美国“印太战略”最新进展与前景评估

刘 鸣

（1.上海社会科学院，上海 200020）

一、问题导出：“印太战略”概念歧义与研究重点

从2017年11月始，特朗普政府先后发布了《印太战略报告》《国家安全战略》《国防战略报告》和《美国对华战略报告》。按照《印太战略报告》的框架导引，“印太战略”正在渐进有序地推进。作为该战略的代表性对话机制，美日印澳“四边安全对话”（QUAD）在2019年9月正式升级为部长级机制。2020年10月，四国第二次外长会议在东京举行，会议没有就建立“印太版北约”达成协议，但同意继续每年进行部长级会议、工作层会议与专家会议。全球新冠肺炎疫情（COVID-19）爆发以来，四国在2020年3月以合作抗疫的名义举行了“四边安全对话＋”视频会议，邀请了新西兰、韩国与越南参加，到2020年9月共举行了12次类似会议。

目前对“印太战略”研究文献众多，但由于该战略出台不久，所以这些研究中存在引用官方材料较多、前瞻性内容占多、视角雷同化等问题。二战后，美国出台了不少战略，都有其特定的历史背景与战略辩论后的结晶，既反映了美国学界长期战略研究的底蕴，也必然结合了美国官方对中长期的安全格局与战略竞争的现实主义思考，留下了一系列经典的战略范式。但“印太战略”无论是研究还是实践，目前均没有达到这个阶段。“印太战略”存在着决心、规划、愿景、伙伴等诸多问题，其出台的手段、外交行动与资源调配显示出即兴性与过激反应性的内容远多于精细的谋划。美方的研究往往政治正确性、必要性的论证与前瞻性的构想要远多于对战略构思的内涵、框架、路径与资源调控等基本元素的分析，更缺乏在复杂的经济全球化时代如何应对与统筹的指向。

澳大利亚印太问题研究学者麦德卡夫认为“印太”是一个地区概念，它仅仅是对太平洋与印度洋之间加速经济与安全联系后形成的单一战略体系的承认和提炼，更多反映的是一种战略思维和设想。①引自张锋：“‘印太’的想象：从哪里来，到哪里去？”FT中文 网， 2018 年 6 月 21 日， https：／／www.ftchinese.com／story／001078107？ archive。对本地区中等国家、东盟而言，“印太概念不是服务于排斥或遏制中国目的……它主要框定一种战略来协调预防中国称霸或中美竞争失控”。②Rory Medcalf， “ Indo-Pacific Visions： Giving Solidarity a Chance”， Asia Policy， Vol.14， No.3， 2019， pp.83， 87.美国智库近期的一份报告则质疑有一个令人信服的“印太战略”，因为它“缺失一个可以对多方面努力进行详解的统括性战略（overarching strategy）”。③Roger Cliff， “NBR Special Report No.86： A New U.S.Strat⁃egy for the Indo-Pacific”， The National Bureau of Asian Research，June 16， 2020， https：／／www.nbr.org／wp-content／uploads／pdfs／pub⁃lications／sr86_cliff_June2020.pdf， p.6.中国学者有两种代表性观点：一者认为“印太”是一种地理的想象，也是一种地缘的战略及一种秩序的愿景，目前还处于“想象”和“战略”之间；④同①。二者认为“印太战略”主要是应对中国军队海上崛起及“走出去”布局，力图遏制中国“外线”能力的发展，并对“内线”实施全面紧逼，确保美国在所有“印太”海域的战略优势，该战略以军事安全为主、经济社会为辅。⑤胡波：“美国‘印太战略’趋势与前景”，《太平洋学报》，2019年第 10期，第 25、26、27页。

从“印太战略”的实践来看，它已经从“四边安全对话”机制建设的重点，扩展到美军重新整合大战区指挥系统，发展新的联合作战概念与理念，升级与印度的全面战略合作，扩大与盟友之间的军事协同演练与协调，强化在南海岛礁及其周边海域的挑衅性“自由航行”，构建基础设施建设秩序。从未来的发展方向看，不排除该战略将向经营“印太地区民主国家联盟”方向发展，打造“去中国与朝鲜”的经济—技术—防务—民主治理的合作共同体。⑥同③， pp.114-118.

本文认为，当前的“印太战略”就是美国实施对华战略竞争与发起“2.0版冷战”的一个浓缩版，是美国在全域性进攻性现实主义范式驱动下，以印太区域为空间的权力扩展与构建基础设施“新秩序”的一个实验性的混合战略。鉴于美国是一个经过二战、冷战、后冷战拼斗的超级大国，其推进的任何战略我们都不能低估与小觑。从长时段的视角观察，在印太地区结盟组阵制衡中国将是美国的一种战略常态。所以，将这个战略置于国际大变局、中美战略竞争长期化、复杂化的大背景进行持续比较研究，在学术上与国家安全战略上是有意义的。

鉴于“印太战略”尚未达到系统设计性与全局整合性的水平，所以，本文研究主要以爬梳美国一系列对华战略研究报告、官方文献，近三年以来执行的基本进程为主线，重点考察该战略中“军备整新、基础设施建设新机制与核心伙伴关系”三大支柱发展情况，尤其关注国内研究文献比较忽视的点与面的情况。通过梳理性提炼与论证来更准确探寻这个战略的模式、动力、特点与基本轨迹。

二、美国在“印太战略”军事领域的推进及其重点

根据“印太战略”的规划，美国于2018年5月30日在原太平洋司令部基础上将其更名为“印太司令部”，该司令部是美国规模最大、覆盖区域最广的联合作战司令部。这种战区的扩大，反映了美国把中国作为主要竞争对手，准备在更广阔的地缘空间进行博弈的设想。目前，美军方对华军事战略有三种辩论中的选项：大陆打击（Mainland Strikes）、远程封锁（Distant Blockade）和海上拒止（Maritime Denial）。 这三种战略各有优劣，未定次序，但作为战略的预防性目标，美军强调将重点加强对印度洋—太平洋海域、航道、要地的控制，维持绝对优势，力争把中国的力量抑制在所谓“第一岛链”内。①丁奎松：“印太战略：地缘战略内涵、逻辑与思考”，《国际研究参考》，2019年第5期。从战术上考虑，美军认为与中国的冲突更多会发生在非直接触发冲突的“灰色地带”，包括遭遇胁迫性的挑战，因此，要突出发展适应新挑战、非对称作战的战略概念、应对技术，特别是阻绝性威慑能力（deterrence by denial）。

2.1 美军力图通过巩固与拓展在印度洋的战略空间，确保其太平洋—印度洋地缘平衡

随着“21世纪海上丝绸之路”倡议的推进和中国在吉布提建设军队保障基地，美印认为印度洋的力量格局正在发生重要变化。其中，美战略界有研究提出了所谓的“五岛链构想”。第四岛链始自瓜达尔港，沿印度和斯里兰卡的西海岸南下，经汉班托塔港向南延伸至迪戈加西亚基地，从北向南将印度洋一分为二。第五岛链从吉布提的塔朱拉湾开始，穿过亚丁湾，沿着非洲之角向东转折，然后从非洲东海岸一路向南穿越莫桑比克海峡。这种所谓“五岛链构想”以中国海军投送力增长的轨迹为防范假想，力图确保美国在太平洋、印度洋拥有的制海权及现存的战略格局。②Wilson Vorndick， “China’s Reach Has Grown； So Should the Island Chains”， CSIS， October 22， 2018， https：／／amti.csis.org／chinas-reach-grown-island-chains／.

由于中国军队在印度洋区域除了用于亚丁湾反海盗的吉布提保障基地外，没有任何军事基地与驻防，中国海军舰船的航行、演练与港口访问也没有上升到获取印度洋制海权的高度，所以美国这种所谓“五岛链构想”仅仅是一个假想，但同时也暗示了一种战略预警。印度洋是连通亚洲、非洲、欧洲和大洋洲的交通要道，全球每年约有66%的石油贸易和50%的集装箱通过印度洋霍尔木兹海峡和马六甲海峡油轮运送。虽然印度是印度洋最大沿岸国家，拥有先天优势，但其海军实力有限。所以，美国在“印太战略”中，仍然以其自身的海军力量部署为主轴，确保在未来冲突时能够对海上贸易交通线实行远距离封锁和控制。③Derek Grossman， John Speed Meyers， “Minding the Gaps：US Military Strategy toward China”， Strategic Studies Quarterly， Vol.13， Issue 4， 2019， p.107.

