海洋核动力平台安全地带法律制度研究

罗国强 刘璐琦

（1.武汉大学，湖北 武汉 430072）

在全球气候变暖的背景下，世界各国既要发展经济又要降低温室气体的排放量，对清洁能源的需求不断增大。与太阳能、风能以及潮汐能等可再生能源相比，核能不仅可以实现无碳排放，而且在建造成本以及对环境依赖度等方面具有不可替代的优势。但考虑到陆基核设施的建设会占用大量的土地面积，并对周围的土地用途造成不利影响，近年来，美国、法国、韩国、俄罗斯等国均聚焦于海上核能技术的开发。①Peter Lobner， “Marine Nuclear Power： 1939-2018”， The Lyncean Group of San Diego， July 25， 2018， https：／／lynceans.org／tag／floatingnuclear-power-plant／.2019年8月23日，由俄罗斯建造的世界首座海洋核动力平台“罗蒙诺索夫院士”号从俄罗斯西北部的摩尔曼斯克港起航，标志着海洋核动力平台正式从理论研发阶段进入到实践运营中。对此，我国国家能源局也成立了海洋核动力平台技术研发中心，现已完成针对海洋小型核电站总体技术的研究，已经突破了海洋环境适应性、平台安全性、辐射防护及检测、核动力装置综合控制等关键技术，为海洋核动力平台的研发奠定了技术基础。①“国家科技支撑计划‘小型核反应堆发电技术及其示范应用’通过项目验收”，中华人民共和国科学技术部，2016年11月24 日， http：／／www.most.gov.cn／dfkj／hub／zxdt／201611／t20161122 129077.htm。

海洋核动力平台属于新生事物，目前缺乏专门的海洋法规范，只有作为“海洋法大宪章”的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）可供参考。依据《公约》规定，沿海国有权设立安全地带以保护人工设施的安全和功能。基于此，本文以海洋核动力平台的特殊性为视角，结合《公约》涉及安全地带的规定，试图说明海洋核动力平台安全地带的主要内容，为海洋核动力平台的保护提供一种思路。

一、海洋核动力平台的法律属性

海洋核动力平台（Floating Nuclear Power Plant），是以核能作为一次能源的能源供应平台，其中海洋核动力装置是产生用于对外电力或淡水输出的能量源泉。②董海防：“海洋核动力平台发展研究综述”，《船舶工程》，2019年第11期，第5页。对海洋核动力平台安全地带制度的论证需以该平台的定性为基础。有关海洋核动力平台法律性质的观点共有两类：一类观点认为海洋核动力平台的可移动性与船舶的此类特性相似，故应视为船舶；另一类观点认为海洋核动力平台固定时与海床相连的特征与人工岛类似，③Admiral Max K.Morris and John W.Kindt， “The Law of the Sea： Domestic and International Considerations Arising from the Classi⁃fication of Floating Nuclear Power Plants and Their Breakwaters as Ar⁃tificial Islands”， Virginia Journal of International Law， Vol.19， No.2，1979， pp.299-320.故理应将其视为人工岛。相较于“船舶”说和“人工岛”说，笔者认为“特殊的人工设施”说更为合理。

1.1 “船舶”说

国际法上关于船舶的法律概念可追溯至1927年的“荷花号案”，该案将船舶定义为“一个特殊性质的可移动的动产”。④吴蔚：“联合国海洋法公约中人工岛屿之概念及其辨析”，《武汉理工大学学报》，2014年第3期，第454页。尽管国际公约对船舶的定义各不相同，但从中不难发现各公约定义的共同点是都要求船舶具有航行能力，即船舶的航行能力应当是定义船舶的首要和必要因素。但需注意，具有“航行能力”和具有“运输功能”并非等同的概念。运输功能是船舶具有航行能力的目的和结果，船舶的主要用途是用于运输，但并非所有能够进行运输的设施都能称作船舶。因为还存在一些设施可以运载货物，但其本身并不具有自航能力，而是需要借助船舶的帮助实现拖航。

海洋核动力平台便是一种可用作运输，但却不具有自航能力的人工设施。正如国际原子能机构在其2013年发布的《可移动核电站法律、机制问题》研究报告所指出，可移动核电站只是指物理形式上具有运输性，但其设计本身的目的既不是通过运输的形式产生能量，也不是为运输行为提供动力。⑤Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants： A Preliminary Study， International Atomic Energy Agency，IAEA Nuclear Energy Series No.NG-T-3.5， 2013， p.7.更何况海洋核动力平台可以用于运输，但其最终目的并非用于运输，而是通过运输到达作业地点以此为海上各种对象提供充足的能源，这种运输本质上是通过船舶实现地理的移动，这与船舶相当于“运载”的运输功能是完全不同的。无论何种类型的海洋核动力平台，从来都不是作为船舶去设计和建造的。可见，海洋核动力平台和船舶同属《公约》中两个相互独立的法律概念。

1.2 “人工岛”说

国际法上关于“人工岛”的概念，最初出现在海牙编纂会议上涉及岛屿性质的讨论中，但由于当时各国重点主要是为了区分“人工岛”与“自然岛屿”享有海域权益的不同，因此对人工岛的探讨只停留在其是否能够拥有领海的问题上，并未给出人工岛明确的定义。而随后人工岛的定义，既没有出现在1958年《大陆架公约》中，也在《公约》中找不到对应的条款。

目前各国学者，对人工岛的定义各不相同。荷兰国际法学者认为：“人工岛屿虽然也是由沙土等自然物质组成，但是经人工堆积才形成的，所以应属于人工设施。”①Alfred H.A.Soons， Artificial Islands and Installations in In⁃ternational Law， Occasional Paper Series Law of the Sea Institute Uni⁃versity of Rhode Island， 1974， p.3.美国学者认为：“人工岛是非自然形成的物体，永久地附着在海床上，其表面永远高于海平面。”②Graig W Walker， “Jurisdictional Problems Created by Artifi⁃cial Islands”， San Diego Law Review， Vol.10， No.4， 1973， p.638.尽管各学者对人工岛的定义各不相同，但从中不难发现人工岛定义的共同点：都要求人工岛是非自然形成，并且与海床永久相连，永久高于海平面，这也可以说是定义人工岛的必要因素。

