特朗普政府的外空军控政策分析

何奇松

（1.华东政法大学，上海 201620）

太空技术是政治、军事、经济和社会等各领域的“助产士”，其重要性越来越明显。因此，太空成为国际战略竞争的制高点。在军事领域，太空成为军力“倍增器”与“赋能器”，关键在于卫星不仅是信息传输和处理平台，同时又能作为武器系统平台或火力系统。在未来的军事行动中，卫星的攻防战可能成为敌对双方斗争的一个重点。在此背景下，发展太空军备成为卫星攻防战的一个重要手段，由是推动太空武器化。“太空武器化初显端倪”，①参见中华人民共和国国务院新闻办公室：“中国的军事战略（2015年5月）”，中华人民共和国国防部网站，2015年5月26日，http：／／www.mod.gov.cn／regulatory／2015-05／26／content_4617812.htm。又势必导致太空军备竞赛，进一步促使太空武器化趋势不可逆转。太空武器化与太空军备竞赛给国际太空安全、国际战略安全与稳定带来极为消极的影响。

鉴于此，国际社会就限制太空武器化与约束太空军备进行了长期不懈地艰苦努力。但是，出于维护美国太空霸权或延缓太空霸权衰落的目的，自上台以来，特朗普政府不仅建立太空军，同时大力推进太空武器化政策，还研发或部署太空武器，尤其表现为提升反导系统能力。与此相适应，在外交领域，特朗普政府强硬反对外空军备控制倡议，只是单方面推行有利于本国的太空透明与信任建设机制。

外空军备控制是维护太空安全与稳定的重要手段，也是维护国际战略平衡与稳定的“刹车系统”。特朗普政府也非常清楚外空军控对太空安全的重要作用，但是美国却逆世界潮流，拒绝与国际社会一道就太空军备控制问题进行磋商与谈判，达成约束太空军备的条约、协定。本文将对特朗普政府对外空军控的立场、意图与可能产生的后果进行分析。

在行文之前，有必要对外空军备控制进行简短说明。外空军备控制，既包括具有法律约束力的国际条约或协定，又包括不具备法律约束力的太空透明与信任建设机制（TCBMs），它们可以是双边或多边的。目前，涉及太空军备控制的倡议，包括具有法律约束力的国际条约倡议，即中俄在裁军谈判会议（CD）提出的“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案（PPWT）倡议；不具备法律约束力的联合国文件，如联合国大会太空透明与信任建设机制倡议、“不首先在太空部署武器”（NFP）倡议、联合国大会有关防止太空军备控制的政府专家组（GGE）报告倡议、联合国太空和平利用委员会（COPUOS）有关“外空活动长期可持续性”（LTS）倡议。

一、特朗普政府对外空军控政策的立场与态度

推行太空透明与信任建设机制。

1.1 拒绝具有法律约束力的国际条约

1981年裁军谈判会议在“防止太空军备竞赛”（Prevention of an Arms Race in Outer Space，简称PAROS）项目议程下设立了限制太空军备议程，包括防止在太空部署武器、禁止使用反卫星武器等内容，但是因为美苏两大集团存在分歧，限制太空军备几乎没有取得任何进展。

与小布什政府、奥巴马政府一样，特朗普政府继续反对“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”修正案，并于2018年向裁军谈判会议进行说明，即CD／2129。①参见CD／2129内容。2014年中国提出“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”修正案之后，奥巴马政府向裁军谈判会议提交了说明，即CD／1998，重申条约草案界定存在缺陷、没有核查机制、没有赋予自卫权等。2015年，中俄两国对此进行了回应，即CD／2045，两国认为，“在太空的武器”界定确实存在困难，但是通过“太空物体”等界定，可明确条约义务；草案为建立核查机制预留了空间；通过禁止对太空物体使用或威胁使用武力，弥补草案没有禁止地基反卫星武器的缺陷；禁止对太空物体使用或威胁使用武力，与使用《联合国宪章》所赋予的自卫权取得平衡。总之，草案的目的是限制太空军备，避免重蹈“先发展后裁军”的核裁军老路。美国向裁军谈判会议提交的CD／2129，就是对中俄CD／2042的回应。 中文版CD／1998、CD／2042与CD／2129的下载方式是https：／／undocs.org／zh／cd／xxxx，其中，xxxx 代表裁军谈判大会编制的序号，如搜索CD／1998，将xxxx换成1998即可。其中，涉及“在外空的武器”定义不可接受、禁止天基武器而不禁止地基反卫星武器存在不合理提议以及缺乏核查机制等问题上，特朗普政府与前任政府的看法一致，但是特朗普政府增加了两点反对理由。其一，认为《联合国宪章》适合任何时代，宪章不是针对任何特定领域或技术而制定，可以对太空使用或威胁使用武力。这一点与中俄两国的观点完全相左。中、俄两国认为1945年在太空时代出现之前诞生的《联合国宪章》，并没有赋予一国对太空使用武力或威胁使用武力的权利。其二，认为无法建立禁止太空军备的核查机制。没有有效的核查机制，便无法验证缔约国是否履行了义务，这就为某些国家发展反卫星武器提供了政治掩护。总之，特朗普政府认为“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案不符

总体上，特朗普政府拒绝实施外空军控的立场与态度很坚决，但是在具有法律约束力的国际条约和不具备法律约束力的文件制定上，有一定的差别。特朗普政府坚决反对限制太空军备的国际条约，尽管赞同联合国外层空间和平利用委员会（简称外空委）“外交活动长期可持续性”21条准则，但是反对在太空透明与信任建设机制框架下限制太空军备，反对“不首先在太空部署武器”倡议，阻挠联合国政府专家组就防止太空军备竞赛达成共识报告，但是单方面合美国可接受的军备控制标准，反对以该条约草案为基础进行外空军控谈判。

