15分钟社区生活圈交通体系的构建策略探讨

邵丹，许丽

上海市城乡建设和交通发展研究院

1 生活圈交通的内涵

生活圈的概念起源于日本，早在1965年的《第二次全国综合开发计划》中日本就提出“广域生活圈”的概念，以缩小二战以后城乡经济落差，合理安排基础设施及公共服务设施，促进地区均衡发展[1]。随着存量空间发展时代的到来，上海在国内首次明确提出“15分钟社区生活圈”概念，早在上海2035总规启动编制初期，就提出积极探索渐进式、可持续的有机更新模式，将生活圈作为社区公共资源配置和社会治理的基本单元，组织紧凑的社区生活网络和休闲空间，即：在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。为确保规划理念的落实，2016年发布的《上海市15分钟社区生活圈规划导则》以规范指引的方式全面指导规划编制和实施[2]。由此看来，生活圈交通体系的内涵是面向社区日常生活活动场景，以步行、自行车等慢行交通方式为载体的小尺度空间组织和设施配套，其价值取向并不以传统的交通效率为首要目标，而是在保障日常生活出行联通性、便利性的基础上，满足出行体验、生态健康、高品质空间环境等更多元诉求。在全球化转型的大背景下，聚焦生活空间的城市更新对于改善民生，促进社会公平具有积极的意义。

图1 必要性活动与选择性活动的人性化维度[4]

2. 社区生活圈场景和出行特征分析

经济社会、产业结构、年龄结构、生活消费模式等要素均会对生活场景的需求带来变化，而不同的生活圈公共空间（包括交通空间）的供给差异，将对生活圈出行需求形成互动反馈。论文借鉴丹麦建筑师扬·盖尔的公共生活理论，重点基于上海主城区空间区域，结合人口普查、交通设施等数据，对社区生活圈出行需求特征进行分析。

2.1 公共空间和公共生活理论

扬·盖尔将公共生活分为“必要性活动”和“选择性活动”。必要性活动是因生存所必须要进行的活动，在任何条件下均可发生，对公共空间质量要求不高，比如通勤出行、上下学出行等；选择性活动多为享受生活而开展，注重体验效果，要求高质量的公共空间，如：漫步、游憩、健身等。但必须性活动与选择性活动没有严格的界限，会因人而异。扬·盖尔在《新城市生活》一书就哥本哈根市的公共生活进行了调查和记录，指出“公共空间的使用已经逐步从以基本需要为驱动的必要性活动演变为选择性活动”。

城市公共生活质量本质上取决于个性生活需求与社会和环境之间的互动所产生的生理及心理满意度。城市化进程的加速和生活水平的提升，使得居民的时间利用呈现有酬劳动时间减少，个人自由支配时间分配更加合理，休闲健身时间增多[3]等趋势，并对城市公共空间和公共生活的关系提出了更高的要求。传统的城市规划中，只对实体的设计和建造给予了重视，普遍忽略了公共生活及其与供给空间的互动融合，交通、景观、建筑、城市规划等各自为阵的规划理念已不能满足公共空间高质量公共活动的人本需求[4]。

2.2 公共空间和公共生活特征分析

不同区位的公共空间在空间形态和设施配置等方面表现出不同的特征，并对居民公共生活的行为特征产生了一定的影响。本文将浦西中心区、浦东新区及浦西内外环间区域、及以闵行为代表的主城片区作为三类典型区域，基于街道单元，利用综合交通和上海第六次人口普查数据，从人口特征、居住形态、设施环境等维度分析公共空间及公共生活特征。

（1）人口特征

①人口密度。上海市人口分布呈现单中心集聚，弱中心为辅的空间分布格局[5]。浦西中心区街道面积一般在1-5km2，人口密度最大，平均为2.2万人/km2；内外环间区域的街道面积一般在6-19km2，平均人口密度约为0.96万人/km2；而外围主城片区整体密度最低，约0.67万人/km2，街道面积也相对较大，达到20-28km2。

