《斯匹次卑尔根群岛条约》中的平等权利：制度与争议

卢芳华

（1.华北科技学院，河北 廊坊 065601）

受全球升温、北极冰融、技术变革等因素叠加影响，世界各主要行为体对北极气候变化、航道通行、能源开发等问题的关注度与参与度持续升温。从法律架构看，与南极条约体系有所不同，北极尚无专门性、系统性的法律规范，唯一例外的是斯匹次卑尔根群岛（以下简称斯岛）。斯岛是距离北极点最近的可供人类居住的陆地之一，地理位置极其重要。一百年前斯岛还是无主地，1920年的《斯匹次卑尔根群岛条约》①1925年，挪威单方面将斯匹次卑尔根群岛与熊岛等岛屿合称为斯瓦尔巴群岛，将《斯匹次卑尔根群岛条约》改称为《斯瓦尔巴条约》。本文对该条约的称呼与2018年《中国的北极政策》白皮书一致。目前该条约有48个缔约国，斯洛文尼亚于2017年2月21日最后一个加入。部分对于缔约国数量统计不一致的情况，主要是由于苏联、捷克等国解体，统计方法不同和对条约继承不确定造成。（又称《斯瓦尔巴条约》，以下简称《斯约》）将主权存在争议的群岛主权赋予挪威，作为补偿赋予所有缔约国在群岛陆地及领水自由进出、从事捕鱼、狩猎、开展海洋、工业、矿业或商业活动的平等权利，这些权利是基于当时技术与科技条件下，缔约国在斯岛可以从事的所有活动，从而在斯岛建立了一种“主权明确、权益共享”的解决领土争端的新模式。随着现代国际海洋法的发展，1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将沿海国的权利扩展至专属经济区、大陆架甚至外大陆架，挪威在主张群岛专属经济区和大陆架权利的同时，缔约国与挪威围绕条约是否能扩大适用于群岛上述区域的争议也一并提出，并随着缔约国对北极权益的重视愈演愈烈，争议的焦点在于如何对条约的平等权利适用作出合理的解释。挪威主张从文本出发对条约加以解释，将《斯约》的适用范围限于《斯约》第1条所涉陆地与领水，而缔约国则主张从条约的目的和宗旨出发对条约加以演化解释，将缔约国平等权利的适用范围随挪威权利的扩大而平等地扩大适用于斯岛专属经济区与大陆架。从2017年芬兰指责挪威将斯岛机场从国际级降为国内级剥夺缔约国平等进入权利，到2020年拉脱维亚公司西亚北极星公司（SIA North Star）等将斯岛大陆架雪蟹捕捞权问题诉至国际投资争端解决中心（ICSID），从缔约国指责挪威《环境保护法案》实质上缩小缔约国平等权利的适用范围，到俄罗斯将斯岛渔业保护区制度列为“潜在的战争风险”等，随着北极争夺加剧，缔约国围绕《斯约》平等权适用争议日益凸显。缔约国的权利是否应平等地适用于斯岛的渔业保护区和大陆架？《挪威》以国内法缩小缔约国活动范围的行为是否违背《斯约》？《斯约》公平原则与挪威的主权原则之间的关系如何？这些问题都是缔约国围绕平等权利适用引发的争议焦点。

一、制度的起源：斯岛主权与平等权之博弈

斯匹次卑尔根群岛位于北极圈内，是地球最北的群岛之一。从12世纪斯堪的纳维亚人发现斯岛至今，领土主权归属经历无主地到斯匹次卑尔根委员会管理再到挪威享有主权三个阶段的争夺，条约谈判过程中缔约国以平等权为补偿放弃对群岛的主权主张。