特朗普政府还多次在国际场合上谈到“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”的缺陷，尤其是该条约草案不仅缺乏有效的核查手段，还缺乏有效的核查技术。2018年8月，负责军控问题的助理国务卿博布莱特（Yleem D.S.Poblete）在裁军谈判会议上表示，现在国际社会缺乏核查技术、手段，如美国目前知道俄罗斯在太空部署了“太空装备检查员”（Space Apparatus Inspector）卫星，但是没有能力核查其在太空进行何种活动。如果以该条约草案为基础进行外空军控谈判，美国将一无所获。①“Assistant Secretary Poblete Addresses the Conference on Disarmament”，U.S.Mission to International Organizations in Geneva，8 August 14， 2018， https：／／geneva.usmission.gov／2018／08／14／remarks-by-assistant-secretary-yleem-d-s-poblete-at-theconference-on-disarmament／.此外，特朗普政府还认为存在比内容缺陷更严重的问题，并对中俄两国进行无理指责。②“Statement by Ambassador Wood： The Threats Posed by Russia and China to Security of the Outer Space Environment”， U.S.Mission to International Organizations in Geneva， August 14，2019，ht⁃tps：／／geneva.usmission.gov／2019／08／14／statement-by-ambassadorwood-the-threats-posed-by-russia-and-china-to-security-of-theouter-space-environment／.对此，中国裁军大使李松进行了激烈反驳，参见“中国裁军大使李松在裁谈会全会上关于外空问题的即席发言”，中华人民共和国常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织代表团网站，2019年 8月 15日，http：／／www.china-un.ch／chn／dbtyw／cjjk_1／hdft_1／t1689202.htm。

1.2 不反对不具备法律约束力的太空透明与信任建设机制

“外空活动长期可持续性倡议”是联合国外空委科技小组委员会于2010年发起的。经过协商，专家组提出了29条准则草案。经过6年的谈判，包括美国政府在内的成员国在2016年不仅批准了12条准则，而且同意谈判进程延续到2018年，以便继续磋商剩下的准则草案。特朗普政府因而继续参加谈判。2018年外空委又达成9条准则，至此，一共达成21条准则，并且也同意评估准则的实施，并在2019年同意在“外空活动长期可持续性”议题下设立新的相关工作组，由是“外空活动长期可持续性”迈入“外空活动长期可持续性”2.0（LTS 2.0）阶段。 这些共识主要关于太空物体登记信息和太空天气等问题，但并不涉及太空军备问题。特朗普政府高调说明本国在达成协议中发挥了作用，呼吁太空国家实施 21条准则，并努力推进后续工作。③2020 COPUOS Scientific and Technical Subcommittee， “General Exchange of Views”， U.S.Statement as Delivered by Deputy Chief of Mis⁃sion Nicole Shampaine， U.S.Mission to International Organizations in Vi⁃enna， February 3， 2020， https：／／vienna.usmission.gov／usa-at-the-2020-copuos-scientific-and-technical-subcommittee／.

但是，特朗普政府反对不具备法律约束力的其他太空透明与信任建设机制倡议。从2017年到2019年，特朗普政府连续三年对防止太空军备竞赛、太空透明与信任建设机制、不首先在太空部署武器等提案投了反对票。

就太空透明与信任建设机制而言，特朗普政府反对该机制与具有法律约束力的“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案挂钩，追求单方面的太空透明与信任建设机制。但是，外空军控协议及太空透明与信任建设机制相互补充，不能相互替代，这是军控常识。特朗普政府坚决反对把透明与信任建设机制与具有法律约束力的条约相挂钩。美国裁军副代表普拉特（Cynthia Plath）2018年11月6日在联大第一委员会上表示，美国政府支持太空透明及信任建设机制，但如果该机制与具有法律约束力的外空军备控制的建议挂钩时，美国就不再支持太空透明与信任建设机制。④Explanation of Votes in the First Committee on Resolutions L.3，“Prevention of an Arms Race in Outer Space” ， and L.68／Rev.1，“Transparency and Confidence-building Measures in Outer Space Ac⁃tivities”， U.S.Mission to International Organizations in Geneva， 9 No⁃vember 6， 2018， https：／／geneva.usmission.gov／2018／11／07／eov-inthe-first-committee-on-resolutions-l-3-prevention-of-an-armsrace-in-outer-space-and-l-68-rev-1-transparency-and-conf／.为此，特朗普政府主张建立以美国为主导的双边或多边太空透明与信任建设机制，⑤“President Donald J.Trump Is Unveiling an America First National Space Strategy”， The White House， March 23， 2018， ht⁃tps：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／president-donald-jtrump-unveiling-america-first-national-space-strategy／.同时，又单方面推行美国太空交通管理规则，①“Space Policy Directive-3， National Space Traffic Manage⁃ment Policy”， The White House， June 18， 2018，https：／／www.white⁃house.gov／presidential-actions／space-policy-directive-3-nationalspace-traffic-management-policy／.进而寻求取代2013年联合国公布的太空透明与信任建设机制建议。②自从2013年联合国大会有关防止太空军备控制的政府专家组报告出台以来，太空透明与信任建设机制执行几乎没有任何实质性进展，甚至引起该报告已经寿终正寝的怀疑。Brian Weeden and Victoria Samson， “New UN Guidelines for Space Sustain⁃ability Are a Big Deal”， Breakingdefense， April 4， 2018， https：／／breakingdefense.com／2018 ／04 ／new-un-guidelines-for-space-sus⁃tainability-are-a-big-deal／.