基于此，有学者提出定义人工岛的要素包括：形成过程中受到人工因素的影响；四周环水，且在高潮时露出水面；具有陆地的特征，即主要由砂石、泥土或珊瑚礁等自然物质形成，而非纯粹由钢铁、混凝土等人工物质等构成；永久性地与海床相连。③范健、梁泽宇：“人工岛屿国际法地位的历史嬗变”，《亚太安全与海洋研究》，2016年第2期，第79页。

与此相比，海洋核动力平台作为能源供给平台，其可以被牵引到不同的场所提供能源的供给，既可以位于海面之上，也可以淹没于海底。从物理构造的角度来看，人工岛与类似设施最大的区别在于人工岛使用堆积的方式，用砂石等相关物理材料进行填埋堆积而成，海洋核动力平台是由特殊防辐射材料建造的，有抵御自然灾害和核事故的天然优势。可见，海洋核动力平台与人工岛显然应是两个相互独立的法律概念。

1.3 “特殊的人工设施”说

人工设施这一法律概念，最初出现在特别报告员弗朗索瓦（Jean Pierre Adrien François）在1950年国际法委员会第二届会议上针对公海问题提交的报告中，该报告指出：“沿海国对于为了勘探和开发公海海床和底土的自然资源而建立的海上设施，可以设立特定的安全区域。”④International Law Commission， “Report of The International Law Commission on Its Second Session， 5 June to 29 July 1950， Offi⁃cial Records of the General Assembly， Fifth Session， Supplement No.12［A／1316］”， UN， 1950， https：／／legal.un.org／ilc／documentation／english／reports／a_cn4_34.pdf， para.200.对此，有学者指出，人工设施主要是指为了开发海底资源而建立的特定装置，“装置”被统称为由混凝土和钢材等材料建造的人造结构，其并非永久存在。⑤Clive R.Symmons， The Maritime Zones of Islands in Interna⁃tional Law， Martinus Nijhoff Publishers， 1979， p.25.

正因如此，人工岛和人工设施虽都属于人为建造，但并非等同的概念。一方面，从二者产生的源头来看，人工岛是从自然岛屿中分离出来的，其产生是为了解决“海洋地物能否产生领海”的问题，本质上是为了防止国家管辖权的扩张。而人工设施的产生是得益于科学技术的进步，本质上是为了勘探海洋底土自然资源而设立的。

另一方面，从二者的构成要件来看，人工岛要求必须满足四周环水、高潮时露出水面，与海床永久相连等条件。人工设施并无特定要求，既可以固定在海床上也可以漂浮在海床上覆水域中。可见，人工岛和人工设施二者之间既有联系又存在差异。正如有学者指出，实际上，《公约》关于人工设施的术语应视为包括人工岛，换言之，人工设施包含人工岛，人工岛是人工设施的一种。⑥George K.Walker， Definitions for the Law of the Sea Terms Not Defined by the 1982 Convention， Martinus Nijhoff Publishers，2012， p.104.

如前所述，相较船舶与人工岛而言，海洋核动力平台符合人工设施的构成要件，但其与普通的人工设施又不一样。

首先，在所有的人工设施中，海洋核动力平台所涉及的保护措施最复杂。一般用以开采海洋自然资源的人工设施都受大陆架地理位置的限制，都不能脱离大陆架而独立存在，而海洋核动力平台本身是依靠自身的核反应堆以提供能源的供给，其自身就是能源。因此，海洋核动力平台不像一般的人工设施一样会受所开发海底资源地理位置的限制，处于单一固定的海域中，而是在不同性质的海域中都可存在。但核能作为一种既可民用又可军用的技术，在实践中别有用心的国家可以通过民用项目来探索和推进军用核技术，①吴莼思：“核安全峰会、全球核秩序建设与中国角色”，《国际安全研究》，2015年第2期，第55页。而国际社会高度重视核能的扩散和利用，要求拥有核能的国家在利用核能时需承担额外的义务。因此，在保护海洋核动力平台安全的同时，海洋核动力平台的设立国有义务采取必要措施防止其技术、设备和材料的扩散。

其次，在所有的人工设施中，其危险性最高。与普通的人工设施相比，海洋核动力平台不仅发挥提供能源的功能，而且同时也要储藏大量废弃的燃料。在2012年国际核安全首尔峰会上，各国针对核能在使用过程中的危险性进行了讨论，最终在核安全问题上达成共识。国际社会认为核能在使用过程中的高危险性主要体现在两个方面。第一，核技术的安全使用，主要是指涉及核电站的安全运行，其内容包括：对核设施和放射性物质在运行中采取相关保护、预防和缓解等安全措施，预防因技术原因和不可抗力引发的核事故。第二，核燃料的安保问题，即需防止核设施被人为破坏以及核材料被蓄意窃取。②夏立平：“论国际核安全体系的构建与巩固”，《现代国际关系》，2012年第10期，第3页。

可见，国际社会对核能的高度重视，以及核能自身的特性使海洋核动力平台成为海上一类“特殊的人工设施”。既然是“特殊的人工设施”，其所对应的安全地带制度的内容也较为特殊。

二、《公约》体系下安全地带的法律性质

海域性质的认定是国家在此海域权利义务划分的前提，对国家之间权利义务的划分起决定性作用。在《公约》体系下，沿海国在领海、专属经济区和公海享有不同的海洋权益。正是基于海域性质与海洋权益之间的紧密联系，笔者认为应从安全地带的法律性质入手，来明确沿海国在安全地带内的权利主张。一旦安全地带的法律性质得以认定，就可以理清国家在安全地带内的权利义务划分以及安全地带制度与《公约》规定其他海洋法制度之间的关系。

针对安全地带的法律性质，目前从国家实践中可归纳出主要存在“类似于领海”说和“类似于专属经济区”说两种。上述两种观点都不合理，笔者认为，安全地带应是一种独特的“功能性区域”。