1.1 《斯约》公平原则与平等权的确立

1596年，荷兰探险家威廉·巴伦支（Willem Barents）在探寻通往东方商道时发现斯岛，并将其命名为Spitsbergen（意为“冰原上的尖峰”），但荷兰并未以先占主张主权，但巴伦支发现群岛的事实在欧洲已经尽人皆知。随后不久，丹麦与挪威国王克里斯蒂安四世（Christian IV）主张斯岛是格陵兰岛的一部分，格陵兰岛被挪威人发现并殖民，所以该岛主权应归属于丹麦；①Thor Bjørn Arlov， “The Discovery and Early Exploitation of Svalbard.Some Historiographical Notes”， Acta Borealia， Vol.22， No.1， 2005， p.6.英国国王詹姆斯一世（James I）也随后提出，英国人休·威洛比（Hugh Willoughby）于1553年发现这些岛屿，宣布对群岛主权；此时的荷兰则明确拒绝各国主权要求，主张基于格劳秀斯公海自由理论，这些海域是开放给所有国家的，但作为一种后备策略，荷兰强调，无论如何巴伦支是最早的发现者；②Ulfstein Geir， The Svalbard Treaty： From Terra Nullius to Norwegian Sovereignty， Scandinavian University Press， 1995， p.38.对此，俄国则主张来自波莫（Pomor）的猎人在巴伦支之前就已经到达了群岛。③Andreas Umbreit， “ Spitsbergen”， Bradt Travel Guides，2009， p.25.1800年后，俄国、瑞典、荷兰、英国等列强相继在岛上开展捕鲸、采矿、探险等活动，展开对该岛资源和领土主权的争夺。1859年起，北极研究和探险越来越频繁，1871年瑞典—挪威政府试图以保护科学研究为名提出群岛应该由挪威殖民，俄国对此表示反对；④Urban， Wråkberg， “The Politics of Naming： Contested Ob⁃servations and the Shaping of Geographical Knowledge”， in Michael Bravo and Sverker Sörlin， eds.， Narrating the Arctic： A Cultural History of Nordic Scientific Practices， Watson： Science History Publica⁃tions， 2002， p.183.1899年，德国欲占领熊岛（Bøjrnyaø），被俄国“斯维特拉娜”号军舰（Svetlana）驱离；⑤Klaus Barthelmess， “The Bear Island and the German Sea Fisheries Association as Camouflage for Secret German Government Plans to Occupy the Island，1897-1900”，in Ingi Sigurosson＆ Gisli Sigurdsson， Jon Skaptason， eds.， Aspects of Arctic and Sub-Arctic His⁃tory， Reykjavik： University of Iceland， 2000， pp.441-447.1907—1916 年，美国由于商人朗伊尔（John M.Longyear）在西斯匹次卑尔根群岛从事煤矿开发活动而介入斯岛事务，为保护美国在群岛利益，美国主张斯岛是“无主地”。由此可见，从斯岛被发现到20世纪初，有多个国家先后主张对斯岛享有主权，但没有任何一个国家有足够的证据证明其“首先发现”并对斯岛实行“持续而有效行政管辖”，斯岛还是名副其实的无主地。1905年，挪威独立后提出对群岛的主权主张，在挪威的推动下，1910年、1912年和1914年，挪威、俄国、瑞典三个对斯岛主权更为关注的国家召开斯岛问题国际会议，①Oran Young， Gail Osherenko， Creating International Envi⁃ronmental Regimes， Cornell University Press， 1993， pp.56-58.建立三国共管模式，但三国联合主权解决方案随即遭到美国和德国的强烈反对。②Numminen Lotta， “A History and Functioning of the Spits⁃bergen Treaty”， in Diana Wallis and Stewart Arnold， eds.， The Spits⁃bergen Treaty： Multilateral Governance in the Arctic， Helsinki： Arctic Papers， 2011， pp.7-20.

一战后的巴黎和会建立了新的国际秩序，同时也为群岛争端作出最后安排。为协调各方立场，挪威在巴黎和会提议成立“斯匹次卑尔根委员会”专门讨论斯岛问题，得到各方认可。斯匹次卑尔根委员会的挪威外交官罗阿尔（Roald Berg）再次提出“无主地”的国际法地位是群岛争端不断的主要原因，将主权固定有利于对群岛的保护和利用，“挪威对斯岛的主权主张从来没有中断，30年来挪威在斯岛影响力还在持续提升，各国应将该岛主权赋予挪威”。③Berg Roald， “Spitsbergen-saken 1905-1925”， Historisk Tidsskrift， Vol.72， No.4， 1993， pp.472-487.此时与会的法、英和美三国是欧洲权力平衡机制的主要制定者，出于遏制苏联和压制德国的考虑，倾向将斯岛主权赋予挪威，此举也是对战争期间挪威商船一直为西方列强服务并因而受到间接损害的一种补偿。④Geir Ulfstein， The Svalbard Treaty： From Terra Nullius to Norwegian Sovereignty， Scandinavian University Press， 1995， p.44.曾经提出主权主张的德国和俄罗斯由于战争原因未提出反对意见。挪威的主张在委员会内得到认可，但曾经主张过主权的国家也都不愿失去在该群岛的利益。于是，斯匹次卑尔根委员会在征集利益相关国家和感兴趣国家意见的基础上，决定就群岛问题缔结一份国际条约解决主权争议。《斯约》起草委员会主席弗雷德里克（Fredrik Stang）教授提出赋予所有缔约国在群岛“平等”进行各种活动的权利作为补偿的建议，这一建议一经提出便得到多国认可并确立下来。⑤Østreng Willy， Økonomi og Politisk Suverenitet， Oslo： Uni⁃versittets forlaget， 1971， p.52.由此可见，没有平等权为基础对缔约国放弃主权作出补偿，就没有《斯约》的达成。

1.2 《斯约》平等权的主要内容

《斯约》主旨是承认挪威对群岛享有主权，条件是挪威要保障缔约国在公平制度框架下和平利用群岛资源。《斯约》10个条款中有5条涉及缔约国国民或船舶在群岛的平等权，包括平等的捕鱼、狩猎（第2条）、自由进出、从事一切海洋、工业、矿业和商业活动（第3条）、使用一切公共无线电报台等权利（第4条）。

其一，平等权适用地理范围为斯岛的陆地及领水。从历史发展进程看，当时这两个区域是主权国家向海主权和管辖权的全部区域，随着国际海洋法的发展，1982年《公约》将沿海国管辖权扩展至领海以外的毗连区、专属经济区、大陆架甚至外大陆架，挪威以《斯约》赋予的“充分和完全的”主权主张上述海域的管辖权，缔约国则随即提出依据《斯约》公平原则在上述海域也应有非歧视的平等权利。缔约国是否可以将平等权扩大适用于上述海域是挪威与缔约国争论的焦点。