如同奥巴马政府一样，特朗普政府反对“不首先在太空部署武器”倡议。2018年11月5日，普拉特（Cynthia Plath）表达了美国政府反对的理由，首先，该倡议没有对太空武器进行界定，这将加剧国际社会对一国太空活动与意图的不信任感与误解。其次，该倡议没有包含任何特征，使其可以有效确认一个国家不在太空首先部署武器的政治承诺。最后，该倡议没有解决非天基反卫星武器威胁。③“Explanation of Vote in the First Committee on Resolution：L.50， ‘No First Placement of Weapons in Outer Space’”， U.S.De⁃partment of State， November 5， 2018， https：／／www.state.gov／expla⁃nation-of-vote-in-the-first-committee-on-resolution-l-50-no-first-placement-of-weapons-in-outer-space／.不过需要说明的是，普拉特不过是在重复奥巴马政府的声明。

1.3 反对联合国组建防止太空军备竞赛专家组与通过其报告

鉴于美国政府拒绝在裁军谈判会议就“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案进行谈判，俄罗斯和中国向联大提出倡议，由联大组建政府专家组（GGE）就防止外层空间军备竞赛进行探讨，并就包括防止在外层空间放置武器的、具有法律约束力的国际文书的实质内容进行审议并提出建议。中俄的设想，就是把形成共识的专家组报告提交裁军谈判会议，进一步落实推进禁止太空军备竞赛的切实措施，以此作为限制太空军备的基础。2017年12月，联合国大会第70／250决议④“A／RES／72／250”， UNdocs， January 12， 2018， https：／／undocs.org／zh／A／RES／72／250.通过了这项倡议，决议规定专家组以协商一致的方式工作，并于2018年和2019年在日内瓦、纽约各举行一次会议。

尽管特朗普政府对该决议投了反对票，但还是接受了联合国的邀请，派代表参加政府专家组。为了更好地促进政府间专家组工作，中国政府2018年7月在北京进行了一次筹备会，来自巴西、印度、德国、法国、韩国和日本等20多个国家的60多名代表，以及联合国相关机构的代表参加了研讨会，而美国则拒绝派代表参加。2018年和2019年，政府间专家如期举行了两次正式会议和开放的非正式会议，专家组就防止太空军备竞赛措施进行了广泛讨论，但因为美国政府的阻挠，接近形成共识的报告因此流产。⑤“防止外层空间军备竞赛的进一步实际措施（A／74／77）”，联合国大会网站，2019 年 4 月 9 日，第 3 页，https：／／undocs.org／ch／A／74／77。裁军谈判会议再一次失去了达成目标的宝贵机会。

二、特朗普政府拒绝外空军控的动因与考虑

特朗普政府拒绝就太空军备控制进行谈判，选择性地赞同太空透明与信任建设机制，并且越过联合国单方面地发起所谓的太空透明与信任建设机制，其真实目的在于，特朗普政府不希望用具备法律约束力的国际条约限制美国研发、部署与使用太空武器，以此巩固美国太空霸权，或者延缓美国太空霸权的衰落。

追求太空控制与行动自由的太空战略，是特朗普政府拒绝外空军控的战略性因素。冷战结束后，美国逐步完善太空战略，谋求太空控制与太空行动自由，意在巩固太空霸权。太空控制与太空行动自由相辅相成，互为表里。美国追求的太空控制就是希望平时与战时都能够在太空自由行动，同时剥夺对手的太空行动自由。为此，美国政府研发太空武器，不管是天基、陆基、海基、空基的武器，还是网基的武器，并且通过《国家太空政策》告知天下，美国将实施太空威慑，慑止对手对美国太空资产进行攻击。特朗普政府2018年的《国家太空战略》把美国太空霸权战略发挥到极致：美国将用选择的时间、地点、方式和领域对太空威胁进行有效回应，以慑止、打败潜在对手。①“President Donald J.Trump Is Unveiling an America First National Space Strategy”， The White House， March 24， 2018， ht⁃tps：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／president-donald-jtrump-unveiling-america-first-national-space-strategy／.在美国看来，实现太空控制与太空行动自由的手段就是拥有足够强大的太空军备。同时，美国军方一再强调，太空是战争的战略、战役和战术胜利的“终极高地”（Ulti⁃mate High Ground）。②“Space Operations： Joint Publication 3-14”， Joint Chiefs of Staff of USA， April 10， 2018， p.4， https：／／www.jcs.mil／Portals／36／Documents／Doctrine／pubs／jp3_14.pdf.这主要来源于美国曾充分利用无与伦比的太空优势，快速赢得冷战后诸多局部战争的军事胜利的事实。2020年6月，美国国防部公布的《国防太空战略》概要③US DoD， “Defense Space Strategy Summary”， U.S.DEPT of Defense， June2020， https：／／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／-1／-1／1／2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUM⁃MARY.PDF？ source＝email.强调，美国谋求全面太空优势，并把太空系统整合进军事作战体系之中，塑造有利于美国的战略优势，赢得大国竞争背景下的战略、战役与战术胜利。该政策宣示再清楚不过地说明，太空系统与太空军备对于美国国家安全与军事胜利的重要性。因此，特朗普政府拒绝任何具有法律约束力的外空军控倡议，完全是忠实地实施美国太空霸权战略。④陈翔：“威望动机与大国太空博弈”，《太平洋学报》，2018年第2期，第14-24页。这是特朗普政府拒绝外空军控的内生性战略需求。