2.1 “类似于领海”说

“类似于领海”说是指，沿海国在安全地带内所主张或应当享有的权利类似于一国在其领海内享有的权利，故而将安全地带的地位类似于领海。

从目前的国家实践来看，诸如马来西亚、比利时、爱尔兰、马耳他、巴哈马及委内瑞拉、埃及、阿拉伯半岛国家和瑞典等国，在实践中是将安全地带视为与领海类似的区域。③王国华编：《海洋法规与国际石油合作》，石油工业出版社，2016年版，第85页。将安全地带视为领海的国家主要是在立法规定中明确将“安全地带视为在其境内”，对安全地带主张充分的领海主权。这就意味这些国家将安全地带视为其国家领土的组成部分，其在安全地带内享有的权利是排他的和绝对的。对此，可以发现该观点是从沿海国对大陆架享有的主权权利所推断出的，大陆架作为沿海国领土的自然延伸，其本质仍属一国的领土。开采大陆架自然资源的海上设施在当时的海洋法规则中只能参考岛屿的相关规定，因此参照岛屿享有领海的权利，可以将安全地带视为领海。

但从历史上看，早在特别报告员弗朗索瓦在1950年国际法委员会第二届会议上针对公海问题提交的报告中，就特别指出：“沿海国为保护海上设施而设立的安全地带不能归为领海。”④International Law Commission， “Report of The International Law Commission on Its Second Session， 5 June to 29 July 1950， Offi⁃cial Records of the General Assembly， Fifth Session， Supplement No.12［A／1316］”， UN， 1950， https：／／legal.un.org／ilc／documentation／english／reports／a_cn4_34.pdf， para.200.结合安全地带产生的背景来看，安全地带制度产生于领海之外即公海的海洋秩序之下，大陆架上覆水域属于公海。正是为了防止国家管辖权的扩展，特别报告员弗朗索瓦提出设立一种不同于领海的制度以保护大陆架上人工设施的安全。如若将安全地带视为领海，将扩大沿海国的管辖权，无疑违背安全地带制度设立的初衷。

2.2 “类似于专属经济区”说

“类似于专属经济区”说是指，沿海国在安全地带内所主张或应当享有的权利与其在专属经济区中的权利类似，故而将安全地带的地位类似于专属经济区。

目前持此类观点的国家主要是参照沿海国在专属经济区内的立法模式对安全地带进行规定，主要有以下三类：第一是规定将国内法扩大适用于安全地带；第二是将安全地带等同于专属经济区，直接规定沿海国对专属经济区拥有完全的立法和执法管辖权；第三是规定沿海国对在安全地带内实施的违法行为享有管辖权。

从上述各国的立法实践中可以发现，持此类观点国家的出发点主要是依据《公约》将安全地带的主要内容规定在专属经济区部分。《公约》涉及安全地带制度的内容主要规定在第60条第4款，上述各国依据《公约》的体系安排便将安全地带等同于专属经济区。但由于《公约》并没有针对专属经济区做出全面系统的规定，各国涉及专属经济区的立法存有争议，因此也就造成虽然上述各国都将安全地带等同于专属经济区，但在具体立法上却始终存有差异。

从法律逻辑上讲，安全地带制度产生在前，专属经济区制度形成在后。一项制度的法律性质应是制度存在的前提，如若两种法律制度有相似的法律性质，后产生的法律制度就失去了存在的客观需要，理应被形成在先的制度所吸收。在1950年安全地带制度形成之时，专属经济区还未存在，显然二者是两种不同的制度。

此外，安全地带的功能证实其不同于专属经济区。在第三次联合国海洋法会议上，各国对专属经济区的功能达成了以下共识：专属经济区不是沿海国的领海，而是与资源和经济活动有关的水域。①金永明著：《中国海洋法理论研究》，上海社会科学院出版社，2014年版，第9页。如若主张沿海国在安全地带内应当享有的权利与其在专属经济区中的权利类似，无疑扩大了沿海国的权利内容，与安全地带的功能不符。

2.3 独立的“功能性区域”说

笔者认为，安全地带法律性质的认定不应片面套用《公约》规定海域性质的种类。安全地带产生于“领海之外即公海”的海洋秩序之下，在当时水域的性质只有领海和公海。早在《公约》生效前，安全地带已构成国际习惯法范畴，沿海国便以保护海上人工设施的目的取得了在安全地带内采取措施的权利。根据安全地带的特征可知，安全地带的设立是以海上人工设施的存在为前提。其中，安全地带的设置应确保人工岛屿、设施和结构的功能可以得到实现。因此，安全地带可以同时分别存在不同的海域中。

基于上述论述，笔者提出一种新的观点，根据安全地带的特征，可以将安全地带的性质认定为独立存在的“功能性区域”。笔者提出的“功能性区域”说是指，安全地带是以实现特定目的而设立的区域，即沿海国在安全地带内所主张的权利应能够实现安全地带的设立功能。相较于“类似于领海”说和“类似于专属经济区”说，“功能性区域”说具有如下优势：

（1）独立的“功能性区域”说与《公约》规定的海域制度并行不悖。虽然《公约》对安全地带进行了规定，但应注意的是，《公约》并没有针对安全地带与相关海域间的关系进行说明。《公约》第60条第7款规定可以在专属经济区范围内设立安全地带，第80条规定上述条款也适用于大陆架。一国的内水及领海属于国家享有完全主权的管辖水域，沿海国可以设立安全地带，除此之外，沿海国还可在专属经济区以及公海设立安全地带。可见，《公约》本身也将其视为一项独立的海洋法制度。但应该注意的是，此处安全地带作为一项独立的海洋法制度并不是以海域划分为判断标准。