美国中短期对印度洋的最大关注点就是继续控制查戈斯群岛及其核心岛屿迪戈加西亚岛，这里是美海军舰队重要中继补给站，也是伊拉克与阿富汗战争期间，美国战略轰炸机的前线基地。由于斯里兰卡与查戈斯群岛遥遥相对，扼中印度洋通道的东西两侧，因此，美军方对斯里兰卡的三大港口（科伦坡、汉班托塔和亭可马里）战略意义也非常关注，争取使亭可马里成为美海军的后勤补给基地，以与美属迪戈加西亚基地、新加坡樟宜军港构成一个相互支撑的战术三角，全面控制从马六甲海峡到孟加拉湾海域。④李益波：“美国提升与斯里兰卡关系：动因与制约”，《国际问题研究》，2019年第3期。

查戈斯群岛是英属印度洋领地，原属毛里求斯，1965年在毛里求斯独立时被英国强行购买。国际法院、联合国大会、英国高等法院均要求英国将查戈斯群岛归还给毛里求斯。考虑到英国面临的非殖民化的压力与2036年租期到期的不确定性，美国可能会要求英国放弃其控制权，由美国与毛里求斯寻求继续租借迪戈加西亚岛的解决方案，毛方也乐意与美签订99年的新租约来换取主权、经济收益与安全保障。⑤Peter Harris， “ The British Indian Ocean Territory： Clouds on the Horizon for Diego Garcia？” Future Directions， August 18，2020， https：／／www.futuredirections.org.au／publication／the-britishindian-ocean-territory-clouds-on-the-horizon-for-diego-garcia-drpeter-harris／.但从菲律宾、日本冲绳的经验看，也不排除今后毛里求斯会突然宣布收回迪戈加西亚岛或以新的法律来限制美国的军事活动。因此，美仍然希望在马尔代夫、塞舌尔或斯里兰卡之间找一个后备军事基地。①Lindsay Hughes， “The United States， Sri Lanka and the So⁃FA： A Matter of Balancing China？”Future Directions， July 17， 2019，http：／／www.futuredirections.org.au／publication／the-united-states-sri-lanka-and-the-sofa-a-matter-of-balancing-china／。 在2019年5月22日的联合国大会上，116个成员国同意，英国、美国、澳大利亚和匈牙利等6国反对，56国弃权，要求英国在6个月内将查戈斯群岛归还给毛里求斯，但这一决议不具有强制性。参见：“联合国要求英国归还查戈斯群岛 法媒：纷争已延续50年”，新华网，2019 年 5 月24 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2019-05／24／c_1210142365.htm。从2016年3月至今，约有14批次美舰对斯里兰卡进行港口访问，包括“斯坦尼斯”号航母停靠亭可马里外海，利用舰载运输机进行补给，并利用科伦坡班达拉奈克国际机场进行空中补给。②李益波：“美国提升与斯里兰卡关系：动因与制约”，《国际问题研究》，2019年第3期。

2.2 美军不断在印太地区发展和强化新型武器的战略威慑

美军在印太地区有2000架战机、200多艘舰船和潜艇、37万士兵与水手。③US Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRAT⁃EGY-REPORT-2019.PDF， p.19.但美军认为，目前单靠数量已很难胜出中国，需要提升新型领域作战能力。为此，美军计划重点部署与发展兼具远程、高速、致命性精确打击武器，包括400枚中程空对空高超音速导弹、增程联合空对地导弹、海上打击战术战斧导弹、远程空射巡航导弹和高能固体激光武器系统（LWSD）等。④李岩：“美国正加速新一轮军事转型 扩军备战同时瞄准中俄”， 环球网，2019 年 9 月 19 日，https：／／mil.huanqiu.com／article／9CaKrnKmUpm。

其中，美军最重要的武器发展与部署包括：①LRASM-A隐形导弹，攻击目标是航母、两栖攻击舰、大型驱逐舰等大型水面舰体。②可能在“第一岛链”的石垣岛、宫古岛，或“第二岛链”的关岛、北马里亚纳群岛部署“陆基极音速武器”。③加大第四代和第五代战机、弗吉尼亚级攻击型核动力潜艇、伯克级导弹驱逐舰、无人机等部署力度。④研制能够突破中国空防体系的B-21“奇袭者”（Raider）隐形战略轰炸机、研制空射型助推滑翔高超声速打击武器（ARRW，中近程导弹）与高超声速助推滑翔导弹（HCSW，中远程导弹）。⑤十年内建造12艘哥伦比亚级潜艇，2031年开始服役。⑥陆军将开发射程超过1600公里的“战略远程加农炮”（SLRC，Strategic Long Range Cannon），可能把韩国、日本、菲律宾作为备选部署地，一旦在韩国部署，将严重威胁我东北部城市安全与战略力量。⑤David Axe， “In a War With China， Where Should the U.S.Army Put Its Thousand-Mile Cannons？” August 11， 2020， https：／／www.forbes.com／sites／davidaxe／2020／08／11／in-a-war-with-chinawhere-should-the-us-army-put-its-thousand-mile-cannons／.

2.3 升级美国与其盟国间的反导系统与网络太空协同作战能力

加强反导系统、网络空间攻防能力和太空作战能力是当今美军应对新技术威胁、创新作战模式及运用新技术的三大融合作战领域。

美军把中国部署的中远程弹道导弹、反舰弹道导弹、高超音速滑翔弹头、空射中远程巡航导弹和反卫星武器视为其在印太力量的主要威胁。为此，美军计划增加中途拦截器和更新现有的防御系统，部署干扰性的激光无人机与天基传感器，开发F-35战机和“标准-3”防空导弹的反导潜力来提升其自身的反制能力。同时，美军增强与印太国家的反导合作，将美国中近程反导能力进一步推向“前沿”，延伸覆盖区域，并提高末端高空区域防空系统能力。美军在日本、韩国、台湾地区扩大陆基“宙斯盾”、“萨德”和“爱国者-3”的部署，并试图实现韩国的“萨德”反导系统与爱国者PAC-3防空导弹武器系统的互操作，不排除最终形成东北亚地区的导弹防御系统。

在网络与太空作战能力方面，美军重点改善其指挥控制系统（C4ISR系统）的结构韧性。其中组建多样化的网络战和电子战部队，提升网络空间、电子战的攻防能力是其重点，包括：利用反干扰战术数据的链接网络来传输数据，建立无线大网格网络来支援分散化与多域性的作战；建立反卫星干扰与机载电子战平台等。美国太空作战的任务是联合日本扩大对中国与俄罗斯太空军事活动的监视。通过太空部署多颗小型卫星，美军将扩大对中国、俄罗斯、朝鲜导弹的探测和追踪，发展抵御太空的动力性与非动力性的攻击能力；同时扩大太空在情报、监视和侦察方面的能力。①Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.19.

2.4 加大前置性、预置性的军事力量部署

在与中国的军事竞争中，美军认为其面临能力、环境、投送力、后勤保障、盟友协同等问题，其中有两个致命问题需要解决：在大跨度的印太地区进行军力快速部署与驰援；避免其导弹、战斗机、军舰处于中国导弹的攻击距离内而遭毁灭性打击，并解决安全空域补给的困境。

对于第一个问题，目前美印太司令部认为其前沿和轮流部署的兵力严重不足，仅靠美本土部队不足以阻止突发事件与对抗地区的威胁。所以，陆军将主要依靠在“第一岛链”与“第二岛链”间的“重空间、轻基地”的散点式布防来解决，依托一个半永久性的存在（“太平洋通道”），以提高快速远征军的机动能力。②美国《2019财年国防授权法》第1254章节专门规定国防部应选择一家机构对印太地区实施《美国国防战略报告》所必需的地缘政治条件进行评估，其中几大议题包括“前沿防御、确保进入、前沿基地部署”等，参阅 Ely Ratner， et al.， “Rising to the China Challenge： Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”，Center for a New American Security， January 28， 2020.这支多域特遣队（Multi Domain Task Force）每年向国际日期变更线以西派遣3支部队进行轮换部署，每次时间4～5个月，由近1万名美国本土的军人穿越“第一岛链”和“第二岛链”6～10个国家进行部署性演练，重点部署地是菲律宾、印尼、泰国、马来西亚，同时延伸至南太平洋的东帝汶、巴布亚新几内亚、汤加与斐济等。为确保这支部队的作战能力，美军认为需整合与协调其陆、海、空军在电子战、网络战、太空战等领域的配合协同，③U.S.Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， p.20.同时将强化这支部队与盟友的合作，以实现作战部署、国防部至作战单位间联络、合作伙伴与美国国防部紧密关系三方面的核心目标。④“太平洋通道”计划在2014年启动，最初主要使美陆军与印度尼西亚、马来西亚和日本的部队建立了伙伴关系，每年3个旅战斗队分别进行为期4个月的部署，参加“金色眼镜蛇”、“鹞鹰”、“肩并肩”、“护身军刀”、“伽鲁达盾牌”和“克里斯打击”等演习。2018年10月，该计划升级为“太平洋通道”2.0，以实现“减少部队移动、增加单一区域部署时间”、以减少部队因调动而需适应新驻地所耗费的时间，带来更扎实的任务训练，提高战备状态，并加强与区域盟友的互联互通能力。参见Tyrone C.Marshall Jr.，“Pacific Pathways Increases Readiness Through Partnership”， U.S.Department of Defense， October 15， 2014， https：／／www.defense.gov／Explore／News／Article／Article／603461／.