其二，平等权适用的内容为捕鱼和狩猎、自由进出、海洋、工业、矿业等活动，更倾向于缔约国经济权利的实现。这些活动是当时生产力状态下，各国在斯岛已经从事的主要经济活动。除了这些经济活动外，《斯约》第5条提及缔约国应制定公约确定国际气象站和开展科学调查活动的条件，这一规定可知，缔约国在群岛有科考权与使用国际气象站的权利，这些权利是否也应依据公平原则平等赋予所有缔约国是潜在的问题；随着人类利用海洋能力的提升，对于斯岛陆地及领水，甚至在专属经济区、大陆架空间资源、基因资源、油气资源的利用开发的“剩余权利”是否可以平等赋予缔约国也是潜在的争议之一。①Peter Thomas örebech， “The Geographic Scope of the Sval⁃bard Treaty and Norwegian Sovereignty”， Croatian Yearbook of European Law and Policy， Vol.13， No.1， 2017， p.60.

其三，平等权适用的主体为缔约国的国民与船舶。从缔约国国民享有的平等权看，缔约国国民享有平等的捕鱼、狩猎、自由进出、从事一切海洋、工业、矿业和商业活动、使用一切公共无线电报台活动的权利，这里并未区分国民类型。基于此，俄罗斯指责2015年挪威禁止俄副总理登岛违反了《斯约》赋予缔约国国民的平等进入权。此外，这里的缔约国国民包括挪威人，挪威人在斯岛从事相关活动应遵守《斯约》及挪威在斯岛的相关规定，而非挪威本国法，不得在任何方面享有更优惠的待遇，如矿产开发纳税应征收相对较低税收，而非挪威税率。从缔约国船舶享有的平等权看，缔约国的船舶享有在群岛陆地领海平等从事捕鱼、狩猎、使用一切公共无线电报台、停靠权等权利，停靠权指船舶在去程或返程中均有权停靠挪威港口，条约并未对船舶的性质做出规定。

1.3 平等权与挪威主权的关系

16世纪主权概念形成以来，宣示主权完整性、单向性以及绝对性成为主权国家行使主权的重要依据。在斯岛，挪威主权的对世性与缔约国平等权利看似是矛盾对立的。一方面，缔约国承认挪威对斯岛拥有充分和完全的主权。缔约国签署条约即代表对斯岛主权的放弃，对于曾经主张斯岛主权的国家也不例外，而对于非缔约国，在知晓《斯约》将斯岛主权赋予挪威的情况下，并没有一个国家对斯岛提出主权主张或质疑，这种默认在实际效果上构成对挪威主权的认可，客观上也排除了主张斯岛主权的可能性。另一方面，《斯约》将本属于主权国家专属权利平等赋予缔约国，挪威认可《斯约》对斯岛主权的分割处置，基于条约必守的国际法原则，挪威不能以条约赋予的主权否定或排除缔约国在斯岛所享有的平等权利，如果挪威在行使主权过程中破坏缔约国的平等权利，违背《斯约》宗旨原则，应当承担违反条约义务产生的国际责任。

1.4 平等权与科考权的适用

目前，科考活动是缔约国在斯岛最为活跃也是最重视的权利之一。作为北极圈内唯一可供非北极国家建立科考站的陆地，《斯约》的重要性不言而喻，这也是《斯约》吸引众多国家加入的原因之一。截止2020年，德国、英国、法国、意大利、日本、韩国、印度、中国等国在斯岛建立了近20个科考站。对于科考权，《斯约》第5条明确规定“应缔结关于在条约地区开展科学调查条件的公约”，这一规定肯定了缔约国在群岛有开展科学调查的权利，但科考权应如何行使未作明确规定。从条约的目的及宗旨看，《斯约》将群岛主权赋予挪威是为了便于在该地区建立一种公平制度，以保证对该地区的开发与和平利用，平等的科考权显然符合公平的宗旨和原则。但实践中，缔约国在群岛的科考权并不平等，以2019年新奥尔松战略为例，该战略限定了缔约国在新奥尔松进行科学调查的范围、参与人员、设备使用，但这些规定对于在朗伊尔、巴伦支堡、霍恩桑德等斯岛其他地区建站的缔约国并不适用，实际上造成了斯岛科考权的不平等。

二、《斯约》平等权适用的争议与挑战

20世纪70年代以来，随着国际海洋法发展，挪威以《斯约》赋予的主权主张群岛200海里渔业保护区与大陆架甚至外大陆架，缔约国则提出依据《斯约》公平原则，缔约国的权利也应扩大至上述区域。随着挪威对斯岛权利的控制，挪威在群岛陆地及领水设立各种类型保护区，颁布人员进入限令以限制缔约国平等权利的适用，挪威的做法不但加剧挪威与缔约国之间就条约赋予缔约国平等权利的争议，同时也为《斯约》公平的治理秩序带来新的挑战。