事实上，《公约》为海洋法搭建了两种路径。一是海域路径（Zonal Approach），即将包括海底在内的海洋空间划分为不同的法律地位，其中属于国家管辖的海域包括内水、领海、毗连区、专属经济区以及群岛水域。二是功能路径（Functional Approach），即按海洋用途划分出航行、海洋生物资源管理与养护、海洋环境保护、海洋科学研究等功能。①Robin R.Churchill and Alan V.Lowe， The Law of the Sea，Manchester University Press， 1999， p.1.从功能路径的角度出发，《公约》第60条第4款对安全地带的功能明确规定为以下两项：一是确保航行安全；二是确保人工岛屿、设施和结构功能的实现。除此之外，并不存在其他可以替代安全地带的制度。此外，从立法体系的角度来看，以海洋科学研究为例，《公约》涉及科学研究的条款同样也是分别从领海、专属经济区等不同海域的角度进行规定。

应该看到，在《公约》起草的当时，受科技发展的影响，世界各国没有预见到安全地带的重要性，而只是明确了安全地带存在的必要性。然而科技发展的现实证明，安全地带对海上设施的作用直接影响海洋环境的保护和海洋活动的正常开展。故而不能以《公约》未将其单列为一章，就否认其作为一项独立海洋法制度的法律地位。

只有将安全地带视为一项独立的海洋法制度，当安全地带分别存在不同的海域中时，才可以避免造成权利的混乱。具体而言，就是说当安全地带位于不同的海域中时，安全地带的性质不受其所在海域性质的影响。换言之，安全地带应与《公约》规定的其他海洋法制度并存。

（2）独立的“功能性区域”说符合国际法的基本原则。即使《公约》所规定的12海里领海、12海里毗连区、200海里专属经济区、200～350海里大陆架这些理论上的海洋权益各国都能够享有，但无法回避的是，各国天然地理位置的差异以及全球海域自然分布的不均衡，导致在实践中并非所有国家都能享有上述海洋权益。②罗国强：“《联合国海洋法公约》的立法特点及其对中国的影响”，《云南社会科学》，2014年第1期，第127页。

此外，专属经济区的权利义务划分本身一直都是各国争议的焦点，美国和其他主要海洋国家认为专属经济区仍是公海的一部分，如果将安全地带等同于专属经济区就会产生各国安全地带制度内容的不同。不同的国家作为国际社会成员，在国际社会中都有权要求享有平等及同等的权利。如果依照上述观点，则会造成各国在安全地带内享有不同的权利，这种权利内容的冲突，违反国际法国家权利平等的原则。

笔者认为，安全地带制度的核心是无差别的赋予所有国家保护自己海上设施的权利，不会受海域面积以及地理位置的影响。因此，独立的“功能性区域”说符合以国家主权平等为核心的国际法基本原则。

（3）独立的“功能性区域”说便于实现安全地带的设立目的。从地缘、经济及政治等各方面讲，开发海洋资源对各国都有极其重要的作用，加之世界范围内存在大量未解决的海洋划界争端，安全地带“功能性区域”的性质可以填补争议海域海上设施保护方式的空白。

《公约》生效后，海域划界纠纷大幅度增加，特别是专属经济区制度的确立，导致海域主张重叠的现象大量出现，但《公约》在海洋划界规则方面的规定却又不明确，实践中各国争议颇多。③据统计，世界有待划定的海洋边界大约420余条，至今全球已经划出约170条海洋边界。管松著：《争议海域内航行权与海洋环境管辖权冲突之协调机制研究》，厦门大学出版社，2017年版，第142页。

安全地带制度的根本出发点是保护海上设施的安全和确保开发海洋资源活动的顺利进行，而不涉及争议海域的划界。因此，海上设施所在水域的法律地位是否存在争议，并不能阻碍安全地带制度的适用。换言之，在海域性质存有争议的海域内设立安全地带，并不会影响海域划界的法律效果，也不会影响该海域的法律地位。此外，由于安全地带并非永久存在，海上人工设施拆除后，安全地带就不复存在。与此同时，伴随安全地带的设立所造成的权利重叠也随之消失，并不会造成争端的复杂化。

实践中，安全地带“功能性区域”的法律性质有利于实现“搁置争议、共同开发”的战略构想。以地中海为例，由于半闭海沿岸国扩展管辖海域的地理限制，地中海区域长期未适用专属经济区制度。出于航行的共同需求，地中海沿岸国家通过主张功能性国家管辖海域的途径，避免引发沿岸国海域划界的争端，以此维护沿岸国在该海域的海洋权益。①郑凡：“地中海功能性国家管辖海域实践及对我国的启示”，《法学杂志》，2019年第6期，第104页。

海上设施的安全不仅对沿海国至关重要，对非沿岸国的航行安全也存在重大影响。“功能性区域”说强调安全地带的保护性功能，各国虽对海洋权益的主张存在诸多分歧，但各国在保护海洋资源开发的立场上是一致的。安全地带设立后，即使其与其他法律性质的海域制度相重叠，但不影响安全地带功能的实现。

以争议海域油气资源共同开发为例，在主张重叠的海域，争议双方都坚持认为该区域属于本国所有，都试图掌握争议海域的管辖权。安全地带的设立一方面可以满足保护海上油气资源开发设施的需求，另一方面安全地带并非永久存在，当海上油气资源开发的设施拆除后，安全地带也会随之消失。与《公约》规定的其他海洋制度不同，其不会成为日后海域划界争议方主张权利的证据，有助于降低争议双方进行资源开发时的对抗性，促进共同开发的顺利进行。

三、海洋核动力平台安全地带制度的主要内容

由于《公约》设计安全地带制度时，并未预见海洋核动力平台这一特殊人工设施的存在，所以海洋核动力平台安全地带的具体内容并不明确，但可以结合《公约》有关安全地带的具体规定以及海洋核动力平台的特殊性来进行理论论证。

3.1 海洋核动力平台安全地带的范围

《公约》第60条第5款规定安全地带的范围原则上是500米，但允许存在例外情形。从《公约》涉及安全地带范围的例外规定来看，《公约》规定的例外情形只有两种：其一是满足“一般接受的国际标准所许可”；其二是主管国际组织的建议。由于海洋核动力平台的法律属性存有争议，理论上难以确定其主管的国际组织，所以安全地带范围的例外规定只能看如何才能满足“一般接受的国际标准”。但《公约》并未对“一般接受的国际标准”给出合适的判断标准。