表1 特朗普政府对外空军控倡议的立场与态度

追求太空武器，应对中俄等国太空武器的发展，实现“用实力追求和平”，是特朗普政府拒绝进行外空军控，贯彻“政治正确”的政治原因及借口。特朗普政府认为世界重新回归大国竞争，并且把中俄两国视为“修正主义国家”，要用实力实现和平。就太空领域而言，美国政府和军方多年一直鼓噪中、俄两国都拥有相当程度的反太空实力，给美国造成了严重的挑战。2019年2月，美国国防部国防情报局公布的《太空安全挑战》再次说明，中俄两国正在发展多种多样的反太空能力，给美国太空安全与军事行动造成“严重挑战”。⑤USDOD， Defense Intelligence Agency， “Challenges to Secu⁃rity in Space”， U.S.DEPT of Defense， February 2019， https：／／media.defense.gov／2019／Feb／11／2002088710／-1／-1／1／SPACESECURITY-CHALLENGES.PDF.时任美国战略司令部司令海腾（John Hyten）说，中俄发展（反）太空能力，“改变了世界权力平衡”；⑥Harriet Sinclair， “Gen.John Hyten Fears Russia and China Are Developing Weapons to Target US Satellites”， Sott， December 4，2017， https：／／www.sott.net／article／370153-Gen-John-Hyten-fears-Russia-and-China-are-developing-weapons-to-target-US-satellites.一些强硬派认为，“中俄两国加紧研发太空武器，太空战即将来临，但是美国还没有做好准备”。①Bryan Bender and Jacqueline Klimas， “Space War Is Coming— and the U.S.Is Not Ready”， Politico， April 6， 2018， https：／／www.politico.com／story／2018／04／06／outer-space-war-defenserussia-china-463067.2020年6月，《太空防务战略》概要极其粗暴地把太空武器化的责任扔给中国与俄罗斯，并极其夸张地表示中俄两国反太空武器给美国太空安全与国家安全造成了“严重威胁”。②US DoD， “Defense Space Strategy Summary”， U.S.DEPT of Defense， June 2020， p.3， https：／／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／-1／-1／1／2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUM⁃MARY.PDF？ source＝email.客观来讲，中俄太空力量确实有明显进步，但不至于威胁美国太空霸权，而且中国无意挑战美国的太空霸权和世界霸权。③注：中国发展有限的反太空能力，完全是因为美国拒绝实施太空军备控制而做出的有限度的回应，而且某些反太空武器本身不是为反卫星而设计，如中国发展反导完是对美国组建反导系统的回应，在中美核武器数量相差极为悬殊的情况下，美国发展反导系统无疑威胁到中美战略平衡，中国不得不发展反导系统。在此夸大与臆想背景下，特朗普政府和美国军方认为只有发展太空军备，才能应对中国、俄罗斯给美国太空造成的“威胁”，扭转其世界权力受到挑战的影响。美国副总统彭斯也明确表示，中俄两国“把太空变成战争领域”，但是美国“不会因为这一挑战而退缩”，需要发展太空实力改变这种现状。毕竟，“历史证明，和平只有通过实力才能实现”。④See“Remarks by Vice President Pence at the Fourth Meeting of the National Space Council”， The White House， October 23， 2018，https：／／www.whitehouse.gov／briefings-statements／remarks-vicepresident-pence-fourth-meeting-national-space-council／； “Mike Pence， ‘Space Force Is an Idea Whose Time Has Come’”， USA To⁃day， August 9， 2018， https：／／www.usatoday.com／story／opinion／2018 ／08 ／09 ／mike-pence-space-force-idea-whose-time-has-comeeditorials-debates／951952002／.这种主张用强大太空军力消除所谓的“中俄对其世界权力发起的挑战”，是美国拒绝进行外空军控的内生性与外生性的政治因素。

追求太空军备，拒绝外空军控，也是特朗普政府价值观的体现。作为商人的特朗普把不择手段赚取商业利润的价值观移植到了美国外空军控政策上，特朗普政府本质上反对具有法律约束力的任何外空军控倡议。以美国傲视全球的太空实力，打造先进的太空军备完全不是问题，特朗普政府认为赞同实施太空军备控制条约无疑会给美国发展太空军备套上枷锁，谋求全面太空军事优势目标将无从谈起。⑤US DoD， “Defense Space Strategy Summary”， U.S.DEPT of Defense， June 2020， p.7， https：／／media.defense.gov／2020／Jun／17／2002317391／-1／-1／1／2020_DEFENSE_SPACE_STRATEGY_SUM⁃MARY.PDF？ source＝email.当然，特朗普政府还要为其反对限制太空军备的价值观找一块“遮羞布”，那就是攻击中俄“不具有执行外空军控协议的诚意”。特朗普政府先是指责俄罗斯有不遵守军控承诺的传统，如违反《中导条约》等，⑥Yleem D.S.Poblete， “United States Remarks at the Confer⁃ence on Disarmament”， U.S.Mission to International Organizations in Geneva， August 14， 2018， https：／／geneva.usmission.gov／2018／08／14／remarks-by-assistant-secretary-yleem-d-s-poblete-at-the-con⁃ference-on-disarmament／.然后，大肆指责俄罗斯“公然违反”国际条约与规范。⑦“Statement by Assistant Secretary Poblete at the Conference on Disarmament”， U.S.Mission to International Organizations in Gene⁃va， March 19， 2019， https：／／geneva.usmission.gov／2019／03／19／statement-by-assistant-secretary-poblete-at-the-conference-on-dis⁃armament／.2020年2月，俄罗斯“宇宙”2542的一颗卫星投放了一颗子星，跟踪美国USA245保密成像卫星，美国再次利用这一事件做文章，攻击俄罗斯“缺乏实施军控的诚意”。至于中国，特朗普政府不仅无端指责“中国缺乏诚意”，还指责“中国军事现代化的范围与意图缺乏透明度，对全球和平与安全构成挑战”。⑧W.J.Hennigan， “Exclusive： Strange Russian Spacecraft Shadowing U.S.Spy Satellite， General Says”， Yahoo， February 11，2020，https：／／news.yahoo.com／exclusive-strange-russian-spacecraftshadowing-162827471.html.特朗普政府指责中俄缺乏实施军控的诚意，实则为其拒绝签署外空军控条约而张本。特朗普政府借口中国与俄罗斯发展太空武器，违反现有的军控机制，拒绝外空军控谈判，事实上正是因为美国发展太空武器、违反和退出现有国际军控机制，中国与俄罗斯才为防备不测而被迫作出上述回应手段。通过贬低他人、抬高自己是特朗普政府拒绝进行外空军控的内生性与外生性价值观因素。