2.1 斯岛渔业保护区是否适用《斯约》平等权

20世纪70年代初，专属经济区概念方兴未艾，挪威抓住时机，在1976年12月17日颁布《经济区法令》，抢在《公约》签署前宣布依据国际习惯设立130万平方公里的渔业保护区。挪威宣布在渔业保护区内实施捕捞配额制，依据1977年前10年的捕捞记录给予俄罗斯（苏联）、法罗群岛、欧盟等国家和国际组织在斯岛渔业保护区鳕鱼、鲭鱼、鲱鱼、龙虾捕捞配额。①卢芳华：“制度与争议：斯瓦尔巴群岛渔业保护区权益的中国考量”，《太平洋学报》，2016年12期，第14页。

渔业保护区非《公约》用语，是一国依国际习惯为保护渔业资源而划设的特定水域，以限制渔业资源开发利用，是保护渔业资源可持续发展的一种传统做法。②Fisheries Jurisdiction Case （U.K.v.Ice.）， Judgment， I.C.J.Report 1974， Jule 25， 1974， p.21， para.52.挪威希望运用国内法来管理斯岛周边的渔业活动，以此强化在斯岛的主权和管辖权。

对于挪威的主张，缔约国普遍认可斯岛应有独立的专属经济区，但争议在于权利的归属。以俄罗斯③Robin Churchill and Geir Ulfstein， “The Disputed Maritime Zones around Svalbard”， in Myron H.Nordquist et al.eds.， Changes in the Arctic Environment and the Law of the Sea，Martinus Nijhoff Publishers， 2010， p.584.、波兰、匈牙利、捷克为代表的国家否认挪威有权建立斯岛渔业保护区，认为从传统国际法领土取得原则看，挪威对群岛的主权是由条约约定的方式赋予的，而非先占、征服、时效等传统领土取得方式获得的、绝对的、完全排他性的主权，挪威的权利仅限于条约界定的斯岛陆地与领海；丹麦、④Torbjorn Pedersen， “Denmark's Policies Toward the Svalbard Area”， Ocean Development＆ International Law， Vol.40， No.4， 2009，p.328.英国、⑤“Note Verbale of 11 March 2006 by the British Government to the Government of Norway”， British Yearbook of International Law，Vol.78， 2007， p.794.西班牙、冰岛、⑥Christopher R.Rossi， “ ‘A Unique International Problem’：The Svalbard Treaty， Equal Enjoyment， and Terra Nullius： Lessons of Territorial Temptation from History”， Washington University Global Studies Law Review， Vol.15， Issue 1， 2015， p.102.意大利、荷兰⑦“Note of 2 July 1975 by Italian on the Spitsbergen Treaty to Nor⁃way”， “Note No.2238 of 3 August 1977 by Netherlands to Norway”， Cited in Torbjørn Pedersen， “International Law and Politics in U.S.Policymak⁃ing： The United States and the Svalbard Dispute”， Ocean Development＆International Law， Vol.42， Issue 1-2， 2011， p.123.等国主张挪威有权建立专属经济区，但这些权利应平等地、无歧视地赋予所有缔约国；法国、德国⑧同⑥。和美国则保留在这一问题上的立场；加拿大和芬兰⑨《加拿大与挪威双边渔业条约》（1995年）序言规定，挪威完全有权行使《公约》赋予沿海国的主权权利和管辖权，《斯约》在斯岛渔业保护区和大陆架不适用，芬兰在1976年支持挪威的立场，但在2005年收回这一立场。两国最初公开支持挪威的立场，但随后有所改变。⑩关于波兰、匈牙利、捷克、西班牙、法国和美国的主张，参见：“Diplomatic Note Dated 6 July 1977 by Poland to Norway”， “Dip⁃lomatic Note Dated 3 August 1977 by Hungary to Norway”， “Diplo⁃matic Note No.99.249／77 on 28 July 1977 of Czechoslovakia to Nor⁃way”， “Spain Note verbal Núm 24 Handed to Norway on 9 March 1978”， “Note of 2 August 1977 of France to Norway”， “Diplomatic Note No.20 on 20 November 1974 of US to Norway”， Cited in Torbjørn Pedersen， “ The DynamicsofSvalbard Diplomacy ”，Diplomacy ＆ Statecraft， Vol.19， No.2， 2008， pp.241， 242， 247。对于挪威在保护区的管理制度，西班牙建议由科学家组成联合工作组，评估保护区内生物情况，在此基础上建立群岛渔业制度；⑪1978年3月西班牙在与挪威的外交信函中声称斯岛海事制度如果对《斯约》缔约国的权利产生影响，就必须得到所有签署国的批准。冰岛主张，挪威没有权利对渔业保护区非挪威的捕鱼船实施司法管辖权；⑫Torbjorn Pedersen， “The Svalbard Continental Shelf Contro⁃versy： Legal Disputes and Political Rivalries”， Ocean Development＆International Law， Vol.37， Issue 3-4， 2006， p.339.欧盟虽不是《斯约》的缔约国，也对挪威针对斯岛渔业保护区作业的非挪威船只的管辖提出抗议。⑬Erik J.Molenaar， “ Fisheries Regulation in the Maritime Zones of Svalbard”， International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.27， No.1， 2012， p.10.作为主要的管理机构，挪威海岸警卫队与俄罗斯、冰岛、丹麦、西班牙、葡萄牙、波兰等国产生过诸多冲突或争议，甚至诉至挪威最高法院。在挪威最高法院判决书中，挪威一直回避《斯约》适用范围问题，强调《斯约》开放给所有国家签署，目前已有40多个国家批准，将捕鱼权平均分配显然没有按传统捕鱼权分配合理。⑭Inger Karin Hjellbakk， “The Non-Discrimination Requirement and Geographical Application of the Svalbard Treaty”， The University of Bergen， December 10， 2015， http：／／bora.uib.no／bitstream／handle／1956／11481／142089224.pdf？ sequence＝1， p.31.这一立场符合挪威的利益。但挪威强硬立场已经受到越来越多国家的反对和质疑，俄罗斯国防部甚至直接将斯岛渔业保护区争议列为“潜在的战争风险”。①Thomas Nilsen， Kommersant， “Russia Lists Norway’s Sval⁃bard Policy as Potential Risk of War”， Barents Observer， October 4，2017， https：／／thebarentsobserver.com／en／security／2017／10／kommer⁃sant-russia-lists-norways-svalbard-policy-potential-risk-war.