“一般接受的国际标准”（generally accepted international standards）可追溯于1958年《公海公约》第10条的规定。在1950年国际法委员会会议期间，国际法学家赫德森（Manley Hudson）提出，应该制定一项涉及海上道路交通规则的条款，这项技术性规则可以用以维护公海的交通安全以及海上人员的生命安全。杰拉尔德·菲茨莫里斯爵士（Sir Gerald Fitzmaurice）注意到“只有在某些海事领域才存在明确的协定，而在其他领域存在一些规则业已得到普遍接受和适用。”因此，他建议用“一般接受”替换“根据协定确定”。他进一步说明，“该条款的目的是迫使各国遵守一般接受的国际规则，尽管这些规则不一定为所有国家所接受，但必须确保各国不会颁布与大多数国家所遵守的规则相违背的规定。”②Bernard H.Oxman， “The Duty to Respect Generally Accepted International Standards”， New York University Journal of In⁃ternational Law and Politics， Vol.24， No.1， 1991， pp.109-160.

目前，对“一般接受的国际标准”的理解，主要存在以下几种观点：第一，认为“一般接受的国际规则和标准”是国际习惯法；第二，认为“一般接受的国际规则和标准”是国家作为缔约国的国际文件；第三，认为“一般接受的国际规则和标准”是国际海事组织的生效公约，不论规则或标准适用的国家是否是这个国际海事组织公约的成员方；第四，认为通过接受《公约》，国家已经预先同意接受“一般接受的国际规则和标准”。①Erik Franckx， Vessel-Source Pollution and Coastal State Ju⁃risdiction：The Work of the ILA Committee on Coastal State Jurisdiction Relating to Marine Pollution （1991-2000）， Martinus Nijhoff Publish⁃ers， 2001， pp.23-24.

笔者认为，“一般接受的国际标准”的关键在于达到“一般接受”的标准。但是上述观点都试图通过证明包含此标准的文件性质来证明其符合“一般接受”，此外“接受”的本身含义是国家实践。对于《公约》第60条第5款关于安全地带宽度的规定，即“为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织所建议”，这里的“一般接受”的国际标准已经排除了主管国际组织的建议，应特指普遍性的国家实践。

从国家实践来看，针对部分海上人工设施，已经存在设立大于500米安全地带范围的规定。以海上钻井平台为例，印度石油天然气公司（ONGC）要求印度石油部扩大现有500米的安全地带范围。对此，印度政府计划将本国海上油气设施周围的“安全地带”从现有的500米扩大至5海里（或8公里），以加强安全地带的保护功能，确保海上油气设施的安全。②Martin A.Sebastian， Critical Infrastructures-Offshore Instal⁃lation Protection， Centre for Maritime Security ＆ Diplomacy， 2015，http：／／www.mima.gov.my／images／page／research／Capt._Martin_-_National_Key_Infrastructure_AED.pdf， p.27.在英国，英国近海作业者协会要求设立1000米的安全区。③王国华编：《海洋法规与国际石油合作》，石油工业出版社，2016年版，第84页。

基于上述国家实践可以发现，各国普遍认为500米的安全地带范围不足以保护海上钻井平台的安全。如前文所述，相较于普通的海上设施而言，海洋核动力平台不仅要考虑平台的安全，还需要防止核材料和核技术的扩散。实践中，对安全地带的范围要求显然要比普通海上设施的安全地带范围要大。如若500米的安全地带范围都不足以保护海上钻井平台的安全，显然也并不足以保护海洋核动力平台的安全。

与一般海上人工设施不同，海洋核动力平台置于海床上时，对其采取保护就不能单纯考虑海面上的威胁，还应考虑来自海底的威胁。因此，海洋核动力平台的安全地带范围应包括安全地带的上空、海面和海底。对此，有学者指出，对于安全地带的上空可以采取禁止飞行的措施，防止对设施进行恐怖活动。④魏静芬著：《海洋法》，五南图书出版公司，2008年版，第236页。实践中，法国就采纳了上述观点，法国《关于大陆架勘探和自然资源的开发》第68-1181号法令（1968年12月30日）第4条规定：“设立在设施和装置周围的安全地带可以延伸至500米。未经授权禁止在与探测或开发作业无关的情况下进入安全地带内。为了保护大陆架上设施的安全，法国法律限制在设施以及安全地带上空内的飞越行为。”

当前，无论是国家实践还是国际司法实践都逐渐认可了3海里的安全地带范围。⑤罗国强、刘璐琦：“《联合国海洋法公约》安全地带制度浅析——兼论对美国南海‘航行自由’活动的回应”，《南洋问题研究》，2019年第4期，第40页。笔者认为，考虑到海洋核动力平台的特殊性，未来海洋核动力平台的安全地带范围应在3海里海域范围的基础上进行讨论，但需注意海洋核动力平台的安全地带范围是包括海面、海底和海域上空的立体空间。

3.2 海洋核动力平台安全地带内权利义务的划分

（1）平台设立国可采取的适当措施。平台设立国在安全地带内权利义务的划分主要涉及《公约》第56条第2款和第60条第4款。

就平台设立国的权利而言，重点在于如何理解《公约》所规定的“适当措施”的含义。笔者认为，对“适当措施”含义的理解应重点把握平台设立国所采取的措施以能够实现安全地带的设立目的为主。海洋核动力平台安全地带设立的目的，主要是为了保护海洋核动力平台的作业安全以及防止核材料的扩散。虽然《公约》本身并不涉及海洋核动力平台的规制，但可以结合国际文件以及各国实践进行推测。

国际社会迄今涉及“安全地带”的文件仅有国际海事组织“关于近岸设施和结构周围的安全地带和航行安全”的第A.671（16）号决议，及其附件“关于近岸设施和结构周围的安全地带和航行安全的建议”。根据决议第d款的规定，“建议各国政府采取所有必要的步骤确保，除非得到特别的授权，悬挂各自旗帜的船舶不能进入或穿过已经合理设立的安全地带”。对此，可以发现相较于《公约》的规定，国际海事组织对“适当措施”的内容进行了具体的阐述，即“适当措施”是指对其他国家船舶行使禁航权。