对于第二个问题，美军计划通过攻守两方面来应对。（1）将原“多域特遣队”扩建成“全方位联合作战部队”（joint all-domain task forces），部署“长程精准火力”来形成与中国导弹的对等威慑力。美计划两年内在太平洋地区部署两支特殊多域特遣队部队，配备长程精准武器、高超音速导弹、精确导弹以及电子战和网络战装备，并具有破坏中国情报、电子、网络和导弹的能力。⑤Sean Kimmons， “Army Eyes Joint Force Solution， Closer Al⁃lies to Win in Indo-Pacific”， U.S.Department of Defense， August 3，2020，https：／／www.defense.gov／Explore／News／Article／Article／2297967／army-eyes-joint-force-solution-closer-allies-to-win-in-indo-pacif⁃ic.（2）在整个亚太地区部署“集群预置”（RBCP）装备，包括美军远征行动的设备，如维修材料、发电机、通信设备、燃料、模块化组装数架战机的零部件等。大部分“集群预置”装备将储存在一个中心枢纽地点，并视情况而分散到其他地点，以确保灵活性。⑥“美空军‘化整为零’应对亚太挑战：使用他国机场 部署预置装备”，参考消息网，2020 年 2 月 13 日，http：／／www.cankaoxi⁃aoxi.com ／mil／20200213 ／2401788.shtml。与此同时，美军引入了“海上预置部队（MPF）”与“海上前置集结基地（AFSB）”概念，将大部分作战装备预先部署在远海基地，以减少对本土港口和机场的依赖。“海上前置集结基地”可以增强后勤保障舰船的机动性，还可以作为海上浮动指挥控制中心和陆战队、军队医疗部队的集结基地。

2.5 整合海空联合打击力量与跨战区海上指挥能力

近两年，美军加强了“两栖远征打击群”的概念，以调整在西太平洋与印度洋地区应对中国海、岸、空一体化反舰力量增长的态势。该打击群包括数量不等的伯克级驱逐舰、两栖攻击舰、提康德罗加级巡洋舰、佩里级护卫舰、攻击核潜艇、船坞运输舰以及抢滩大队、海战直升机中队、陆战远征部队等单位。印太地区打击群的优势是F-35B舰载机和提康德罗加级巡洋舰携带的200枚各类型导弹，拥有防空、反潜、反舰能力。提升远征打击群的地位，主要是考虑到它比航母拥有更丰富的多样化作战能力，具备空对海、空对地打击能力和对空防御能力。

但“小航母”打击群编队不能完全替代航母编队的综合火力，所以加强打击群与航母作战群、海陆远征军联合作战协同，聚合多个作战平台的联合作战能力，组合一支多用途的远征作战部队仍然是美军主要作战准备选项。美已经在“卡尔文森”号航母上部署F-35C，随着F-35C与全球排水量最大的航空母舰形成“强强组合”，将明显拓展美国航母编队的作战能力。在F-35A、F-35B、F-35C陆续服役后，加上已有的187架F-22，美国五代机数量将达到600架，美判断将稳控印太地区空中打击与反击优势。①“专家：2020年美五代机数量或超600架 亚太格局将面临挑战”，人民网，2019 年 1 月 14 日，http：／／military.people.com.cn ／n1／2019 ／0114 ／c1011-30526784.html。

在整合跨战区指挥方面，美太平洋舰队下辖的第三、七舰队将突破原有的区域部署界限，第三舰队将经常跨区域部署到第七舰队防区，执行支援后者的任务。第五舰队的“罗斯福”号航母将长期在第五舰队和第七舰队任务区之间航行，形成南海—印度洋海域四航母复合互补的威慑格局。

2.6 加速多国军队联合作战体系建设

美军由“安全部队援助旅（SFABs）”对盟友提供训练、顾问、军事能力援助、协同作战活动的支持；根据四国安全合作的战略信任度与战略共同利益的进展，推进战略磋商、情报分享、港口与基地共享、部队访问与驻留、军事演习、互换主场训练等合作；重点协助日本、越南、台湾地区与菲律宾发展地雷、沿岸防御巡航导弹，提供用于陆基与太空系统的干扰器和眩光器、机动防空和导弹防御系统及网络攻击性武器等；与盟国及伙伴共同合作，发展它们的远程精确火力、柴油电动攻击潜艇、水面与水底舰船。②Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.19.另外，美军计划从南海到印度洋建立海底侦察中国潜艇活动的网络，重点在安达曼和尼科巴群岛、斯里兰卡、马尔代夫等地设立潜艇监视器、光纤网；③Abhijit Singh， “India’s ‘Undersea Wall’ in the Eastern In⁃dian Ocean”， Asia Maritime Transparency Initiative， CSIS， June 15，2016， http：／／amti.csis.org／indias-undersea-wall-eastern-indian-o⁃cean／.在印度洋周围基地建立类同武器装备与配件的仓库，以备冲突时可相互借用与提供补给。

美国在印太战区的以上六个军事领域的能力建设反映其硬件的准备、作战平台与后勤保障的概念创新与前瞻性计划，这将在很大程度上决定未来竞争的样式、战略行动的重点与作战的模式等。当然，在“印太战略”的近期实践中，美国动态性的行动更多，包括在南海、东海、台湾海峡的“自由航行”、“自由飞行”和组织参与双边、多边军事演习与协同；美日印澳四国的战略磋商与配合等。这些行动已有广泛关注，此处不再赘述。

三、美国通过“印太战略”抗衡“一带一路”的机制构建与举措

“印太战略”是一个混合战略，既有安全的一面，也有经济治理与强化规制的一面。其核心目标是维持其地缘优势，鉴于美国霸权也需要市场、技术、金融与规制的衬托，这就决定了该战略也包括经济地缘的内容与逻辑。美国有观点认为，“一带一路”倡议是地缘政治经济大战略，会削弱美国主导的全球自由贸易和金融体系，并在军事上对美国的军事力量构成挑战。①龚婷：“美国对‘一带一路’倡议的认知和行动：演进及现状”，《和平与发展》，2019年第5期，第65页。

由此，基础设施建设成为美国“印太战略”的另一个支柱，这集中体现为2018年美国国会通过的“亚洲再保证倡议法案”（Asia Reassurance Initiative Act）与“善用投资促进发展法”（BUILD Act）。②Matt Geraci， Asiana Cooper， Mengze Li， “ Blue Dots and Red Roads—Frictions and the Potential for Limited Cooperation between Chinese and U.S.International Development Models”， The Institute for China-America Studies， July 2020， https：／／chinausicas.org／staging／6779／wp-content／uploads／2020／07／Blue-Dots-and-Red-Roads.pdf， p.10.后者意义不仅仅在于竞争基础设施硬件本身，更关乎印太地区未来的经济秩序与规制，决定美国与中国竞争中向“民主国家”的战略倾斜度。虽然这个支柱由美国国务院、商务部等主导，但美国国防部与印太司令部也参与其中，它们把对印太中小国家、有战略意义伙伴的非传统安全援助视为安全上的投入与收益。

美国力图在印太地区构建基础设施建设的所谓“新秩序”，重点嵌套的目标有三：（1）在发展援助、基础设施建设、网络技术等领域进行物质性、技术性投入，构建一套符合美国利益的规范、程序、平台；加强美国价值观的宣传，扭转印太地区对中国基础设施建设管理规程、技术、援助发展的正面认知。③Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.40.（2）作为美国对华竞争大战略的延伸部分，推进在产业链、价值链上实现与中国“双脱钩”战略目标（即美国与发达国家分别与中国脱钩）。（3）美国把5G电信网络设备与技术控制视为同中国进行高科技竞争的核心，欧洲是其竞争的重点区域，但印太也是其重点关注地区，因为美国在印太有5个盟国与若干个重点盟友。美国计划由其盟国在全球范围构建一个集团，在5G、半导体、人工智能、网络安全、物联网等方面进行“去中国化”的合作。