2.2 斯岛大陆架是否适用《斯约》平等权

2006年以来，挪威开始主张拥有斯岛大陆架的主权权利。但对于这一权利主张，挪威的态度其实是经历了从无到有的变化。大陆架制度提出以来，为了避免直接提出大陆架权利主张会遭致缔约国质疑，挪威称斯岛没有独立的大陆架，斯岛在挪威陆地大陆架自然延伸区块上，这一立场在挪威的国内法或相关政策文件中有所体现。如1974年，挪威在《斯瓦尔巴群岛问题白皮书》中宣布斯岛没有独立大陆架，挪威开发的大西洋东北部区域是挪威大陆到北极海域大陆架的自然延伸；②Norwegian Ministry of Foreign Affairs， “ Svalbardkontinental Sokkelen， Memorandum， 9 May 1964”， Cited in Torbjørn Pedersen， “International Law and Politics in U.S.Policymaking： The United States and the Svalbard Dispute”， Ocean Development＆ Inter⁃national Law， Vol.42， Issue 1-2， 2011， p.124.2001年，挪威颁布《石油法令》明确将斯岛及其领海排除在适用范围外，其主要目的就是表明斯岛没有单独的大陆架。③Henriksen and Pedersen， “Svalbard’s Maritime Zones： The End of Legal Uncertainty？” The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.24， No.1， 2009， p.144.但作为一个资源出口国，挪威经济对石油资源相当依赖，目前挪威在北海地区的油气产量下降，挪威已将油气生产向北转移，斯岛及其大陆架潜在油气资源对挪威来说意义重大，挪威政府必须确保对巴伦支海能源的独享权。基于这一战略考虑，挪威逐渐放弃了“斯岛没有独立大陆架”的主张，转而声称，依据《公约》每个国家有权主张大陆架权利。2006年挪威向联合国大陆架界限委员会（CLCS）提交的外大陆架划界申请中包含斯岛北部没有争议区域，斯岛大陆架是从群岛基线而非挪威大陆基线量起。④“United Nations Summary of the Recommendations of the Commission on the Limits of the Continental Shelf in Regard to the Submission Made by Norway in Respect of Areas in the Arctic Ocean，the Barents Sea and the Norwegian Sea on 27 November 2006”， United Nations， 2009， https：／／www.un.org／Depts／los／clcs_new／submissions_files／submission_nor.htm.同年，挪威与丹麦签署大陆架和渔业区边界协议，斯岛与格陵兰岛依据“等距离线原则”平分150 000平方公里重叠区；⑤D.H.Anderson，“The Status Under International Law of the Maritime Areas around Svalbard”， Ocean Development＆ International Law， Vol.40， No.4， 2009， p.377.随后，2010年俄挪《关于在巴伦支海和北冰洋的海域划界与合作条约》中，挪威主张中间线，斯岛有独立的大陆架。这一系列官方文件印证挪威对斯岛拥有独立大陆架的主张已经确立。