表1 不同区域年龄结构

图2 不同出行目的的出行距离分布

②年龄结构。根据六普的人口调查数据，居住在浦西中心区的居民中，69岁以上高龄人士所占比例远超其他两个区域，而居住在主城片区的居民中，20-49岁的青壮年所占比例最高，随着老龄化加速，以及人口导入的区域差别，年龄结构的空间差异将进一步增大。老年人对公共空间的适老性和多元包容性提出了更高的要求，而青壮年根据单身、家庭等不同人生阶段，更看重公共生活的活力性、社交的促进性、亲子活动的便利性等要求。

③就业分布。上海从业劳动力分布总体上呈都心区密度最高、由此向外依次降低的负指数函数分布的圈层结构模式[6]。中心区的从业人员有相当一部分无法在中心区实现职住平衡，进而使得人口分布进一步向外围扩散，并对生活圈品质提出了增量需求。

④生活出行特征。基于对上海市居民出行目的与距离关系的抽样调查，发现文化体育休闲、购物、吃饭等出行目的的距离分布呈现明显的偏态分布特征，约80%的选择性活动出行主要集中在2km出行范围以内，与生活圈功能定位基本吻合。

（2）居住形态

在土地政策导向、开发成本及资本运作、以及居民购买力等多重因素下，居住空间呈现出逐渐郊区化的趋势。居住空间布局总体上形成中心区以旧式里弄及少量高档住宅为主，中档住宅以向心集中的形式分布在近郊区[7]。旧式里弄和老旧小区因为修建时间较早，无法适应小汽车快速进入家庭的形势，停车矛盾非常突出，并占用了大量的公共空间。

（3）设施环境

根据《中国主要城市道路网密度检测报告》（2020年度）：2020年上海市中心城建成区道路网密度为7.2km/km2，在36个城市中排名第4，道路网密度呈现出中心向外围递减的特征。在空间结构上，浦西中心区支路体系发达，“窄路幅—小街区—密路网”的组织模式缩小了封闭社区的范围，也增加了公共活动的联系强度，但有限的公共空间资源降低了公共生活质量；而中心城区向外“宽路幅—大街区—稀路网”组织模式愈发明显，道路的交通功能，尤其是机动交通功能日益强化，慢行空间品质降低，尤其是公共活动功能在交通功能的干扰下品质大幅下降[8]，但相对富裕的公共空间资源为优化更新奠定了基础。

综上所述：以浦西中心区为代表的老城区，人口密度高，高龄人口占比较高，完善的公共服务设施配套造就了高密度的就业岗位，在空间和资源的双重约束下形成了以传统里弄为主的居住特征及以密路网、窄路幅为特征的路网体系，并间接构成了小街区模式，公共空间相对不足；以浦东新区及内外环区域等为代表的新城区，人口密度中等，就业及设施的空间分布都有一定的向心性，这类区域受历史及风貌因素影响相对较小，规划实施相对到位，居住以二、三类住宅为主，人行道、非机动车道等公共空间资源较中心区富裕；以闵行为代表的主城片区人口密度相对稀疏，但人口导入速度较快，就业呈现较弱的分散中心分布，一类、二类住宅相对较多，“宽路幅—稀路网—大街坊”特征明显，面向生活场景的空间资源更加丰富，且与生态环境结合更好。

3 社区生活圈交通体系构建的总体思路

统筹考虑社会经济、生活模式、物质环境对出行特征的影响和反馈，以新时代高质量发展为更高目标，基于城市更新等手段优化物质环境供给，统筹增加公共生活和出行空间。

3.1 价值取向

（1）生态绿色

社区是城市内涵式创新发展的“生态”基础，提升社区慢行出行品质，推进绿色发展、低碳发展，是美丽中国建设的基本要义。在适度满足基本停车需求的基础上，着力提升步行、自行车的通达性和公交接驳便利性，引导机动化出行模式的优化转型。

（2）健康活力

健康和幸福是国际社会衡量可持续发展的重要指标，我国已经在“十九大”报告中明确提出“健康中国”的发展战略。随着居民生活水平的提升，以及老龄化社会的到来，增强体力活动，加强体育锻炼已经成为健康生活必不可少的要素。通过生活圈交通体系的建设，实现交通活动和社会交往、街区活力等多元目标的统筹。