此外，国际社会为防止海上核材料的扩散，也规定对相关海域采取禁航的措施。实践中，在以美国为主推动的“防扩散安全倡议”①受“9·11”事件的影响，美国越来越担心恐怖分子利用核爆炸装置、核原料对其本土发动恐怖攻击，在一定程度上，2003年主要由美国推动的“防扩散安全倡议”就是对这种担心所做出的回应。参与倡议的国家承诺自愿在现有法律框架内采取措施防止大规模杀伤性武器、相关材料在国家与非国家行为者之间的转移。早期参与“防扩散安全倡议”的国家有15个所谓的“核心国家”，有加拿大、澳大利亚、法国、意大利、德国、日本、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、新加坡、西班牙、俄罗斯、英国及美国，后来表示支持的有60个国家。牟文富：“美国在《联合国海洋法公约》之外塑造海洋秩序的战略”，《中国海洋法学评论》，2014年卷第2期，第203页；Lowe and Talmon， The Legal Order of the Oceans-Basic Docu⁃ments on the Law of the Sea， Hart Publishing， 2009， pp.841-842；Natalie Klein， Maritime Security and the Law of the Sea， Oxford Uni⁃versity Press， 2011， pp.195-196。的文件中就提出参与国应对管辖海域中涉嫌违反规定的船只采取相应措施。②这些措施包括要求参与国拦截、搜查位于其内水、领海或毗连区的涉嫌船舶，并规定涉嫌船舶驶入／驶离港口、内水、领海的条件，例如对它们进行登临、搜查，在驶入前将涉嫌货物没收。虽然该文件只是为了实现防止海上核材料扩散的目的，但这正与海洋核动力平台安全地带的设立目的相同。因此，上述措施同样可以在海洋核动力平台安全地带范围内适用。

值得注意的是，虽然当前海洋核动力平台只在领海范围内运营，但如前文所述，海洋核动力平台在理论上是可以存在于不同性质的海域中，未来随着各国对该技术的不断推进，海洋核动力平台势必会出现在专属经济区以及公海等相关海域中。此时，该项禁航权就会与航行权发生冲突。鉴于此，笔者认为应明确指出，平台设立国在海洋核动力平台的安全地带内享有的这项禁航权并非绝对的禁航权，而是相对的禁航权，即非经平台设立国的授权不得进入海洋核动力平台的安全地带内。

相对的禁航权规定就要求平台设立国对进入的船舶提前进行区分，这就衍生出了平台设立国事前的知情权。只有提前了解航行船舶的相关信息，平台设立国才能准确做出是否行使禁航权的决定。早在国际海事组织讨论违反安全地带的问题时，加拿大就曾提议应在设施周围设立最大3海里的“警告区”。国际海事组织“关于近岸设施和结构周围的安全地带和航行安全的建议”第2章第2条规定，“航行在近岸设施或结构附近的船只，适当情况下，当接近这样的设施或结构时，采取提早的、实质的避让措施，以便使设施或结构注意到船只的距离最近点，提供任何与安全相关的尤其是设施或结构能够用以帮助船只航行的信息”。

实践中，澳大利亚就针对此项知情权创设了“海洋识别制度”，也可称为识别权，即指当船只进入距离设施一定范围之内时，沿海国有权要求其提供相关的信息，以便评估在设施附近航行的船只的潜在威胁程度。但是，在该船只并不遵从提供信息的要求时，沿海国并无权阻止其在附近航行，沿海国有权根据不同情况，及时选择适当的措施加以应对，包括但不限于识别、监视、管制和处置等措施。③Natalie Klein， “Legal Implications of Australia’s Maritime I⁃dentification System”， International and Comparative Law Quarterly，Vol.55， No.2， 2006， pp.337-368.

事实上，有学者已经提出，鉴于海洋核动力平台不同于普通的人工设施，要采取相应措施来规避过往船只对其的影响，尤其在接近国际海域的航线上，更要提前发布海上通知。如有必要，可以派遣具有预警、反潜、定位跟踪、防护能力的舰队进行巡逻。④赵松、宋岳：“国内外浮动式核电站发展综述”，载《中国核科学技术进展报告》（第五卷），中国原子能出版社2018年版，第97页。

此外，由于从外部特征上看，海洋核动力平台与一般的人工设施有所不同。一般的人工设施都位于海面之上便于过往船只进行识别，但海洋核动力平台可以置于海底。当海洋核动力平台位于海底时，航行在近岸设施和结构附近的船只，是无法通过瞭望提前完成避让。因此，只有在得到平台设立国的授权后，在平台设立国相关工作人员的帮助下，才能保证通行的安全。

综上所述，平台设立国可采取的“适当措施”可以理解为包括禁航权和识别权。但应注意，笔者在此并非认为平台设立国只享有这两项权利。根据笔者前文所述，平台设立国在其安全地带内享有的权利，是以该项权利是否能实现安全地带的设立目的为判断标准。随着技术的发展，权利的内容和范围会相应发生改变，势必是无法通过列举的方式穷尽权利的内容。这里讨论的禁航权和识别权应被视为是最基本的权利，对于违反禁航权或识别权的船只，可以采取更进一步的措施，例如驱逐、扣押等相关措施。

就平台设立国的义务而言，重点在于如何理解《公约》所规定的“适当顾及”义务的含义。适当顾及义务，是一国在行使权利时，应采取合理的措施避免对另一国家在该海域享有的权利造成损害。具体而言，主要包含两个层次，一个是对“顾及”含义的理解，“顾及”要求一国行使其海洋权利的同时需考虑其他国家的利益；二是如何理解“适当”，判断是否“适当”的标准就在于，国家在行使其海洋权利时需结合其他国家的利益进行权衡，以满足适当性的要求。①International Law Association（American Branch） Law of the Sea Committee， Terms in the 1982 U.N.Convention on the Law of the Sea or in Convention Analysis That the Convention Does Not Define，in 2009-2010 Proceedings of the American Branch of the Law Associa⁃tion， 2010， p.374.根据2015年“毛里求斯诉英国查戈斯群岛海洋保护区案”中对适当顾及程度的解释，可知，适当顾及的程度取决于当事国享有权利的性质以及从事行动的国家是否存在可替代性选择的可能，即是否一方权利的行使一定要以牺牲另一方的权利为必要。②The Republic of Mauritius v.The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland， Award （18 March 2015）， p.202， para.519.