由于上述“新秩序”目前不可能完全排除中国的影响与作用，美国只能采取各种策略性的路径、机制建设来更新发展以美日澳为主导性规制的经济秩序，在塑造过程中逐步形成一种既并行又联系的双重秩序，即 “无论是国家、集团、原则、认识或生活方式都可以以一种多重性而共存”。④David Stilwell， “The U.S.， China， and Pluralism in Interna⁃tional Affairs”， U.S.Department of State， December 2， 2019，https：／／www.state.gov／the-u-s-china-and-pluralism-in-internati⁃onal-affairs／.但与此同时，美日澳价值观与所谓基础设施“新秩序”会逐步挤压中国发挥重要影响的基础设施经济秩序，一定程度上改变目前的地区合作的轨迹与模式。

为达到以上目标，美国通过以下路径与原则推进。

3.1 舆论先导否定“一带一路”的“共赢”性

舆论抹黑是美国的先导与铺垫性的路径。美国把“一带一路”项目中财务透明度与威权主义合作模式问题作为主要抨击议题，宣传中国的过度贷款会给当地中小国家造成“债务陷阱”。事实上，这是美国为抹黑“一带一路”而制造出来的伪命题，美国兰德公司研究报告引用的材料显示：“以中国给予非洲的1 000项贷款为例，没有证据证明中国有意让受援国陷入债务，或利用债务来换取不公平或战略上的好处，包括把资产作为抵押。”⑤Deborah Brautigam，“A Critical Look at Chinese‘Debt-Trap Diplomacy’： The Rise of a Meme”， Area Development and Policy，Vol.5， Issue 1， 2020， p.6.中国财政部在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，发布了《“一带一路”债务可持续性分析框架》，在借鉴国际货币基金组织和世界银行低收入国家债务可持续性分析框架基础上，根据每国实际情况制定了债务可持续性分析工具，鼓励“一带一路”国家在自愿基础上使用。

讲到底，美国更关心的是相关经济项目会转化为中国的战略、军事资产，认为港口、铁路、公路、网络、通信光缆、产业园区一俟建成，中国将对这些战略性设施拥有使用的优先权，这些国家也会因为债务、金融、技术、贸易分工上与中国的关系而以商业化的合作方式长期出租其设施、土地，逐步成为与中国一体化的国家。①U.S.Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， pp.8-9.

3.2 美国基础设施建设机制构建的基本原则

第一，美国在与“一带一路”竞争中，将不会承担财政负担大的项目，而集中于美日澳有优势的民生与信息技术项目。如数字经济和网络安全、能源、健康与教育设施、海洋环保、保护渔业资源等领域。

第二，美国的重点合作伙伴将放在中国重点投资对象国，地理位置对美战略利益攸关的国家，能给美国公司、能源带来可观出口的主要市场。如斯里兰卡、孟加拉国、印尼、越南、缅甸、马尔代夫、巴布亚新几内亚等国。

第三，软硬两手并用。既构建基础设施建设、贸易投资、融资等方面运行的国际规则与标准，也扩大与东南亚、南亚国家在招商、投融资方面的实利合作。

第四，发挥美国私人公司在投资与贸易上的竞争优势，强化美国式的游戏规则。

3.3 美国构建基础设施“新秩序”的路径

按照上述原则，美国在构建基础设施“新秩序”时的主要路径是推出新的规制、机制与平台，以达到竞争的优势。

首先，逼迫受援国政府在与中国开展“一带一路”过程中必须接受经济与财政问责规则，根据“自由、开放”的理念行事，确保项目招标、融资、投资条件、运行的透明度，拉开与中国标准的距离。如美国副总统彭斯于2018年11月宣布的“印太透明倡议”，就是以反腐败、财务透明、保护人权为名，诱导与胁迫印太国家在接受外来投资时，抵制中国的投资模式、条件、管理流程与技术标准。

其次，发展新的经济治略工具。②Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.4.2019年由美国海外私人投资公司（OPIC）、澳大利亚外交贸易部、日本国际协力银行共同启动的“蓝点网络”计划（Blue Dot Network，BDN）就是试图强加给印太国家一个基础设施建设的评价、仲裁与融资综合机制。它从2020年开始成为美国国际开发金融公司（IDFC）的一个平台，聚合政府、公司、公民组织进行政策协调，按照所谓的高质量标准来“审批”（评估和认证）各项基础设施项目，“以促进印太地区和世界各地向市场驱动的、透明的、财政可持续的方向发展基础设施”。③目前正式参加的国家包括日本、澳大利亚、加拿大、新加坡与欧盟。

美国认为，这个平台是开放性的，其目的是确保基础设施投资的高质量、可持续性、透明度与法治化运营，因为基础设施建设由政府来包办，无法有效应对各种法律与政治风险与合同争议等。在二十国集团大阪峰会期间，部分领导人与欧盟对其表示支持与参与意向。目前这个机制尚未组织与规则的实体化，在正式运营前，它必须解决一系列问题：认证体系、融资的便利化落实及对受援国的激励有效性，尤其是解决动员私人资金、美国退休基金、保险基金参与这个机制，并保证其长期回报问题。④Mercy A.Kuo， “Blue Dot Network： The Belt and Road Al⁃ternative—Insights from Matthew P.Goodman”， The Diplomat， April 7， 2020， https：／／thediplomat.com／2020／04／blue-dot-network-thebelt-and-road-alternative／.从中国角度看，它明显是冲着“一带一路”来的，其名称“蓝点”就是针对“红点”的。虽然这种审核看似非强制性与不具法律地位，但是它将成为衡量与确定印太发展中国家能否有资格获得美日澳加、欧盟及亚开行发展援助资金的一个关键性的指标，将是一个胁迫基础设施建设选边的机制。

其三，设立了多个服务咨询性的重叠机制，以更有效提供抵消中国影响的政策咨询服务。2018年美国国家经济委员会建立了跨部门机构“基础设施交易与援助网络”（ITAN），协调项目评估、发展融资和提供技术援助等。作为配套机制，另有一个印太交易顾问基金（Indo-Pacific Transaction Advisory Fund）帮助合作伙伴获得合同谈判的私营法律支援。这两个机制的主要目的是推进美国海外私人投资公司运用开发援助的投融资工具，为越南、马尔代夫、菲律宾、孟加拉国、尼泊尔等国完善项目评估程序，为其法律与条例框架、材料采购透明度以及公共金融管理、合约谈判等工作提供咨询。与上述二个机制互补的，还有第三个机制“商业法律发展项目”（CLDP），主要功能也是为伙伴国提供起草合同范本、招徕有竞争力的投标者、以透明与可追责的方式执行基建项目。①“A Free and Open Indo-Pacific： Advancing a Shared Vi⁃sion”， U.S.Department of State， Novembe 4， 2019， https：／／www.state.gov／wp-content／uploads／2019／11／Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf？ mc_cid＝1059cf856b＆mc_eid＝124d3bee83.美国意图通过这三个机制的互补行动，对中国设定的规则、谈判程序、商业合同的执行、项目财政的可负担性等形成可塑性，削弱中国的竞争力。

其四，提升美国投资贸易的竞争力。美商务部专门设置了为其私人公司开拓印太投资与贸易的项目，包括“进入亚洲”延伸服务项目，主要给1000多家公司提供印太地区的商机；另有年度“发现全球市场”大会与“贸易之风”营销团。②同①。

其五，根据《善用投资促进发展法》，成立美国国际开发金融公司（IDFC）。该机构目的是利于动员私人资本嵌入政府开发援助基金，激化资本的杠杆化与溢价能力，弥补政府资金的不足与法律制约。③U.S.Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”，June 1， 2019， p.10.其固定资本金达600亿美元，比原来美国海外私人投资公司（OPIC）的290亿美元资本金多一倍。这个机构具有三大特点：（1）美国的国务卿是董事长、开发署署长是副董事长、商务部长是董事，美国国务院的主导角色表明该机构就是一个外交工具；④Matt Geraci， “An Update on American Perspectives on the Belt and Road Initiative”， ICAS， January 23， 2020，https：／／chinausicas.org／research ／an-update-on-american-perspectives-on-the-belt-and-road-initiative／.（2）弥补过去美国海外私人投资公司无法提供多元化的融资工具的不足，它可以运用“出口信贷或股权投资”融资模式与中国的“混合金融”模式进行博弈；（3）得到美国国会的授权，只要能够提升美国的外交政策目标，无论在项目类型与地区上都可以放宽规定，该机构除具有贷款、担保权利外，还可以承担政治风险担保，在审计上有免责特权。

其六，在创建新机制的同时，并不否定与替代旧有机构作用。如“美国千年挑战公司”（Millennium Challenge Corporation， MCC），成立于2004年，援助重点项目是减贫、民生工程—水利设施、医疗卫生、企业发展、公共教育等，也是美国政府的对外援助机构，服务于美国的外交政策与私人的投资。