（3）多元乐享

功能完备的生活圈是提升社区竞争力的关键因素，快速将人们从A点运抵B点已经不能充分满足人们的生理及心理需要了。应根据不同个体、不同社区的差异化需求，创造出富有吸引力的公共环境，提供多样化的公共服务，加强文化性、地域性、民族性等要素的植入，有针对性地塑造社区特色，强化社区居民的获得感。

3.2 功能定位

（1）上位交通系统的粘合剂

社区是居民日常工作、生活出行的起点，社区生活圈交通体系与市域交通网络衔接的便利和可达性程度，将直接影响出行方式的选择。营造与公共交通系统的快捷、便利的衔接环境，有利于进一步提升城市公共交通的吸引力。

（2）社区生活场景的连通器

社区生活圈既是存在于物质空间的设施圈、环境圈，也是存在于人们感知空间的邻里圈和社交圈。未来社区将是工作、生活、休闲等各种功能融合形成的复合性单元，社区生活圈交通应实现对多元的公共生活空间场景的链接，促进空间和功能的融合。

（3）空间韧性治理的重要载体

社区生活圈既要在常态下提供多元丰富的生活场景，也需在重大突发事件时适应应急保障需求。交通空间作为公共空间的重要组成部分，可以根据实际需要快速实现功能转型，支撑各种空间治理要求下的人流和物流流通保障。

3.3 基本原则

坚持区域差别、因地制宜的总体原则。在空间资源相对紧张的中心区既要充分挖掘内部高密度街巷资源优势，更要充分利用周边外部的公共空间资源，促进融合使用，弹性使用，并系统提升适老性和多元包容性；在空间资源相对丰富、路网相对稀疏的浦东、内外环间区以及主城片区，应尽量立足自身挖潜，统筹用好红线内外空间，以及蓝绿生态空间资源，既要强化标准化更新，也要体现空间特色。

4 社区生活圈交通体系构建策略探讨

2019年上海市组织开展了新一轮“15分钟社区生活圈”试点工作，新华街道为5个重点试点街道之一。新华街道位于上海内环线以内，长宁区最东端，东至江苏路、兴国路，西至凯旋路，南至淮海西路、淮海中路，北至延安西路，辖区总面积2.2km2，规划居住人口7.9万人，为典型的高密度居住社区，公共空间资源相对不足。下以上海市长宁区新华街道为例，聚焦慢行出行，从空间及治理两个维度探索社区生活圈交通体系的构建策略。

4.1 空间策略

（1）加强空间资源整合

新华街道现状红线路网密度为7.62km/km2，另有社区街巷2 8条，总长度为5.4km，现状全路网密度10.07 km/km2。根据《城市综合交通体系规划标准》（GB/T51328-2018）：中心城区内道路系统的密度不宜小于8km/km2，不同城市功能地区的集散道路与地方道路密度应结合用地功能和开发强度综合确定，其中以居住功能为主的街坊路网密度建议值为7～15km/km2。从密度数值来看，新华街道能够达到中等偏上的水平，但从整体布局来看，断头路较多，无法形成畅行连续的网络系统，不利于生活圈内各类空间场景的联通和整合。基于充分利用既有街巷及通道资源，提升全路网密度的总体原则，具体通过以下路径增加空间供给：一是尽快辟通尚未实施的红线道路，受限于风貌区影响无实施条件的局部路段暂按间接开放的街坊道路运行；二是将重要街坊道路纳入公共通道，明确管理主体；三是结合地块更新，打通贯通性较好的街坊道路；四是统筹利用蓝绿空间，因地制宜地利用绿化带、防汛通道等资源改善步行体验。

（2）促进空间功能融合

为了满足生活出行相关的步行和非机动车出行需求，保障生活出行安全，丰富出行体验，便利日常生活，需要对既有空间资源分配进行优化。一是统筹人行道和红线退界空间。《上海市控制性详细规划技术准则》（2016年修订版）中明确要求：建筑控制线退让道路红线的距离应考虑消防、地下管线、生态环境、安全卫生等因素，退让主干路不小于10m，退让次干路与支路不得小于3m。街道是数量最多、使用频率最高的公共空间[9]，建筑退界空间在一定程度上保障了规划管理以及城市界面的统一，同时也为街道活力升级提供了一定的缓冲空间。二是完善非机动车路权体系，选择生活型道路积极探索压缩机动车道宽度、主动限速、增加隔离设施等措施，并利用公共通道等资源提升非机动车道网络密度和骑行通达性。三是促进公共交通设施与生活场景的空间融合，将生活服务功能嵌入公共交通出行链。

