强，景观风貌宜人，整体品质较好，部分道路景观环境家具风格不统一，特色有待加强；人行道空间利用效率较低，设施带、步行通行区与建筑前区空间割裂；

2) 街巷空间基底良好，但老旧程度较高，部分通道人行空间较为局促，步行环境品质不高，环境品质有待进一步加强，空间功能有待进一步提升。

节点评价

1) 公交站点/公服设施等步行距离较长，可达性不佳，慢行网络的联系有待加强。

2) 公共绿地/公共空间总体规模不足，部分规划绿地实施难度较大，部分绿地品质有待提升。

3.2 慢行系统打造案例分析

美国西雅图贝尔街公园贝尔街公园经改造后成为无道牙的人车共享空间，打破了传统的公共空间形式，将公园和街道融为一体，营造公园般的慢行体验，对于处于更新转型期的中心城区慢行系统打造提供了创新的思路和想法。

图8 哥本哈根街景

哥本哈根城市空间行动计划

2005年，哥本哈根开始实施哥本哈根城市空间行动计划，将住宅、文化设施、工作场所和商店在步行范围内融合，增加了人们在城市公共空间停留的时间，丰富了城市公共生活，促进了城市可持续发展。

3.3 新华街道慢行（步行）系统构建策略

策略一：网络优化策略—通畅高效的步行贯通体系

1) 推进规划红线道路实施，提高慢行网络密度；

综合考虑规划道路与现状用地、建筑之间的关系，确定有可行性的实施线进行道路贯通，保证道路的实施。

2) 新增或开放街巷、公共通道，打通慢行断点；

新增街巷、公共通道并保证开放性，提高慢行网络密度，完善慢行网络。针对现状街巷，根据地籍线、权属和连通必要性，合理确定开放性。

3) 打通街巷道路，优化至公共交通站点/公服设施的慢行路径。要想实现城市低碳发展目标，倡导TOD发展模式，慢行必须与公共交通相结合。通过打通部分街巷道路，形成便捷快速的至公交站点的慢行路径，缩短接驳步行时间，直接提高公交系统服务水平；优化公服设施便捷度，提升15分钟生活圈街道服务水平。

图9 新华慢行（步行）系统完善行动

图10 现状街巷与公交站点关系图

图11 规划街巷与公交站点关系图

策略二：功能复合策略—功能多元的道路街巷系统

图13 规划街巷与设施密度关系图

新华街道人文历史资源丰富，为功能复合的居住社区，其慢行系统功能需求呈现出多元的特征。在更新转型需求的背景下，结合社区本身空间、资源，融合不同功能慢行路线的组织进行慢行（步行）系统的提升和改造。

1) 通勤需求：考虑轨交和公交站点的分布区位，结合道路、街巷的断面布置适宜尺度的步行空间，使通勤出行更加便捷有效。

2) 休闲需求：居住社区内的道路、巷弄不仅承担了交通通行功能，也和公共空间一起构成了居民茶余饭后休憩交往的场所。通过整体环境的综合整治和提升，使慢行空间成为社区居民日常生活的共享空间，提升居民幸福感和归属感。

3) 旅游需求：利用人文历史资源，结合风貌里弄、利用景观设施和城市家具打造具有风貌特色的慢行路线和休憩节点，塑造独特社区风貌。

策略三：品质提升策略—精细化人性化的慢行空间体验

通过精细化设计、稳静化设计等不同手段，创造具有观赏性、人性化的慢行空间体验，吸引居民参与其中，促进活力社区的形成。

1) 推行“全要素”规划和街道精细化设计，提高街巷建设品质。

根据各个道路街巷特色打造“一路一方案”，结合零星可开发地块进行综合整治，实现整体提升；对人行道设施进行精细化设计，营造舒适的慢行空间。

2) 采用道路街巷稳静化设计，改善居住环境，创造宜居社区。

以地面特殊铺装、凸起人行横道、小转弯半径等稳静化设计手法，减少机动车对居民生活的影响，保障步行安全，建立以人文本的和谐交通环境。

3) 通过街区更新，挖潜口袋广场，融入社区生活。

在现状城市公园、街头绿地、广场等各种类型、各种层次的公共空间基础上，加大附属绿地开放度，更新建设街头绿地和邻里交往微空间，通过慢行导入公共空间品质让其更鲜活。

策略四：机制优化策略—共治共享的社区治理机制

1) 鼓励分步实施，推进逐年更新

从居民需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等角度，按照居民需求程度进行排序，结合规划资源局、街道、开发主体或绿容、建委等部门实施主体的积极性，同时，微更新、管理机制类项目实施建设周期较短的项目建议作为近期优先实施项目，征询街道及各相关建设部门意见，明确近期项目清单。后续持续推进未完成项目，并结合历年建设动态更新清单内容。

2) 拓宽参与机制，优化管理模式

提供线上线下多途径参与方式，调动相关社会组织积极性，鼓励多方参与规划；探索多类型多模式社区共治机制，推动规划项目落地实施。

由设计团队/社区规划师现场踏勘，街道/居委/居民提供诉求，并参与、组织各项活动，区规划资源局进行会议协调和技术指导，确定需求导向；由设计团队/社区规划师结合需求，对规划目标进行评估，区规划资源局进行会议协调和技术指导，确定目标导向；最后，将需求落实到规划设计方案中，经后续方案对接、与各部门沟通后确定具体优化提升方案。

4 结语

慢行是城市交通发展到今天，实现资源集约型、环境友好型、可持续发展社会的重要保障。打造连通舒适的慢行网络是精细化管理的重要一环，也是实现从“道路”到“街道”，从重视“机动交通”到实现“以人为本”的必要手段。以“15分钟生活圈”打造为契机，构建安全、便捷、舒适、活力的慢行（步行）网络是提高居民生活品质和新时期城市建设的重要内容，本文以新华街道为例，提出慢行（步行）系统应从完善网络、复合功能、提升品质、优化机制等角度进行构建，从而更好地推进“15分钟生活圈”规划和实施，促进城市更新和转型。