正如前述，无论出于政治、军事原因，还是披着所谓道义制高点外衣的价值观，特朗普政府拒绝外空军控、发展太空军备的立场与做法，也许不会有逆转的可能。美国2020年6月公布的《太空防务战略》、2020年7月公布的《深空探索与发展新时代》①The White House National Space Council， “A New Era for Deep Space Exploration and Development”， The White House， July 23，2020，https：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2020／07／ANew-Era-for-Space-Exploration-and-Development-07-23-2020.pdf.都强调制定太空行为准则的重要性，要确立哪些是可接受或不可接受的太空行为，但对实施太空军备控制只字不提。因此，特朗普政府不仅组建独立太空军，研发诸如新空天飞机（XS-1），大力提升反导系统，②反导系统本身可以作为反卫星武器使用。2019年2月，特朗普政府公布的《导弹防御评估》，计划从数量到质量，从本土、区域到全球，全面提升反导能力，而且还计划部署反导系统的天基部件。还研发其他各种天基、地基、网基反卫星装备。③例如，2018年4月美国国防部副部长格里芬（Michael Grif⁃fin）就承认美国正在研发天基激光武器；美国军方计划2023年进行测试。 See Mark Hdge，“Star Wars： America Is Developing a James Bond-style Space Laser that Could Change the Future of Warfare Forev⁃er”， The Sun， April 8， 2018， https：／／www.thesun.co.uk／news／5975069／us-military-space-laser-modern-warfare／； Patrick Tucker，“Pentagon Wants to Test a Space-based Weapon in 2023”， Defense One， March 14， 2019， https：／／www.defenseone.com／technology／2019／03／pentagon-wants-test-space-based-weapon-2023／155581／.此外，特朗普政府退出《中导条约》，从理论上讲为美国政府增加了陆基中导核武器反卫星的能力。

既然特朗普政府执意研发太空军备，那为什么要在裁军谈判会议、联大等多边舞台上赞同不具备约束力的太空透明与信任建设机制呢？首先，太空透明与信任建设机制没有法律约束力，可以选择性地执行，或者不执行，国际社会无权置喙，这样可以不背负任何违约的道义责任。这就是为什么特朗普政府主张太空透明与信任建设机制不能与“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案挂钩的原因。其次，特朗普政府支持的太空透明与信任建设机制，不是联合国框架下太空透明与信任建设机制，而是与其盟国之间的透明与信任建设机制。特朗普政府的用意很明显，撇开联合国，建立美国政府主导的双边或多边太空透明与信任建设机制，目的在于增进美国与盟国之间的信任，同时借助盟国的能力，增加美国太空态势感知能力，便于美国太空军行动。再次，选择性执行太空透明与信任建设机制，特朗普政府可以贯彻“美国安全例外”原则。目前，特朗普政府唯一同意的联合国框架下的一个倡议，就是联合国外空委的“外空活动长期可持续性”议题。特朗普政府赞同的是较少涉及太空安保（security）问题的21条准则，而排除了余下涉及太空安全的7条准则，这就等于间接保留了“美国安全例外”原则，便于其太空军在平时与战时出于安全目的进行活动。最后，特朗普政府之所以单方面实施美国标准的太空透明与信任建设机制，其目的就是防止他国指责美国不支持该机制。特朗普政府在国际多边主义舞台上声称，美国正在按照总统太空政策指令-3（SPD-3）构建并实施太空交通管理。该太空政策指令，要求在最低的美国安全原则之下，按照美国标准，制定一套交通管理规则，包括最低的两国卫星距离，允许美国主动清除太空碎片等。这种抛开联合国制定的单方面交通管理规定，就是以“美国太空安全例外”作为原则，为美国量身定制的。允许美国主动清除太空碎片，几乎等于授权美国可以清除美国认为是碎片的他国太空卫星；确定两国卫星间距，等于让美国借助先进技术在一定距离之内窥探他国卫星，而他国则不能近距离接近美国卫星。当然，为了改变美国单边主义形象，在《太空防务战略》《深空探索与发展新时代》都强调与盟友一道制定太空行为规范准则，但是可以较肯定的是，美国首先提出草案文本，然后供盟友讨论与修改。2020年 5月，美国国家航空航天局（NASA）就在网站上公布了《阿尔忒弥斯协定》文本，④“The Artemis Accords：Principles for a Safe， Peaceful， and Prosperous Future”， US NASA， https：／／www.nasa.gov／specials／arte⁃mis-accords／img／Artemis-Accords_v7_print.pdf，访问时间：2020 年7月24日。供盟国讨论，取代联合国制定的《月球协定》。总之，特朗普政府选择性赞同太空透明与信任建设机制，目的在于为其拒绝外空军控谈判盖上一块“遮羞布”。

总之，特朗普政府拒绝任何限制太空军备的倡议，单方面追求包含“美国安全例外”的太空透明与信任建设机制，是特朗普政府的“美国优先”原则在太空领域的具体表现，意在巩固美国太空（军事）霸权，或者延缓美国太空（军事）霸权的衰落。

三、特朗普政府拒绝外空军控的影响

特朗普政府继续秉承美国谋求巩固太空霸权或延缓太空霸权衰落的冷战思维，再次让国际社会阻止太空军备竞赛的努力遭遇巨大挫败——至少是重大挫折，这无疑会给对太空安全、核力量的裁军，以及后续太空问题的商谈产生不确定性的影响。