对于斯岛大陆架权利适用，做出官方明确表态的国家不多，有明确立场的国家大都赞同群岛有独立大陆架，但保留或主张在群岛大陆架甚至外大陆架的平等资源开发权。英国早在1986年就提出斯岛有大陆架，但大陆架应适用《斯约》，⑥“House of Lords Debates， Vol.477， July 2， 1986”， in Torbjørn Pedersen，“International Law and Politics in U.S.Policymak⁃ing： The United States and the Svalbard Dispute”， Ocean Development＆ International Law， Vol.42， No.1-2，2011， p.123.在挪威外大陆架划界案审议期间，英国向挪威递交外交照会强调斯岛大陆架和专属经济区应依据《斯约》对缔约国开放使用权。⑦“Note Verbale on 11 March 2006 of United Kingdom to Nor⁃way”， “Aide-mémoire on 1974 October 29 by The United Kingdom to Norway”， Cited in Torbjørn Pedersen， “The Constrained Politics of the Svalbard Offshore Area”， Marine Policy， Vol.32， 2008， p.916.俄罗斯虽然与挪威签署了巴伦支海和北冰洋海域划界条约，但俄罗斯国家杜马还是强调，该条约并未解决斯岛大陆架问题，挪威独占大陆架并非《斯约》规定。⑧“Soviet Union Memorandum Handed to Norway on 27 August 1970”， Cited in Kristian Åtland ＆ Torbjørn Pedersen， “The Svalbard Ar⁃chipelago in Russian Security Policy：Overcoming the Legacy of Fear or Reproducing It？” European Security， Vol.17， No.2-3， 2008， p.242.冰岛也十分关注斯岛大陆架问题，指出挪威对斯岛的主权是基于一项条约而不是习惯法，挪威的主权是有限的，挪威不能以有限主权主张大陆架管辖权。西班牙认为，《斯约》的平等权利和非歧视条款限制了挪威在斯岛海岸外的主权权利，保留将该争议提交国际法院等司法机构的可能。⑨Torbjørn Pedersen， “The Svalbard Continental Shelf Contro⁃versy： Legal Disputes and Political Rivalries”， Ocean Development and International Law， Vol.37， No.3-4， 2006， pp.340， 339， 345.美国早在1975年就提出保留在斯岛大陆架开发矿产资源的权利。①“Memorandum：Comment on Nssm 232-US Policy Towards Svalbard”， CIA， February 10， 1976， https：／／www.cia.gov／library／readingroom／docs／CIA-RDP85T00353R000100250003-6.pdf， p.1.

缔约国也十分重视斯岛大陆架资源的开发利用。早在2002年，俄罗斯北极海洋地质公司考察队（MAGE）就以科考为名对斯岛大陆架石油资源进行勘探调查，挪威在得知俄罗斯的目的后，依据《公约》第253条禁止俄罗斯科考活动。②“Notification from MAGE to Norwegian Petroleum Directorate， January 18， 2005”， Cited in Torbjørn Pedersen， “The Svalbard Continental Shelf Controversy：Legal Disputes and Political Rivalries”， Ocean Development＆ International Law， Vol.37， No.3-4， 2006， p.348.2006年关于斯岛大陆架的争议达到高潮，英国邀请美国、法国、德国、荷兰、丹麦、俄罗斯、西班牙、冰岛、加拿大等缔约国代表在伦敦就斯岛法律地位问题进行闭门协商。此后，挪威于2015年单方面开发在巴伦支海北部石油和天然气，其中3个区块位于斯岛大陆架，遭到俄罗斯抗议。③Ragnhild Groenning， “The Norwegian Svalbard Policy-Re⁃spected or Conteste”， The Arctic Institute， November 22， 2017，https：／／www.thearcticinstitute.org／norwegian-svalbard-policy-respectedcontested／.2020年3月，拉脱维亚公司西亚北极星公司（SIA North Star）等就斯岛大陆架雪蟹捕捞权问题在国际投资争端解决中心（ICSID）向挪威提起仲裁，由于雪蟹是一种大陆架“定居物种”，仲裁裁决将触及缔约国在斯岛大陆架是否有平等从事海洋、工业、矿业等活动权利的讨论，使得斯岛大陆架争议再次成为缔约国关注焦点。④Peteris Pildegovics＆ Sia North Star v.The Kingdom of Nor⁃way， ICSID Case No.ARB／20／ETERIS， March 18， 2020， https：／／www.italaw.com／sites／default／files／case-documents／italaw11778.pdf.

若依照缔约国主张将从事海洋、工业、矿业等活动的权利平等适用于斯岛大陆架，缔约国还面对两个问题：一是《斯约》第8条规定的税收制度如何适用。《斯约》第8条规定在群岛活动的赋税应只用于第一条所指的地域且不得超过该目的所需的数额，挪威不应从其主权中获利。这一规定与缔约国平等采矿权相关联，也应平等适用于大陆架，这对挪威来说是很难接受的。其二，《斯约》第8条规定，挪威保证为第1条所指的地域制定《斯瓦尔巴采矿法典》，法典应平等无歧视适用于在斯岛从事开采活动的所有缔约国，如果缔约国开发矿产资源的权利可以扩展至大陆架，这一规定也应适用于大陆架甚至外大陆架。但《斯瓦尔巴采矿法典》（1925年）勘探程序并不适用石油资源开发。如根据《斯瓦尔巴采矿法典》第9条第1款确定的资源发现者权利，申请国（个人或法人）首先要取得发现权，如申请国在选定区域内发现含有矿物或岩石的天然矿床，需要有2名见证人在场，在坚固的岩石上做标记或以其他能持久保存和妥当的方式清楚地标识发现位置，之后，还需在确定发现位置后的十个月内以书面形式通知矿区专员，并附上所发现矿物或岩石的标本，同时参照这些标本说明所发现矿藏的性质（第2款），由此取得发现权。对于石油资源来说，这一发现和上交样本的规定是难以实现的。对此，挪威工业部于1996年6月3日发布新规定，允许采取除提供物理样本以外的方法证明资源发现权。但这些附加行政规定并未完全解决石油资源发现权适用的问题。