3.4 美国构建基础设施“新秩序”的三大重点领域

交通、能源与数字经济是三大重点领域。由于交通设施方面投入大、回收慢，美国不具有优势，也没有特别兴趣，所以基本上是让日本发挥主要作用。能源与数字技术则是美国所长。美在印太海底铺设了世界最长的光缆，以图抵消华为铺设的光缆线及数字“一带一路”的影响。对于华为5G在印太的拓展，美国在印太的盟国、盟友基本上配合了美国的封杀要求，如澳大利亚、日本、新西兰、印度、越南、新加坡等；对于其他中小国家，由于各种原因，美国可能不会采取胁迫手段。

中国在能源与数字经济领域的能力显著，而美国在传统能源、页岩气、天然液化气及网络技术上具有极大的比较优势。中美在新兴市场上的短兵相接，既代表了双方主要商业利益的竞争，更是决定两个国家未来新兴产业与国家经济命脉在印太区域领先能力的长期战略竞争。

在数字经济领域，美国实质性直接援助项目有限，其战略重点体现在“一破一立”上。“一破”是反制中国的“非自由主义的数字技术”（high-tech illiberalism），抵制中国在印太地区广泛运用人脸识别软件、应用大数据来发展社会信用评分，推广国家治理与智慧城市建设；通过建立“数字发展基金”与部署“数字专员”，制衡中国在印太地区主导数字基础设施建设；扩大“五眼联盟”在印太地区的数字情报与5G合作，以与华为合作的程度和与美国公布的“实体清单”公司商业往来情况来划线，决定美国与“五眼联盟”是否给予相关国家经济合作的优惠，对违反美国规则的供应商、贸易公司、银行进行经济制裁与出口限制。

“一立”就是资助美国技术公司参与技术援助，在高风险市场与中国竞争；同时构建诸边标准与规范导向的合作平台、商业性合作项目等。美国特别关注区块链应用系统在“一带一路”沿线国家的使用，计划运用法律、规则等手段支持金融技术公司开发点对点支付系统、数字钱包、数字银行，以阻止中国公司通过其系统控制用户的海量数据及相关国家与全球金融系统的联系。①Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.31.此外，美国计划重点发展“数字互联互通与网络安全伙伴”框架（包括“东盟智慧城市伙伴计划”），意在建立可互操作的、可监管的系统，提供咨询、训练与软件平台，为中小企业提供相关服务、为电子商务与数字服务业提供支持。核心目的就是针对中国进入上述领域设置多层复杂的软壁垒，平衡中国的影响力与竞争力，确保美日等国在高技术、数字电信、网络安全上的话语权、舆论的优势及利益。当然，由于印太地区经济—社会发展水平差异太大，美国不可能如愿以偿在所有国家推广其技术、标准与设备。

在能源方面，美国最重要的布局是设立“通过能源增进发展和增长（EDGE）”亚洲行动计划，以确保美国能源产品与技术出口，打造符合美国利益与规则的能源市场。美国承诺与合作伙伴携手投资170亿美元发展液化天然气与亚洲其他的能源项目，为亚洲能源项目提供70亿美元融资，液化天然气是其出口印太地区的重点。

3.5 美国构建基础设施“新秩序”的重点区域与资金筹措机制

重点地区之一是东南亚与南亚。这方面有影响项目主要有：向印尼11个可再生能源项目提供了8.06亿美元融资；对孟加拉国、不丹、印度、斯里兰卡、尼泊尔的跨境电力贸易给予技术性帮助；在孟加拉国建设300兆瓦的发电厂；给予越南美山30亿美元的液化天然气进口终端授权等。

重点地区之二在南太平洋地区。由于该地区绝大多数都是小岛国，基础比较差，所以相对容易推进。美国项目重在与中国竞争民心、民生及当地需求。其中巴布亚新几内亚是澳新之外最大的南太国家，位居连接太平洋与印度洋的枢纽点，是首个签署加入“一带一路”项目的太平洋岛国，所以被美日澳锚定为战略实施的重点国家。此外，斐济、所罗门群岛、帕劳、密克罗尼西亚、马绍尔群岛等也成为三国联合融资的候选对象。

根据“自由联合协定”（Compact of Free As⁃sociation），密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、帕劳等三个太平洋岛国具有美国联系国的地位，当地人具有美国准公民待遇，美国也给予一定的财政补贴。但长期以来，美国对这些岛国发展是忽视的。随着“印太战略”的实施，这些岛国战略地位得到提高，美国优先考虑续签即将到期的“自由联合协定”，同时履约各种拖欠的民生承诺，包括战争损害的索赔；军事目的征用的土地赔偿；解决恶劣的居住环境、贫困、破旧的基础设施、教育、医疗和现代公共卫生设施问题。

美国除原来对太平洋岛国的年度3.5亿美元的基本援助外，2019年印太司令部又提供了1亿美元的“太平洋承诺”，其中3650万美元援助八大类项目，如改善饮用水与气象预报、支持珊瑚礁保护、应对极端气候、建设实用价值的基础设施与扩大互联互通、推进良治与加强海洋安全执法等。②“A Free and Open Indo-Pacific： Advancing a Shared Vi⁃sion”， U.S.Department of State， Novembe 4， 2019.

与此同时，美国动员澳大利亚与日本分担援助。澳大利亚的“加强太平洋”战略，包括提供13.7亿美元基础设施融资计划，成立一个南太平洋地区基础设施建设基金，重点对电信、能源、交通和水利项目进行投资。日本的政府开发援助金额不大，但比较稳定，2017财年约1.3亿美元，2020财年预计将增至约1.95亿美元，建设重点是所罗门群岛干线公路、斐济防洪设施、瓦努阿图水力发电站和马绍尔群岛自来水设施。

美国对于资金的筹措采取先设立“资金蓄水池”或专用账户，然后要求其他国家及地区机构分担经费的方法进行。如美国国际开发金融公司为未来5年印太新的私人投资招引120亿美元；2018年美国国务卿蓬佩奥宣布先期投入1.13亿美元的“预付资金”（推进数字连接，能源工程，其他基础设施建设）；同年，美国副总统彭斯宣布600亿美元的融资额度，援助印度—太平洋各国的基础设施建设项目，并协调日本投资100亿美元，以推动区域能源投资，并建立美国—东盟智能城市伙伴关系。

其他资金主要由美国、日本与澳大利亚三国共同承担，加拿大与欧盟等国也参与其中。目前已成立或拟议中的多边金融机制如美日澳多边合股的“种子基金”，其中日本出资100亿美元，澳大利亚出资20亿美元。

四、美国把强化伙伴安全合作嵌入“印太战略”

扩大与印度的战略合作，属于美国“印太战略”的重要组成部分。美国要在西太平洋与印度洋同时落实进攻性现实主义复合目标，原有以西太为战场，以美日、美韩与美澳为主的轴辐体系已经难以胜任，构建超越盟国的诸边安全网络与扩大伙伴范围成为其优先战略选项之一。

作为与中国等量级的大国，美国明确把印度定位为“印太战略”的核心内柱与“关键国家”（lynchpin states），时任助理国务卿帮办黄之瀚称印度为“自由与开放门户印度洋的支架与坚锚”（bookend and anchor）。①Koh Swee Lean Collin， “Maritime Security in the Indo-Pa⁃cific： Perspectives from China， India and the United States”， Contem⁃porary Southeast Asia： A Journal of International and Strategic Affairs，Vol.37， No.1， 2015， pp.137-139； Alex N.Wong， “Briefing on the Indo-Pacific Strategy”， U.S.Department of State， April 2， 2018， ht⁃tps：／／www.state.gov／briefing-on-the-indo-pacific-strategy／.美国对印度在“印太战略”中的定位与战略期待甚至高于其盟国日本与澳大利亚，因为印度被认为是唯一与中国海陆地缘权势均有竞争的大国，再加上拥有战略武器，其制衡牵制中国可提升美国进攻性战略的能效。

4.1 美印共同战略利益的契合点与差异

虽然印度在战略上强调“自主”，外交上坚持“不结盟政策”，但在后冷战期中印等新兴国家崛起的背景下，它的战略与外交正在向发挥主要大国影响的方向调整。对于“印太战略”构想，印度是积极支持的，但对遏制中国又是有保留的，其主导印度洋的战略目标反映在2004年的《印度海洋学说》和2007年的《自由利用海洋：印度海洋军事战略》中。同时，印度对西太平洋、南海的战略兴趣日益增加，其在2009年《海洋学说》与2015年《确保安全海洋：印度海洋安全战略》中将南海、东海以及西太平洋及其沿岸地带划入其次要利益区域。②丁伊：“印度视角下的‘印太战略’”，《印度洋经济体研究》，2020年第2期，第56-57页。