（3）促进空间弹性使用

生活圈交通体系可以在15分钟步行时间范围内，实现与生活圈内的街巷、街角空间、口袋公园、内部广场、公共建筑等点状空间资源的联动，在日常可以便利响应基本生活和公共活动需求。在面对新冠疫情等突发公共卫生事件时，可以转化为防灾抗疫的基本空间单元，响应与社区应急护理体系相协调的特别应急场地（大型绿地和空地）、空间、场所（购物、配送所需）和交通（开辟特别交通通道）[10]等需求。新华街道生活圈路网体系构建过程中需要考虑对应急突发事件所需的通道及场地资源的支撑，储备应急联动机制方案，满足应急时刻的调度和组织需要。

4.2 治理策略

（1）融合使用，构建利益共同体

街巷及公共通道的权属问题复杂，主要街巷一般由街道代管，其他则处于管理的真空地带；而公共通道一般位于各地块的红线范围以内，一般在控规及土地出让阶段明确开放协议，权属仍归各个地块所有，复杂的权属问题造就了通道整合过程中的实施落地难。位于长宁区番禺路381号的幸福里，前身为一座封闭式厂房，后响应“城市更新”号召，由上海幸福里文化创意产业发展有限公司牵头进行更新改造，拆除原有围墙，构建一条集分享与体验空间于一体的开放街巷，联通番禺路与幸福路，既方便市民出行与游憩，也通过商业氛围与文艺地标的打造导入外部客流。幸福里案例充分利用街巷所处的区位环境，通过引入市场机制，实现了社区人居环境的微更新和可持续发展，可以为社区空间治理提供借鉴。《上海市城市更新实施办法》中“对为地区提供公共性设施或公共开放空间的，在原有地块建筑总量的基础上，可获得奖励”的政策也为调动市场化机制提供了依据。

（2）因地制宜，重视整体空间环境设计

建筑退界受历史及区位等多种因素影响，不能一概而论。新华街道内有新华路历史风貌区，外临衡山路复兴路历史风貌区，受历史因素影响，绝大部分建筑退界难以满足规划要求。在有条件的新建及改建区域则需要强化规划设计引导，充分做好建筑退界管控，提升《上海市街道设计导则》中红线内外一体化设计的执行效力。面向多元化的人本需求，统筹考虑退线区域空间功能利用，引导工程设计向整体空间环境设计转型，进一步提升设计的全龄友好性，满足各类人群的使用需求。对于条件特别受限的区域则需因地制宜，应加强对空间无序占用行为的规范和治理。

（3）问计于民，构建居民共治机制

激发社会组织内生动力是十九大对社区治理提出的新要求，也是践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的有效抓手。作为典型的资源约束型社区，以加强基层党建为引领，将社区治理能力建设融入改造过程，与民共建、邀民共治、多元共享是生活圈规划区别于传统规划的主要特征。建议从以下三方面进行探索和突破：一是在社区微更新过程中，落实社区规划师制度，固化规划设计开放日，鼓励居民共同参与方案制定与实施的全过程；二是完善社区停车治理，发挥社区共治体系在改造资金、收费定价、泊位分配等问题的调解和推进作用；三是在重大应急事件防控方面，完善信息沟通机制，促进联防自律。

5 结语

随着我国经济社会逐步迈入高质量发展新时代，城市人居环境提升日益成为改善民生，增强城市竞争力的重要抓手。而伴随产业结构的转型升级、人口老龄化等变化，社区人口结构呈现高流动性、高异质性等发展趋势，并日益催生更加多元的社区公共生活需求，越来越多的特殊群体需要更专业化的设施和服务。15分钟生活圈规划坚持人民性理念，告别了以物为本的设施建设时代，生活圈交通作为串联各类公共服务的空间载体，在发挥联通功能的基础上，应以宜居性为更高目标，积极营造与多层次生活需求，各年龄段生活特征相契合的出行体验，并为社区治理模式的探索转型提供契机。