预先规定何为履行“适当顾及”义务的行为无疑很困难，每一个案件都需要根据个案的具体情形来进行判断。但有学者提出，判断一国的行为是否“适当顾及了其他国家的权利和义务”，就是判断该国的行为是否正当、合理，包括行使权利的时候是否出于正当的目的，履行义务的时候是否正当考虑了相对方的实际需要，以及行使权利或者履行义务的行为本身是否采取了合理的方法和途径。换言之，就是其行使权利或者履行义务的行为，在主观上是否故意或者过失地损害了相对方的合法权益。如果出于恶意，则这些行为构成权利滥用。③张卫华：“专属经济区中的‘适当顾及’义务”，《国际法研究》，2015年第5期，第50页。

根据《公约》第60条第3款的规定，结合“适当顾及”义务的含义，笔者认为平台设立国的义务主要是对其他国家的告知义务。只要平台设立国及时地履行了告知义务，就可以推定其主观上不存在滥用权利的恶意。

（2）其他国家的权利和义务。海洋核动力平台安全地带的设立，对其他国家权利和义务的影响主要体现在航行权的行使上。

在前面的论述中，笔者已经明确指出海洋核动力平台的安全地带作为独立的“功能性区域”与《公约》规定的相关海域制度同时适用。而依据《公约》的规定，航行权的行使受海域性质的影响，不同性质的海域，航行权的内容和范围各不相同。因此，探讨海洋核动力平台安全地带的设立对其他国家权利和义务的影响，应从不同海域性质航行权的内容入手。具体而言，就是依次讨论当海洋核动力平台的安全地带设立在领海、专属经济区和公海上时，分别对其他国家航行权产生的影响。

从领海制度来看，虽然其他国家有权依据《公约》第17条的规定，主张领海内的无害通过权，但当海洋核动力平台位于领海内时，平台设立国有权依据《公约》第22条第1款的规定，要求其他国家放弃无害通过权的主张。此时，其他国家有权要求平台设立国为其制定特定航道以确保航行权的行使。

从专属经济区制度来看，依据《公约》第58条规定，外国船舶在沿海国专属经济区内享有航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由。但该条第3款对航行自由做了限制，要求航行自由的行使不仅要根据《公约》的规定履行应有的义务，还要顾及沿海国的权利与义务。因此，其他国家就必须遵循平台设立国对航行的相关规定。如果其他国家主张的航行权没有实现，平台的设立国此时不需再承担为其指定特定航道的义务。即便其他国家的航行权因此受到损害，其他国家无权要求平台设立国对此承担责任。

从公海制度来看，基于《公约》第87条的规定，公海自由包括建造人工设施的自由和航行自由。对此，有学者就提出，公海制度的核心在于要求各国在行使公海自由时，以尽到“合理的顾及”义务为前提。①［英］詹宁斯、瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷第二分册），中国大百科全书出版社，1998年版，第216页。因此，当海洋核动力平台位于公海时，平台的设立国与其他国家之间相互负有“适当顾及”义务。此时，该如何解决二者之间的权利冲突呢？

笔者认为，应从国家利益的角度出发。基于国际法上的对等原则，一国如依据一项特定的国际法规则对另一国提出权利主张，则该国也必须接受该规则的约束。在公海对所有国家无差别开放的背景下，各国都有设立海洋核动力平台的权利。换言之，各国都兼具平台设立国和其他国家的双重身份。在此背景下，显然各国都会倾向于选择遵守“适当顾及”义务，以此确保本国在海洋核动力平台安全地带内行使权利时，不会遭到别国的反对。

鉴于海洋核动力平台的安全地带是临时存在的，在海洋核动力平台完成作业任务后就会撤除，并不会对公海的航行自由造成永久妨碍。因此，其他国家的航行权可以暂时让位于平台设立国享有的权利。

四、对中国发展海洋核动力平台安全地带的建议

4.1 澄清“保护海洋核动力平台的安全和功能”是制度设立的目的

鉴于前文已述，世界范围内现已出现不少国家通过扩大安全地带的范围，以实现扩张管辖权的国家实践。而我国也曾对外宣称未来计划将在南海建造20座海洋核动力平台，②中船工业经研中心：“我国将在南海岛礁建20座核动力浮动平台”，《广东造船》，2017年第1期，第93页。对此，不可避免地会引发南海周边国家对中国发展海洋核动力平台安全地带的顾虑。

值得注意的是，近来国外学者大肆宣称中国试图通过设立海洋核动力平台以实现扩张海洋权利的威胁论调，导致已有学者建议南海相关国家应以保护南海生物多样性为由，要求中国不得在南海设立海洋核动力平台。③Jeffrey Ordaniel， “ Floating Nuclear Reactors in the South China Sea”， Australian Strategic Policy Institute， May 4， 2017， ht⁃tps：／／www.aspistrategist.org.au／floating-nuclear-reactors-southchina-sea.由于国际舆论具有可引导性，时常会被作为政治工具加以利用，因此，要防止国外学者进一步利用不实言论，煽动国际舆论，诱使南海其他国家在此问题上一边倒的对抗中国。

一方面，中国应明确指出海洋核动力平台安全地带的设立是以“保护海洋核动力平台的安全和功能”为目的，淡化设立海洋核动力平台与维护国家主权之间的联系。具体而言，可考虑未来在平台的选址上，应将选择的范围进一步扩大至东海、黄海等海域，尽可能避免出现只在南海设立海洋核动力平台的现象。