在裁军谈判会议上，特朗普政府坚决反对外空军控倡议，无疑有可能进一步刺激太空军备竞争，也许太空战在不久的将来真的会上演。目前，因为美国政府拒绝就限制太空军备进行谈判，并且执意继续研发、部署诸多太空武器。为防备不测，有些国家采取了应对措施，适当增加了一些反太空能力。在美国政府看来，提出限制太空军备控制的国家公然发展太空武器，让美国如何相信它们控制太空军备的诚意，这就进一步刺激了特朗普政府成立太空军，发展太空军备的决心。其中，美俄在太空领域缺乏互信，导致两国在一定程度上出现了太空军备竞赛的迹象。这种太空军备竞赛，具有很大的传导性，迫使他国做出回应，也在一定程度上迫使他国加入太空军备竞赛，这一点在印度表现得极为明显。印度也想在太空武器方面，尤其是反太空武器方面有所进展，最终被视为一个合法拥有反卫星武器的国家。这一点来自历史教训：尽管印度是拥有核武器的国家，但是一个不被承认的“有核国家”，所以印度决心一定要在达成禁止太空武器之前拥有反太空武器。2019年3月，印度试验了反太空武器，无疑提升了太空军备竞赛程度，这一点又具有明显的示范效应。2019年7月，法国表示也要成立太空军，研发太空军备，希望不受制于美国，提升法国在国际上有关太空事务的声量，也希望用太空军备推动欧洲独立防务建设，借此提升其国际地位、增强国际回旋余地。而印度的行为似乎对于日本更具有示范效应。日本拥有远超印度的世界一流太空科技实力，多年来也在太空军备上有所行动，而且一直为谋求正常化国家地位、跻身联合国安理会常任理事国进行外交努力。在印度反太空试验等活动的刺激下，2020年1月，时任首相安倍晋三在国会施政报告中提出，2020年日本将组建太空作战部队，航空自卫队更名为航空宇宙自卫队，以强化太空军力。2020年5月，日本正式组建宇宙自卫队。①Mari Yamaguchi，” Japan Launches New Unit to Boost Defense in Space”， Defensenews， May 18， 2020， https：／／www.de⁃fensenews.com／global／asia-pacific／2020／05／18／japan-launchesnew-unit-to-boost-defense-in-space／.而此前，日本多次参与美国举行的“施里弗”太空战演习。

特朗普政府公然把太空视为作战领域，并把美国的意志强加给北约，“星球大战”也许终将成真。2019年11月，北约峰会宣布把太空作为“作战域”，此举是对有关禁止太空武器化现有条约的“严重冲击”，北约的这一行为显示出该组织接受了美国军事化与武器化“最后边疆”的图谋。②Finian Cunningham，“US Weaponizing Space in Bid to Launch Arms Race”， Strategic⁃Culture Foundation， December 12，2019， https：／／www.strategic-culture.org／news／2019／12／12／us-wea⁃ponizing-space-in-bid-to-launch-arms-race／.太空不仅事关太空资产的安全，也事关国家安全，因为太空国家的军事指挥、管理系统与卫星紧密相连，因此，太空偶发事件或危机都可能引起有关国家的高度紧张，引发军事危机，甚至扣动军事扳机。目前，太空国家之间没有类似大国之间处理海空事件那样的机制，很容易因太空事故引发太空国家之间的冲突。到那时，危机与冲突扩大到太空不是不可能，太空成为作战场域。对美国而言，是否有利？

就太空技术而言，以美国现有的太空实力，全部摧毁或大部分摧毁他国卫星，或者暂时让他国卫星失去功能，也许不是什么难事。从这个角度来看，美国会赢得太空战的胜利。但问题是，如果攻击卫星，尤其是攻击战略预警卫星，可能引发核战。这样一来，对美国和世界而言，无疑是灾难。也就是说，对核国家而言，进行太空战，可能引发核战争。因此，核国家之间的太空军备竞赛，必然会加强核军备竞赛。事实也确实如此，在美国执意研发、部署太空武器之际，俄罗斯也强化了战略核力量建设，不仅削减现有核弹头的进程放缓，更重要的是，它还进一步提升核力量的质量，其中包括研发高超音速飞行器、部署能够突破美国导弹防御系统的战略导弹。反之，这也促使美国提升战略核力量，并部署低当量核武器。美俄核战略力量的升级，又引发其他国家加强核力量，这种螺旋循环无疑拖累全球核裁军的进程。目前，《禁止核武器条约》得到多数国家批准，但是美国、俄罗斯等拥有核武器国并没有批准，这是拥有核武器国家对无法约束太空军备竞赛、限制太空军备的一种警惕与本能的反应。

在太空军备竞赛背景下，美国与俄罗斯是否会延长《新削减战略核武器条约》存在未知数。如果不能在2021年如期延长，那么有关对用于核查条约的“国家技术手段”的规定就不复存在，不排除两国对包括卫星在内的“国家技术手段”实施干扰的可能，这样国际（至少美俄之间）的军备控制机制将发生重大改变。尽管二十世纪八十年代两国达成的削减战略核武器条约并没有规定何谓“国家技术手段”，但是其中应该包括卫星，因为卫星不受国界的限制，在核查国际军控条约履行情况中发挥了重大作用。如果不能延长条约，就不排除国家之间相互干扰卫星的可能性，太空的战略稳定可能由此受到损害，而且“未来太空的稳定性较现今更加恶化”，①Michael P.Gleason and Luc H.Riesbeck， “Noninterference with National Technical Means： The Status Quo Will Not Survive”，Aerospace， January 15， 2020， p.11， https：／／aerospace.org／paper／noninterference-national-technical-means-status-quo-will-not-sur⁃vive.此外，美国和俄罗斯都没有能力准确评估对方拥有的核弹头数量。②Vince Manzo， “ Nuclear Arms Control without a Treaty？Risks and Options after New Start，” CNA， March 2019， p.1，https：／／www.cna.org／CNA_files／PDF／IRM-2019-U-019494.pdf.总而言之，在缺乏太空军备控制情况下，太空安全影响战略核力量之间的平衡。

另外，特朗普政府反对外空军控，有可能导致有关太空问题的后续国际磋商陷于困境，太空治理将更加困难。美国政府连续几十年反对外空军控，特朗普政府更是反对联合国框架下的太空透明与信任建设机制，尤其反对该机制与禁止太空武器化的国际条约相挂钩，让国际社会普遍感到失望，如俄罗斯对外空委对“外空活动长期可持续性”的态度。美国选择性地赞同外空委提出的准则草案，未广泛和深入涉及太空安全问题，让俄罗斯等国家感到失望。俄罗斯批评说，如果余下有关太空安全的准则草案都被搁置，不排除其撤回对外空委外空活动长期可持续性倡议的全部支持的可能性。拉美国家也很关切其提出的有关太空和平利用的准则草案建议是否能作为正式准则。③Brian Weeden and Victoria Samson， “New UN Guidelines for Space Sustainability Are a Big Deal”， Breakingdefense， April 4，2018， https：／／breakingdefense.com／2018／04／new-un-guidelinesfor-space-sustainability-are-a-big-deal／.此外，也不排除特朗普政府搁置太空可长期利用倡议21条准则的可能性。美国国内有质疑，声称该倡议的目的就是限制美国力量，让他国受益；更担心该倡议可能产生具有约束力的国际习惯法，从而排除“美国安全例外”原则。在这种情况下，也不排除特朗普政府在第二个任期（如果继续当选的话）会搁置该倡议，那么后续外空活动长期可持续性倡议（LTS2.0）将难以为继，由此导致的结果可能是：联合国第一委员会、裁军委员会等涉及太空安全的委员会空转，裁军谈判会议也流于形式，继续空耗时间。这样，有关太空问题，诸如太空2030问题，无疑将增加太空治理难度。