美印的共同战略利益与契合点这几年逐步增多。首先，两国均把印度洋视为核心的战略利益区。印度洋—太平洋海上航线是两国战略物资、货物贸易的主要通道，奥巴马时期两国确立了美印亚太和印度洋共同战略愿景，对中国在印度洋沿岸建设港口、“21世纪海上丝绸之路”建设与扩大海军活动逐渐产生了战略警戒。“珍珠链战略”即是由美国人发明的概念，挑起了印度战略和防务界的共鸣。③刘庆：“‘珍珠链战略’：印度的认知与应对”，《南亚研究季刊》，2010年第2期，第21页。其次，两国都自诩为最大的自由民主国家，并不同程度上继承着不列颠的海洋文明基因，具有相对的战略信任度。其三，“印太战略”与印度的“东进政策”（Act East Policy）在外交重点与战略目标上有一致性，包括提高海域感知度与印度的海军实力，促进印度洋国家的基础设施与能力；拥有更大的制度领导力来遏制印度洋新兴大国的竞争；加快与东盟的外交、经济与军事的一体化；扩大与美国、日本、澳大利亚、法国、俄罗斯及其他国家战略伙伴关系来应对中国崛起，管控与中国的分歧。①Dhruva Jaishankar， “Acting East： India in the Indo-Pacif⁃ic”， Brookings Institution India Center， October 24， 2019， https：／／www.brookings.edu ／research ／acting-east-india-in-the-indo-pacif⁃ic／.其四，美印都希望在印太区域建立一个由“志同道合”国家组成的诸边安全机制来应对中国的挑战。②Rajeswari P.Rajagopalan， “Towards a Quad-Plus Arrange⁃ment？” Indo-Pacific Analysis Brief， Vol.1， 2020， p.6.

当然，美印战略利益不一致也是明显的。首先，印度在参与“印太战略”过程中将保持其战略灵活性与自主性，双方伙伴关系仍然是处于相互承诺与平行合作阶段，合作程度要视不同议题的重合程度而定。③同①。美印对中国所谓“威胁”的共有认知是双方建立更密切与同盟的必要条件，但不是充分的条件，它还需要对威胁的本质与紧迫性形成共识，也需要在战略上、经济上与价值观上形成一致的应对手段。④Tanvi Madan， Fateful Triangle： How China Shaped U.S.-In⁃dia Relations During the Cold War， Brookings Institution Press， 2020.其次，印度是一个有全球抱负的地区大国。在“印太战略”四国中，日澳都是美国依附性盟国，在安全行动上与美国保持一致，但印度不希望建立这种不平等的安全关系，也不准备受到安全条约义务的约束。它与俄罗斯保持紧密的安全伙伴关系。它同中国的关系也是根据其自身的战略需要与利益来定位，避免成为美国的“棋子”，不接受与美国在南海进行联合巡航。其三，对于“印太战略”如何优先反映本国的战略利益，双方也有差异。印度认为，西印度洋是印太地区最具战略意义的次区域，但美国的“印太”概念却没有涵盖这一区域。美国支持印度在太平洋地区发挥更大的军事作用，而印度认为印度洋的重要性明显高于太平洋。⑤Walter C.Ladwig III and Anit Mukherjee， “The United States， India， and the Future of the Indo-Pacific Strategy”， The Na⁃tional Bureau of Asian Research， June 20， 2019， https：／／www.nbr.org／publication／the-united-states-india-and-the-future-of-theindo-pacific-strategy／.第四，印度对美国借机过度扩大在印度洋的战略空间存有疑虑。今后美国若与毛里求斯达成防务协定，重新租借迪戈加西亚基地，将削弱印在毛里求斯的主导性影响。第五，印度的战略自主性包括保持与伊朗密切的经贸关系，抵制美国的《敌对国家制裁法案》（CAATSA）的制裁压力，继续把与俄罗斯的军备合作关系置于优先的战略地位。

4.2 美印战略合作与机制建设的进展

美印战略与防务合作在奥巴马时期就出现了实质性突破，在特朗普时期，双方累积性的合作逐步纳入“印太战略”之中。

（1）印度与美日澳共同组建了以中国为心照不宣目标的“四边安全对话”机制，并正式举行了部长级对话。（2）美印加强在南亚、孟加拉湾问题上的政策协调与合作，美有意引导南亚国家对中国的影响进行抵制。⑥同⑤。为配合印度的领导作用，美国以观察员或对话伙伴国身份参与了本地区的一系列多边组织活动，包括“南亚区域合作联盟”（SAARC）、“环印度洋地区合作联盟”（IOR-ARC）、“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”（BIMSTEC）等。（3）东南亚是美印双方合作的利益交汇区，美国积极拉拢东盟等国与印度在安全领域的对接。（4）美已将印度列为亚洲第三个战略贸易授权（STA—1）名单国家（另两个是日本与韩国），表明印度已被美国定位为准盟国，美可向印度销售包括民用太空、海上防务领域的高科技产品。（5）美印两国建立了50多个双边政府间对话机制，签署了一系列军事合作的协定，包括《后勤交流备忘录协定》《共享加密军事情报的协议》《通信兼容性与安全协议》等。根据美印2012年启动的国防科技与贸易计划（DTTI），成立了数个联合工作组，包括落实《航空母舰数据共享信息交换协定》，美同意由通用公司为印度的航母建造电磁发射系统（EMLAS），为印度海军未来的航母配置关键的电磁飞机发射系统。这些协议将允许印度和美国军方使用对方的后勤设施，允许印军使用美国装备上的高端加密通信设施。2019年美印两国外长和防长“2＋2”对话期间签署了《工业安全附件》（ISA），将允许美国公司与印度私营公司分享敏感的专有防务技术，两国军事合作达到一个新高度。①美国常务副国务卿约翰·沙利文认为美印关系“是决定中国最终能否按其意图重塑亚洲的重要因素。”参见陆依斐：“美印‘2＋2’：同意军演‘增兵’，议题关注中俄，深刻分歧待解”，上观新闻，2019 年 12 月 19 日， https：／／www.shobserver.com／news／detail？ id＝195636。

除此之外，美印两军的机制化与协同合作也在加强。印度驻巴林武官被任命兼驻美国海军中央司令部代表，印度还希望美军中央司令部、非洲司令部被纳入美国的泛印度洋战略中。②Walter C.Ladwig III and Anit Mukherjee， “The United States， India， and the Future of the Indo-Pacific Strategy”， The Na⁃tional Bureau of Asian Research， June 20， 2019.美国期望双方能够在日常竞争、危机、冲突方面进行协同行动。为此，双方除原有的小规模双边军事演习（如“瓦吉拉·普拉哈尔”、三边的“马拉巴尔”军事演习）外，2019年首次举行了三军联合军演“老虎凯旋”（Tiger Triumph），还扩大了海上感知领域、海洋海事信息共享以及应对非传统威胁能力建设方面的合作。③张东冬：“特朗普执政以来美印海上安全合作探析”，《印度洋经济体研究》，2020年第1期，第22页。

2019年以来，美国以其先进军事装备与工业技术为诱惑，加大了对印度的战略捆绑力度，印度也顺水推舟地利用美国这种战略迫切性，在不改变其战略自主性的前提下，扩大与提升双方战略、战术合作。如双方成立了航空母舰技术合作联合工作组；美国BAE系统公司、波音公司、洛克希德·马丁公司等军火公司正在与一些印度公司合作进行国防科技与贸易计划项目合作。美国希望提升印度压制中国力量的能力，准备提供超音速反舰导弹，远程情报、监控与侦察系统，柴油电动攻击潜艇；改善从印巴边界到中印边界的运输设施；出售更多战斗机；协助印度扩大对电子战、网络战与反太空系统装备的投入。在2020年中印两军边界对峙期间，美国为印度提供了众多情报，包括高清卫星图像，中国军队在实际控制线附近的武器装备、人员部署和其他数据。