目前，无论是渔业保护区还是大陆架，挪威均难以接受《斯约》扩大适用。从渔业管理看，让所有缔约国平等享有在渔业保护区捕捞权很显然是一种巨大牺牲。此外，伴随挪威在北海大陆架的石油产量下降，斯岛大陆架油气资源的开发并不遥远，但是，接受缔约国分享资源并收取较低的、有限的税收很显然是更大的经济损失。但可以预见的是，如果挪威单方面开发群岛大陆架甚至外大陆架的自然资源，持反对立场的缔约国将增多，随之而来的多边谈判甚至可能会再次启动。

2.3 挪威主权对《斯约》平等权的“减损”

《斯约》第2条规定，挪威有权采取措施或是颁布法令，保护斯岛陆地及其领水内的动植物。依据这一规定，挪威颁布了《斯瓦尔巴环境保护法令》，并依据该法令将斯岛65%陆地和87%领海指定为七个国家公园、六个自然保护区以及十五个鸟类禁猎区，①Robin Churchill＆ Geir Ulfstein， “The Disputed Maritime Zones around Svalbard”， in Myron Nordquist et al.eds.， Change in The Arctic Environment and the Law of the Sea， Martinus Nijhoff Pub⁃lishers， 2010， p.582.在保护区内实行严格的保护动植物、遗迹、文物、环境的制度。挪威的做法带来至少三方面影响和争议：其一，在保护区内缔约国许多活动包括正常的科考活动和《斯约》允许缔约国从事的商业活动将被禁止或是需要经过挪威驻岛行政长官的许可方可实施。挪威这一做法在客观效果上缩小了缔约国在斯岛活动的地理范围，损害了缔约国在斯岛从事各项活动的实质权利，特别是对俄罗斯和丹麦等国，这一规定直接限制了他们在斯岛长期从事的采矿和渔业活动。如2003年，由于挪威在科尔斯湾设立保护区，俄罗斯国有矿业公司不得不从该地撤离，②Kristian Åtland ＆ Torbjørn Pedersen， “The Svalbard Archi⁃pelago in Russian Security Policy：Overcoming the Legacy of Fear or Reproducing It”， European Security， Vol.17， Issue 2-3， 2008， p.240.对此，俄罗斯表示将根据国际法优于国内法的原则，保留在挪威法令与《斯约》冲突时优先适用《斯约》的权利，而挪威辩称其颁布的法令和规定均平等适用于各缔约国，并不违反《斯约》。其二，挪威还通过《有关斯岛和扬马延岛文物保护的法案》（1974年）、《斯瓦尔巴猎捕动物规定》（2002年）、《关于收取前往斯瓦尔巴游客环境费的条例》（2007年）等专门法限制缔约国在斯岛从事平等活动的类型。如《驱逐或拒绝进入斯瓦尔巴的规定》（1995年）指出总督有权拒绝无足够经济来源的人进入斯岛，2019年挪威新奥尔松战略限制社科人员登岛，③The Research Council of Norway， “Ny-Ålesund Research Station Research Strategy”， 2019， https：／／www.uio.no／forskning／tverrfak／nordomradene／ny-alesund-research-station-researchstrategy.pdf， p.10.挪威还遵照国际组织的禁令禁止特殊政治身份的人登岛，这些规定与做法与《斯约》赋予缔约国国民自由进入权利相违背。其三，有学者从字面解释挪威权利的适用，认为《斯约》赋予挪威“维持或颁布法令”的权利仅限于立法管辖权，挪威将立法权扩大至执法权是有争议的，如何保护斯岛环境，缔约国可建立国际机制而非由挪威主导。④同①， p.584.

三、《斯约》平等权适用之解释：以公平原则为视角

《斯约》平等权争议产生的原因在于对《斯约》与《公约》的不同解释。《维也纳条约法公约》规定，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨的通常意义，善意解释。”可见，条约适用的解释规则有：文本解释、上下文解释、目的解释、善意解释等方法。虽然挪威不是该公约的缔约国，但《维也纳公约》关于条约解释的方法已经成为国际习惯，适用于对《斯约》的解释。⑤Guinea Bissau v.Senegal case， Judgment， I.C.J.Report 1991， March 12， 1991， p.70， para.48.

3.1 文本解释与上下文解释：挪威的立场与主张

文本解释要求按照条约约文所使用词语的通常意义进行解释，并将其作为唯一解释依据。挪威主张对《斯约》采用文本解释原则，严格按照文本内容将《斯约》适用范围限定在斯岛陆地及其领海，缔约国的权利不适用于领海以外。一些学者还从上下文关系来解读文义，认为《斯约》第1条是条约主要条款，其他条款特别是第2～3条涉及缔约国权利的条款可以看做是挪威行使主权的例外，因此，不能做任何扩大解释。⑥Carl August Fleischer， “Oil and Svalbard”， Nordic Journal of International， Vol.45， No.1， 1976， pp.9-11，很明显，挪威的解释是基于其主权对条约适用范围作出的“限制性解释”。⑦Norway Ministry of Justice and the Police， “Report No.9 to the Storting （1999-2000） Svalbard”， Norwegian Government，October 29， 1999， https：／／www.regjeringen.no／en／dokumenter／report-no-9-to-the-storting-／id456868／， Sec.4.1.1.