四、美国的外空军控政策是否会改弦更张？

一方面，“本质上，军备控制是通过与潜在敌国进行某种合作来补充单方面军事战略的一种手段。军备控制的目标与国家军事战略的目标应基本相同。”④Thomas C.Schelling and Morton H.Halperin， Strategy and Arms Control， Pergamon， 1961， p.142.另一方面，目前美国拥有其他任何国家无法比拟的整体太空实力与太空军力；同时，各届美国政府的责任就是维持美国霸权或尽力延缓美国霸权的衰落，特朗普政府所追求的让美国“再次伟大”再清楚不过地说明了其“使命”。因此，不难理解特朗普政府的太空军备控制立场与态度：一方面，反对任何来自非美国提出的太空军备控制的倡议，推行本国提出的太空交通管理规则倡议；另一方面，全力打造太空军事全面优势，并把太空系统整合进军事作战体系，赢得大国竞争下的战略、战役与战术的全面胜利。特朗普政府在其太空军力的顶层文件中强调，“在现代战场上，太空军事实力是全球威慑与军力投送的先决条件”，“通过在太空、从太空与对太空进行作战，太空军实现国家与军事目标”，①“Spacepower： Doctrine for the Space Force”， US Space Force， June 2020， pp.13， 32， https：／／www.spaceforce.mil／Portals／1 ／Space%20Capstone%20Publication_10%20Aug%202020.pdf.再次以官方文件拒绝太空军备控制倡议，但是在可预见的未来，美国政府会改变其外空军备控制政策的立场与态度吗？

要回答这个问题，涉及诸多方面。首先，美国政府是否存在用太空军备竞赛拖垮竞争对手的阴谋，同时竞争对手是否对此有清晰的认识？美国是否存在企图用太空军备竞赛拖垮中国与俄罗斯的险恶用心呢？不言而喻，不排除美国政府有这样的阴谋。冷战时代，美国与苏联进行了激烈的军备竞赛，包括太空军备竞赛，尤其是里根政府提出“星球大战”计划，企图建立一个多层的反导网，拦截苏联射向美国的导弹核武器。“星球大战”计划不排除美国确实想建立这种拦截网络的真实性，但也确实有迫使苏联与其进行太空军备竞赛的阴谋。作为回应，苏联至少在一定程度上与之进行了竞争，具体表现就是建设军事空间站。尽管核军备竞赛、太空军备竞赛不是压垮苏联的“最后一根稻草”，但是与美国进行军备竞赛至少也是苏联解体的一个重要因素。

冷战结束后，中国快速发展，尤其是进入二十一世纪之后，中国成为世界第二大经济体。在普京领导下，俄罗斯趋于稳定，尽管经济发展有波折，但还维持着强大的核力量。美国一直视中国和俄罗斯为战略竞争对手，尤其是特朗普政府认为世界重新回到大国竞争。为赢得大国竞争的胜利，特朗普政府夸大中、俄对其国家安全造成“严重威胁”，从而研发新武器装备（如更新核武器系统），希望中、俄两国加入军备竞赛，从而拖垮中国和俄罗斯。从这个角度来看，从小布什政府退出《反导条约》，到特朗普政府退出《中导条约》《开放天空条约》，并且试图不再与俄罗斯续签削减战略核武器条约，其意图就是不惜破坏整个全球军控体系，煽动一场新的军备竞赛。如果理解美国政府的这一意图，就明白美国政府希望发起太空军备竞赛是其阴谋中的一环。当然，为使其推行太空军备竞赛合理化，美国政府需要扯上一块“遮羞布”，即美国夸大中国、俄罗斯对其太空资产的“严重威胁”；同时让北约为其将太空战场化背书，将太空武器化的做法合法化。从逻辑来看，后续的美国政府可能继续在太空武器化道路上迈进。

与此同时，中国与俄罗斯明确表示不会跟着美国太空武器化的鼓点起舞，追求非对称优势抵消美国太空武器的优势。随着美国太空武器研发的推进，美国太空军事全面优势可能会真正形成，对中、俄等国构成真正的压力。如果中、俄两国不与之进行太空军备竞赛，在可预见的将来，美国也许不会在外空军控政策上改弦更张。但是如果中、俄通过发展非对称优势，真正对美国太空构成“威胁”，在太空形成“恐怖平衡”，②Eric Hagt， “Mutually Assured Vulnerabilities in Space”，China Security， Vol.2， No.1， 2006， pp.84-106.类似于美苏在战略核力量之间的“恐怖平衡”，美国有可能改变拒绝任何外空军备控制的倡议立场，与国际社会进行谈判，商讨如何限制太空军备，以及如何裁减太空军备。