战略合作最直观参照系就是对印出口军事装备水平与数量，美国已成为仅次于俄罗斯的第二大对印出口武器的国家。④据2018年统计，俄罗斯约占印度武器进口的65%，美国约占15%，以色列约占11%，参阅：“US is India’s 2nd Biggest Arms Supplier， Israel 3rd： Report”， Financial Express， March 17， 2018，https：／／www.financialexpress.com／defence／us-is-indias-2ndbiggest-arms-supplier-israel-3rd-report／1102000／.2013—2018年，美国对印武器出口增加了五倍，占印度武器进口额的15%，俄罗斯在印度市场所占份额从76%降至58%。⑤DimitriI Simes， “Indian Arms Market Heats Up as a USRussia Battleground”， Nikkei， March 27， 2020， https：／／asia.nikkei.com／Politics／International-relations／Indian-arms-market-heats-upas-a-US-Russia-battleground.2020年特朗普访问印度时承诺向印出口MH-60“罗密欧”反潜反舰多用途直升机，AH-64E“阿帕奇”攻击直升机，今后还可能扩大范围至提高航母投送力的F-21和F／A-18战机、宙斯盾系统的M45型127毫米口径舰炮、为2023年入列的印度航母“维拉特”号配置电磁弹射器系统等。⑥Balaji Chandramohan， “Trump’s Visit Extends the Scope of the US-India Strategic Partnership”， Future Directions， March 3，2020， http：／／www.futuredirections.org.au／publication／trumps-visitextends-the-scope-of-the-us-india-strategic-partnership／.美印即将签署《地理空间基本交流与合作协定》，一旦签署，印度与美国即可交换地理空间地图资料，有助于提高巡航导弹、弹道导弹等武器的精准度。

4.3 加强对印太战略薄弱区域的资源投入

美国“印太战略”的另一个重点是加大对该战略区域薄弱国家的资源投入，以“点对点”的不对称策略来抵消中国在印太地区中小国家展开的“亲诚惠容”外交与“21世纪海上丝绸之路”建设的影响。这方面拓展的地区包括南亚、东南亚、南太平洋岛国，合作形式以非传统安全合作为主，目的是争取人心、民心，胁迫小国为美国预置军事前沿基地并脱离与中国的合作。海洋执法援助是其中的重点，主要是由美国海岸警卫队承担“搜寻与救援”训练。

在南亚印度洋地区，美国以“孟加拉湾倡议”（Bay of Bengal Initiative）为重点展开，斯里兰卡和孟加拉国、尼泊尔被列入安全援助对象。①李益波：“美国提升与斯里兰卡关系：动因与制约”，《国际问题研究》，2019年第3期。其中，美对斯里兰卡的援助与战略投资力度最大，因为它认为中国租用汉班托塔港99年是“珍珠链战略”的一部分。②Lindsay Hughes， “The United States， Sri Lanka and the So⁃FA： A Matter of Balancing China？” Future Directions， July 17 2019，http：／／www.futuredirections.org.au／publication／the-united-states-sri-lanka-and-the-sofa-a-matter-of-balancing-china／.美以2020年12月前是否续签将到期的普惠制（GSP）协议为要价，对斯里兰卡政府施压，胁迫其接受签署《部队地位协议》（SOFA）。③戴永红、付乐：“美斯若签《部队地位协议》，就如在印度‘内湖’藏了深水炸弹”，澎湃网，2019 年 7 月 20 日，https：／／m.the⁃paper.cn／newsDetail_forward_3960641？ from＝timeline。

南太平洋地区是美澳新合作的区域。澳大利亚是本区域最重要的地缘政治与经济行为体，美从“亚太再平衡”战略开始，就开始在澳大利亚布局以应对中国逐步扩大的经济活动。作为“印太战略”的南太支撑点，美计划在澳达尔文建立一个海军基地，主要目的是保证美国的两栖战舰和大型舰只可以进入澳北领地的港口，以避开中国管理的达尔文港。鉴于中国在巴布亚新几内亚的马努斯岛建设了民用多用途港口，该岛是多条商业航道的必经之路，美认为，中国掌控后会使中国靠近美关岛基地。为此美澳拟共同建设马努斯岛深水港暨隆布鲁海军基地，以强化对中国的预防性威慑。作为南太的另一个中等大国，新西兰虽然不是“四国安全对话”的正式成员，但其是“五眼联盟”成员与美国的盟国，它事实上也是“印太战略”的主要合作方，与美印太、中央、非洲司令部保持着密切的军事合作；也全面支持澳大利亚在本区域的战略重点与美国的存在，共同拉拢“太平洋岛国论坛”成员收复失去的影响。新西兰还计划把“印太构想”与英国、澳大利亚、新西兰、新加坡和马来西亚缔结的“五国防御协议”进行挂钩，加强与法国、澳大利亚在《三国协议》范围内的海上合作。④Balaji Chandramohan， “Indo-Pacific Strategic Choices for New Zealand Under the Ardern Government？” Future Directions，March 13， 2018.

考虑到南太岛国对地缘政治竞争并没有兴趣，也无意发展军事力量参与大国竞争，美日澳的重点是开展非传统性军事合作等软性援助，优先合作对象是拥有军队的斐济、巴布亚新几内亚和汤加三国，其次合作对象是密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛和帕劳三个与美国有特殊国家关系的岛国。

日本承担的项目包括：自卫队为巴新军队提供能力建设支援；向斐济军队提供短期研修课程及一些军事援助；招募斐济军方相关人员在日本陆上自卫队卫生学校和自卫队中央医院接受医疗培训。澳大利亚军队主要是帮助斐济军队建设医疗设施，并计划成立一支“太平洋支援部队”，以军团机动训练的方式，增进澳大利亚在太平洋地区的安全行动、人道救援、抢险救灾及维和等领域的能力。美军则计划提供医疗和卫生装备方面的援助。

4.4 台湾地区是“印太战略”特殊增长点

长期以来，美国对台湾维持“不独、不战、不和与不统”的两岸政策与策略，以“战略模糊”牵制中国大陆施压台湾。但特朗普政府已经把台湾上升为“印太战略”的一个特别战略合作伙伴。美国试图利用“印太战略”协助台湾在多个方面进行突破，使其成为牵制中国大陆的重要筹码。如在台湾海峡进行所谓“自由航行”、“自由飞越权”；扩大解释与运用所谓《与台湾关系法》；以所谓“民主样板”，通过舆论宣传影响岛内民众与青年人的政治观；试图在外交上寻求“一个中国”的突破，提升“美台关系”。美国国会也加紧配合行政当局，最近两年内共提出近20项直接或间接与台湾议题相关的方案。

五、“印太战略”前景与推进主要制约因素

“印太战略”在实践中已经有了实质性的推进，但其是否能够维持后发力？如果下届政府是民主党人，该战略是否会延续？目前存在诸多不确定因素。“印太战略”是一项安全战略而不是发展战略，遵循的是安全逻辑或优先保证美国的海上与经济霸权利益，而“一带一路”倡议遵循的是发展逻辑，体现的是国际发展合作和全球发展治理的新模式。①张贵洪：“‘一带一路’倡议与印太战略构想的比较分析”，《现代国际关系》，2019年第2期，第31页。总体而言，“印太战略”不适合当今亚洲的政治经济结构，“一带一路”倡议明显优于“印太战略”。②Emre Demir， “ Fragmented or Integrated Asia： Competing Regional Visions of the US and China”， Rising Powers Quarterly， Vol.3， Issue 2， 2018， p.16.美日印澳“四边安全对话”机制的发展，需要调和所有成员国的主要利益与目标。有学者提出有两种基本合作方式可选：单一化的功能性合作或更广泛的地区道路。前者主要指形成统一的灾害救援政策来共同应对自然灾害；后者则需要吸收更多的成员参加，如东盟或部分东盟国家，处理一系列地区关心的议题。而雄心勃勃的印太秩序构建是试图通过“四边安全对话”机制来推进投资与贸易秩序，③H.D.P.Envall， “The Quadrilateral Security Dialogue： To⁃wards an Indo-Pacific Order？” RSIS， Nanyang Technological Univer⁃sity， Singapore， September 2019， p.6.但从亚太的现实情况看，无论是安全对话，还是投资与贸易秩序，都已经有现存机制，发展重叠的地区多边架构的意义并不大。

因此，“印太战略”现在只能以中短期的规划与效应来推进与评估，其长期走向取决于美国对华战略发展方向与成效、美国国内凝聚对华战略的共识、地区内主要成员的支持度以及中美的力量对比发展。

5.1 东盟对“印太战略”的立场与制约

作为“印太战略”中设定的最重要的倚重伙伴，东盟并不支持该战略概念以中美全方位战略竞争为核心。东盟在2019年6月举行的第34届峰会上发表了《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）文件，重申“东盟印太构想”的主要原则，即东盟中心地位、包容性、互补性，以及以国际法为基础的区域秩序等。其中特别强调印太合作的路径是要强化东盟主导的平台，尤其是东亚峰会、东盟地区论坛、东盟防长扩大会、东盟海事论坛扩大会议、“10＋1”等机制作用。④“ASEAN Outlook On The Indo-Pacific”， ASEAN，June 22，2019， https：／／asean.org／storage／2019／06／ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.