另一方面，中国应重视利用主流媒体的影响力，④以主流媒体为主体的海洋公共外交在本质上是战略性的涉海国际传播，旨在提升中国在海洋领域的国际话语影响力。陈杰：“海洋命运共同体视角下的中国海洋公共外交”，《太平洋学报》，2020年第7期，第64页。把中国在发展海洋核动力平台安全地带问题上的立场说清楚，引导国际社会和南海周边国家准确理解中国的立场，避免对中国未来的国家实践造成影响。整个世界的生态环境与资源都面临巨大的压力，环境问题事关人类生存，因此所有国家在此问题上的立场是一致的。①周琪：“人类命运共同体观念在全球化时代的意义”，《太平洋学报》，2020年第1期，第5页。中国使用海洋核动力平台并非为了一己之利，而是希望借由该项技术的使用帮助世界各国减少国内的碳排量，以实现各国在发展经济和保护环境之间的平衡。

4.2 以“适当顾及”义务为原则协调制度的适用

首先，在海洋核动力平台设立前，中国在海洋核动力平台的选址上应深入研究安全地带设立后对沿岸航行及捕鱼的影响。与传统的陆基核电站相比，海洋核动力平台更容易遭受意外的碰撞。由于南海特殊的地理位置，全球三分之一的航行需经过中国南海海域。②Alexander Nikitin and Leonid Andreyev，Floating Nuclear Power Plants， Bellona Foundation Publishers， 2011， p.27.一旦发生碰撞使核燃料泄露，海洋的流动性就会使放射性物质迅速扩散，造成巨大的海洋污染。而此时受到影响的就不仅是中国自身，还会对南海周围其他国家的环境造成污染，例如越南、菲律宾、新加坡等国。③Viet Phuong Nguyen， “China’s Planned Floating Nuclear Power Facilities in South China Sea： Technical and Political Challen⁃ges”， Maritime Issues， November 21，2018， http：／／www.maritimeis⁃sues.com ／environment／china39s-planned-floating-nuclear-power-fa⁃cilities-in-south-china-sea-technical-and-political-challenges.html.对此，中国应当积极征求国际原子能机构的意见，并及时保持与国际海事组织的沟通与交流，避免将安全地带的位置设在航行密集区。

其次，在海洋核动力平台设立后，中国应及时发布通告告知过往船只海洋核动力平台安全地带的存在。中国应主动为过往船只提供替代航线，尽力避免对该海域过往船只的通航造成阻碍。

最后，中国应进一步承诺，在海洋核动力平台安全地带内行使权利时，会积极履行《公约》规定的相关义务，尽一切可能避免使其他国家的利益遭受损害。例如，中国采取驱逐措施的前提是过往船舶阻碍其行使识别权。如果过往船舶只是单纯不报备船只信息，中国不会直接采取扣押，而是会先将其拦截在安全地带范围之外，发布广播驱使其离开。只有在过往船舶不仅不报备船舶信息并且冲撞中国执法人员的拦截时，中国才会将其扣押。

4.3 以“人类命运共同体”理念为支撑推动国家间的沟通和合作

在2011年日本福岛核电站泄漏事件中，由于没有形成有效的区域信息共享机制，导致日本及周边国家难以及时有效的应对海洋核污染的扩散。④全永波：“全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策”，《太平洋学报》，2020年第5期，第87页。这个教训告诉我们，核能的使用和维护难以仅凭一国之力，需要国际社会的通力合作。因此，海洋核动力平台安全地带的设立和适用需要与周边国家达成相互信任的共识。但南海周边国家之间长久以来存在岛礁主权归属与海域划界争端，加之区域外国家的介入，使得南海局势错综复杂，导致南海周边国家缺乏坚实的互信基础。⑤姚莹：“‘人类命运共同体’视域下南海海洋保护区建设：现实需要、理论驱动与中国因应”，《广西大学学报》（哲学社会科学版），2019年第4期，第96页。

中国应当将“人类命运共同体”理念与发展海洋核动力平台的战略相结合，充分利用“人类命运共同体”理念所倡导的“合作共赢”原则，从人类整体利益的角度出发，引导各国接受安危与共的普遍共识，从而脱离完全根据本国利益进行决策的传统模式，⑥车丕照：“‘人类命运共同体’理念的国际法学思考”，《吉林大学社会科学学报》，2018年第6期，第20页。最终通过国家间的相互合作，实现互利共赢的目标，避免各国陷入“零和博弈”的思维模式中，出现国家间相互对抗的不利局面。

事实上，目前并非只有中国计划未来在南海建造海洋核动力平台。实践中，菲律宾已经与俄罗斯就海洋核动力平台的建造进行了洽谈。⑦“Russian Floating Nuclear Power Plants Offered to Philip⁃pines”， Russia Business Today， May 14， 2018，https：／／russiabusi⁃nesstoday.com／energy／russian-floating-nuclear-power-plants-offered-to-philippines／.对此，中国应秉持开放合作的态度，欢迎周边国家共同开发，对于未来有志于发展海洋核动力平台的国家，中国愿意向其介绍相关设施。在此基础上，中国要高度重视与周边国家在海洋空间规划事务上的合作。时机成熟时可倡议同周边国家组建海洋可再生能源区域合作组织，合作研究区域内海洋可再生能源的开发和利用，建立区域信息共享机制，确定各国在该海域内的用海需求，针对海洋核动力平台未来的布局进行科学规划。

总之，海洋核动力平台的安全地带问题是各国所面临的新的挑战。涉及海洋核动力平台安全地带制度的内容尚在形成过程中，随着各国对海洋核动力平台认识和利用程度的不断加深，相应的国家实践也会随之涌现。国家实践将会推动国际法规则的形成和发展，规则形成过程也是利益划分的过程。

对于中国而言，海洋核动力平台是海洋资源开发的重要利器，但受国际上不实舆论的影响，南海周边国家已经开始误解中国发展海洋核动力平台的初心。对此，中国应及时澄清发展海洋核动力平台安全地带制度的目的是旨在保护海洋核动力平台的安全和功能，以“适当顾及”义务为原则协调制度在实践中的适用，以“人类命运共同体”理念为支撑，积极推动国家间的合作，充分发挥大国作用，以期提升未来在制定国际法规则中的影响力，实现发展海洋核动力平台的真正价值。