但是要想与美国在太空形成“恐怖平衡”，中与俄两国任重道远，这就涉及中、俄与美国整体太空实力的较量。从冷战后期起，美国私营太空行业蓬勃发展，形成了“太空2.0”③张茗：“迈向‘太空 2.0’：美国‘新太空’的兴起”，《世界政治与经济》，2016年第1期，第115-139页。。这个新太空是全新的产业生态，尽最大努力缩短供应链，生产火箭与卫星。美国的太空探索公司（Space X）就是其中的代表，该公司不仅可以生产重复使用的火箭和一般卫星，而且还可以生产载人宇宙飞船。为了培育美国太空军事发展后劲，同时增加美军太空军力的韧性，美国政府力推太空商业化发展，与私人太空公司结成伙伴关系，不仅向其提供技术，而且购买私人太空公司的产品与服务，甚至让私人太空公司搭载军方载荷，美军把保护责任延伸到私人太空资产。为了鼓励美国私人太空公司发展太空技术，美国政府从行政上、法律上给予产权等保障。就太空商业活力及为国家太空军力发展（包括研发太空武器）提供坚实技术基础而言，目前中、俄两国的太空商业还无法与美国相提并论。另外，美国还拥有强大的盟友可以依赖，不仅从太空技术上给予支持，而且在作战行动中也可以提供帮助，形成强大的威慑能力——无论是抑制威慑，还是报复威慑，北约将太空视为作战领域已经表明了这一点。太空问题专家莫尔兹（James Moltz）认为，俄罗斯的不确定性和高度依赖石油的国家预算，是俄罗斯航天工业再中心化（re-centralized）面临的问题，而且俄罗斯太空初创企业面临巨大障碍，这使俄罗斯不可能在短期内复制美国的太空商业模式。对于中国而言，莫尔兹认为经济的不稳定可能会对国家主导的太空道路的可持续造成影响；“几乎没有迹象表明将在中国发展改变游戏规则的商业技术”。因而，他得出的结论是，“总体而言，美国仍然是世界领先的太空大国，并拥有国家、商业和联盟力量等工具来保持其在太空中的比较优势”。①James Clay Moltz， “The Changing Dynamics of Twenty-First-Century Space Power”， Strategic Studies Quarterly， Vol.13， No.1，2019， pp.66-94.如果考虑到美国庞大的商业卫星数量，任何一个国家都不可能与美国形成“恐怖平衡”。目前，全球在轨卫星一共2 666颗，其中美国1 327颗，约占世界的50%。②“UCS Satellite Database”， UCSUSA， https：／／ucsusa.org／re⁃sources／satellite-database？ _ga＝ 2.159260088.329089253.1597982974-1224028846.1597982974，访问时间：2020 年7 月23 日。如果美国商业太空公司数万颗卫星在太空部署完毕，如太空探索公司计划发射42 000颗卫星，其他商业公司也有发射数百、数千卫星的计划，其他国家根本无法与之形成“恐怖平衡”。这些商业卫星绝对不仅仅是商业卫星，可能是美国太空舰队的重要组成部分，不能排除这些卫星承担着太空武器使命的可能性。因此，从太空技术实力与太空商业活力来看，美国可能不会在外空军控立场上有所改变。

既然如此，是否已没有任何手段或因素可能改变美国拒绝实施外空军控的立场呢？答案是明确的。前述的太空与核力量结合就是其中的一个因素。一般而言，太空（武器）与核力量紧密相连，美国发展太空武器是存在顾忌的，理应赞同约束太空武器，赞同对太空军备实施控制。但是正是因为核武器破坏力巨大，没有任何一个国家轻言动用核武器攻击卫星。也许正是这种因素让美国大胆发展太空武器。就此而言，这存在着悖论。当然，太空环境是美国发展太空武器要顾虑的一个重要因素。太空碎片对在轨运行的卫星构成潜在威胁，理论上讲，哪一国的卫星越多，被太空碎片撞击的可能性就越大，其损失也就越大。据此，用动能攻击美国卫星，尤其是大型卫星，可以产生更多碎片，对美国在轨卫星产生潜在安全威胁。但问题是，美国数万颗在轨卫星，完全形成了冗余与备份，即使上千颗或者数千颗卫星被打掉或被太空碎片撞击而失去功能，还有相当数量完好的卫星可以发挥功能。在这种情况下，如果美国评估对其造成的影响是其不能接受的，尤其是因为太空战造成更大的太空碎片妨碍其进入太空，如影响美国进行太空资源开发与利用，或者影响其太空科学与探索，美国可能会改变其立场。

五、结 语

特朗普政府认为其太空技术世界领先，太空军力可以傲视全球，在新组建的太空军的带动下，美国太空军备将继续向前发展，并超越其他任何国家的太空武器系统，因而反对实施外空军控。美国的太空战略谋求太空霸权，而太空军备是实现太空霸权的终极手段。在这种情况下，美国政府认为限制太空军备，无疑在给其维持太空霸权背上包袱。因此，特朗普政府是不可能同意外空军控协议的。

但是从道义上，特朗普政府又不能不在限制太空军备问题上有所软化，那就是赞同不具备法律约束力的太空透明与信任建设机制。所以，特朗普政府在各种场合都宣传美国政府对太空透明与信任建设机制的支持，还特别向国际社会公布其太空交通管理政策，说明美国政府在太空透明与信任建设机制方面的努力。但是，特朗普政府所推行的太空透明与信任建设机制，以及在盟国之间确立美国主导的双边或多边透明与信任建设机制，都包括了“美国安全例外”的原则，完全是对由联合国主导的太空透明与信任建设机制原则的背离。

历史实践表明，一旦开始谈论军控，就表明某一领域的军备正在迅速发展，并可能对国际安全与稳定造成危害。如果在一个领域，等到军备出现“恐怖平衡”后再来协商军备控制事宜，并达成协议，说明该领域的军备危害极大。美苏签署削减战略核武器条约就是明显的例证。同时，历史实践也表明，任何领域的军控都不能仅仅通过透明与信任建设机制来实现。用里根总统的话来说，就是“信任，但要核查”。①2020年7月23日，美国国务卿蓬佩奥把里根总统的话改为“不信任加核查”（distrust and verify）。是否履行了军控义务，只有通过具有法律约束力的国际条约赋予的核查机制来实现。

出于用太空军备竞赛拖垮对手的目的，几十年来，美国政府拒绝实施太空军备控制的立场与政策没有发生根本变化。此外，基于美国拥有傲视全球的太空实力，在可预见的将来，美国政府不会在外空军控政策上发生实质性改变。未来，限制太空军备依然任重道远。