换言之，东盟不接受以战略上与中国竞争、对抗为主旨的“印太战略或构想”，不承认“四国＋X”的“印太构想”机制，而是认为印太合作应该依托于18个国家为主体的“东亚峰会”机制。印太合作重点是海洋与海事合作、互联互通、实现区域发展议程与“2025年东盟共同体愿景”等合作。⑤同④。东盟以其独有的方式塑造“印太合作构想”，是想赋予其内涵、特质与主导作用，前提条件就是符合东盟利益、作用，不直接针对中国。

东盟特别反对美国以胁迫方式要求东盟与中国保持距离，选边美国。即使美国为挑拨南海海洋权益争议国与中国的矛盾，于2020年7月13日发表了美国《南海海洋权利主张的立场》的声明，否定中国对南海有关岛礁与海域的历史性主权及权益，东盟也并不为所动，未响应该声明。这也从一个角度反映出东盟反对美国以对抗的方式处理地区热点问题，它们更愿意将其经济与政治未来绑定在同中国有效的关系上。⑥Lindsey Ford， “The Trump Administration and the ‘Free and Open Indo-Pacific’”， The Brookings Institution， May 2020， p.6.

5.2 四国差异化的利益目标及资源不足制约战略的实施

美日澳三国是同盟关系，但在抗衡“一带一路”倡议与中国影响上的利益、策略仍有明显级差。日澳既希望美国继续介入地区事务，维持盟国的优势与影响，战略上、经济上扩大协调，在印度洋、南海、东海、东南亚、南亚、南太平洋等区域制衡中国的力量发展，但又不希望“印太战略”成为直接与中国进行战略对抗的机制，不愿意成为美国对华全面战略竞争的棋子，恶化与中国的关系。①H.D.P.Envall and Ian Hall， “Are India and Japan Potential Members of the Great Power Club？”in Joanne Wallis and An⁃drew Carr， eds.， Asia-Pacific Security： An Introduction， Washington，DC： Georgetown University Press， 2016， pp.63-81， esp.68-69， 73-75.美印对军事—安全合作的机制、合作程度与目标的不同考量同样将制约美国战略目标的实现。印度理解美国的“自由与开放的印太”口号，但其微妙的差异在于印度追求“自由与包容的印太”目标的同时反对全面对抗性的结盟。印度不希望把其与东亚、美国关系框定在“大国竞争”框架内，而希望是在多极、自治的愿景内。

美日澳都无力投入巨大的资源推进经济版的“印太战略”。基础设施建设需要大量资金投入，同时经济收益慢、风险大，这对于美国、澳大利亚这种以私有经济为主体、官方援助经费与规则受限的国家是有制约的。据亚开行的数据，在2016—2030年的14年里，要维持该地区3%～7%的经济增长并消除贫困与应对气候变化，需要的基础设施经费达到26万亿美元。②蓬佩奥在“印太工商论坛”上明确表示，单靠政府支出永远无法满足印太地区的发展需求。有关印太地区基础设施建设的费用需求，来自亚洲银行的报告。参阅“美日澳联手投资印太基建 美方‘大手一挥’：1亿美元”，观察者网，2018年7月31日，ht⁃tps：／／www.guancha.cn／internation／2018_07_31_466267_2.shtml。美国2020财年对外援助557亿美元，2021财年则削减21%，总预算下降至441亿美元。新成立的美国国际开发金融公司（IDFC）的经费负债上限可倍增至600亿美元，但这是股权投资能力，每年可实际使用经费是有限的，更何况要同时在非洲、拉美、印太进行投资。

5.3 特朗普政权缺乏战略一致性与有效的国内协调机制

特朗普上台后，关心重点是美国可见的贸易收益与海外的制造业回归，对搞地缘政治对抗、搞海外基建兴趣并不大，反之，他在宣布“印太战略”后再未在国际场合进行宣传，反而致力于把与盟国的安全关系经济利益化，集中施压日本、韩国分担更多驻军费。因此，它导致了这个战略的致命痛点：以大国战略竞争来嫁接“美国优先”的民族主义，最终导致总统的话语与政府“印太战略”之间的逻辑叙事不连贯。③Lindsey Ford， “The Trump Administration and the ‘Free and Open Indo-Pacific’”， The Brookings Institution， May 2020， pp.1-2.

“印太战略”应该由美国国安会来协调执行，但由于政府内部人事纷争与官员走马灯式的离职，美国国务院、国防部、中情局、海岸警卫队、商务部、财政部等机构的政策制定与行动明显缺乏连贯性，相关机构的地区管理部门仍然是按照传统分工的，并没有为印太地区事务而突破边界。④Ely Ratner， et al.， “ Rising to the China Challenge：Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”， Center for a New American Security， January 28， 2020， p.34.

当前美国国安会在协调与中国竞争方面，更多注意力是放在遏制中国高科技、新兴产业、人文交流、贸易不平衡、网络安全及所谓社会渗透上，疫情爆发后又扩大对中国追责，施压新疆、香港、台湾与南海问题。印太这种包含军事、基础设施建设、意识形态、地区合作机制、规则治理、海洋安全、美台安全关系的大区域混合竞争与混杂性议题的战略并没有形成一个有效的聚焦点或推进的机制。

国防财政资源是美国进攻性军事力量部署与发展的主要瓶颈。由于国防经费不可能大幅度增长，美国防部只能采取拆东墙补西墙的办法来确保印太地区的军力部署与资源的增长，甚至设想把驻非洲与拉美的部队转移过来，但遭到了非洲司令部和南方司令部的明确反对。

在美国印太地区军事资源分配中，惯例是由海军、海军陆战队担任主要角色（约20万兵力），空军其次（4.6 万），陆军最末（10 万）。 从2015年开始，美国陆军的预算显著削减，这几年陆军为显示其存在的重要性，以“太平洋通道”行动与部署太平洋特遣部队为由头来维持其基本预算。2020财年美国国防预算分配为：陆军1914亿美元、海军和海军陆战队2056亿美元、空军预算2048亿美元，海军保持了自2015年以来的预算龙头地位。从美国国防总预算中的“研究、开发、测试与评估”项目费的纵向比较看，其武器研制经费是下降的，其中“系统开发与论证”项目下降6.5%，“作战系统开发”项目下降6.7%，这与《国防战略报告》中“通过持续的、可预测的预算来投入到关键能力现代化”的陈述是矛盾的。①Todd Harrison and Seamus P.Daniels， “Analysis of the FY 2020 Defense Budget and Its Implications for FY 2021 and Beyond”，CSIS， February 6， 2020， https：／／www.csis.org／analysis／analysis-fy-2020-defense-budget-and-its-implications-fy-2021-and-beyond.

美国海军在2013—2019财年中保持了武器采购37%的增长率，以维持2016年确定的2034年建造355艘军舰的目标，但2019年国防拨款计划又认为实现这个时间表有困难，最早实现时间要推迟到2050年。②根据《2018财年国防授权法》的海军建议，355艘军舰包括12艘航空母舰、104艘大型水面战舰、52艘小型水面战舰、38艘两栖战舰、66艘潜艇等。在2026—2034年的时间段里，美海军将失去27艘驱逐舰。美空军对投资战略轰炸机B-21来突破中国的空中防御线寄予极大的期望，但2021年财政年度空军预算的1690亿美元捉襟见肘，将迫使空军不得不提早淘汰一些旧款的空中加油机和一些B-1型战略轰炸机，并减少购买第五代战机F-35的数量。

表1 美印澳日对华战略利益比较

结 语

“印太战略”是配合美国对华全面竞争战略的区域战略，其目的就是要把其对华的混合型竞争战略嵌入到印太诸边合作机制、盟国关系、中小国家与美国的关系中，使更多国家纳入到遏制中国的美国战略轨道中。

经过近三年的推进，美国主导性的战略意图、强势性的操作及与中国对抗的企图性已越来越突出，其行动的势头、轨迹已经超越了其他三国的战略、战术考量与接受度。虽然日印澳将在战略局部上配合美国的行动，但总体战略仍然是在追随美国、对冲与接触中国之间寻求平衡。东盟作为亚太区域合作进程中的驱动者，也陷入了不得不选边的困境，其推出的“印太展望”就是力图以逆向路径来对冲“印太战略”。

“印太战略”推进的障碍要大于动力，因为亚太、印太绝大多数国家不愿接纳一个与中国为敌的战略；美国特朗普政府没有一个真正的全球领导战略、高超的外交艺术与强大的协调班子，其对地区秩序向合作发展方向转型的破坏性行动无法压倒各国追求稳定与共赢发展的目标；同时它也缺乏与中国进行混合型竞争的财力与制度性资源。所以，只要美国在道义上、公理上、地区利益共识上无法聚合起真正的合作伙伴，其国内社会各界没有形成在印太地区与中国进行下一场冷战的合理性、紧迫性的共识，“印太战略”是不可能在战略层面获得成功的。