从国际司法判例看，挪威及一些学者经常引用阿布扎比案（Abu Dhabi case，1951）和石油开发公司诉卡塔尔案 （Qatar case，1951）来解释挪威主张的合理性。阿布扎比仲裁案中，阿布扎比酋长与阿布扎比石油开发公司于1939年签订协议，将阿布扎比钻探和提取石油的独家权利转让给该公司，①Petroleum Development（Trucial Coast） Ltd.v.Sheikh of Abu Dhabi， International Law Reports， 1951， p.32，para.77.随后双方因领海和大陆架提取矿物油的权利争议提交仲裁，仲裁员阿斯奎斯（Asquith）认为，《协定》不包括阿布扎比领海以外的海底区域，理由是，1939年到裁决时，大陆架的概念都没有得到公认，据此，不支持将阿布扎比石油开发公司开发权扩展至陆地或岛屿的底土或大陆架。在石油开发公司诉卡塔尔案中②Petroleum Development Ltd.v.Ruler of Qatar， International Law Reports， 1951， pp.152，161.仲裁员雷德克里夫（Radcliffe）也得出类似结论，但并未提出具体理由和推理过程。

挪威及一些学者以这两个案例来解释《斯约》适用范围应限定在条约文义范围之内，反对综合考虑条约宗旨和目的做扩大解释。但这一解释的问题在于：其一，这两个案件都是一个石油公司与一个国家之间的协议而非国际条约，而《斯约》是主权国家之间达成的国际条约，缔约主体显然不同；其二，这两个案件的仲裁争议焦点均为开发协议本身的争议，不涉及主权争议；其三，这两个案件都是在大陆架概念没有形成为国际公认的法律概念之前做出的，而《斯约》关于大陆架与专属经济区的争议是在主权国对这两个区域主张成为国际习惯普遍适用之后；其四，这两个案件裁决并非基于国际法，而是基于现代自然法，即“植根于文明国家普遍的良好意识和共同实践的原则”。显然，用这两个案例作为判例，以文本解释将缔约国的平等权限于斯岛陆地及领海缺乏足够的法理依据。条约的字面解释只是条约解释的一个因素，③The Iron Rhine Arbitration， Lac Lanoux Arbitration， Interna⁃tional Law Reports， Vol.24， 1957， p.120， paras.50-56； The Costa Rica v.Nicaraguacase， Lac Lanoux Arbitration， International Law Re⁃ports， Vol.24， 1957， p.120， para.48.挪威仅从字面意思对条约作出限制性解释是一种过时的解释方法，这种解释故意忽略了条约上下文之间的关照，也没有参照条约之目的及宗旨加以善意解释，不符合条约解释方法的要求。

3.2 目的解释：缔约国基于平等原则的解释

目的解释强调条约的解释应确保条约的目的和宗旨得以实现，在实践中，将条约作为一个整体，通盘考虑条约的前言和相关条文加以解释，倾向于采用扩张性的解释方法对条约进行进化解释（evolutionary interpretation），目的解释在相当程度上能够弥补条约文义解释的不足，弥合条约与现实之间的差距。

《斯约》序言规定，条约承认挪威对斯匹次卑尔根群岛和熊岛等岛屿拥有主权，希望通过《斯约》在该地区建立一种公平制度，以确保对斯岛陆地及领海的开发与和平利用。这一规定可以看做是条约的目的与宗旨。条约缔结时，曾对斯岛提出过主权要求的英国、丹麦、俄罗斯、德国等国之所以放弃主权主张，将主权赋予挪威就是希望能通过结束主权争议来保障各方权利能公平地在斯岛适用，以避免对斯岛资源的过度开发。多数缔约国主张，从公平原则出发，缔约国权利也应和挪威主权扩展一样，扩大适用于斯岛专属经济区与大陆架甚至外大陆架。虽然缔约国在官方的表态中很少有具体的法理分析，但这一推理过程很明确。

国际司法机构也有类似涉及领土问题如何解释的案例，即领土条约签署时并未形成专属经济区和大陆架等空间概念，在《公约》生效后，缔约国之间就领土条约是否适用于上述区域产生争议。在爱琴海大陆架案（1978年）中，希腊接受国际常设法院任择强制管辖，但对涉及“领土地位”争端提出保留，当时并没有大陆架的概念，希腊据此称这项保留并不适用于大陆架争端，法院有管辖权，④Aegean Sea Continental Shelf Case， Judgment， I.C.J.Report 1978， December 19， 1978， p.32， para.77.但国际法院提出对“领土地位”的理解应适用于一般国际法，希腊的海洋权利随着时间推移已经扩大至大陆架，法院没有管辖权。2003年的石油平台案也有类似的判决。在该案中，美国未接受国际法院的一般性强制管辖。为让美国成为被告，伊朗以1955年美伊《友好、经济关系和领事权利条约》中，伊朗和美国“领土”贸易自由条款为管辖依据起诉美国。美国辩称，该协议在伊朗领海以外不适用。法院认为贸易自由没有必要区分是在领土、领水，还是大陆架、专属经济区。①Islamic Republic of Iran v.USA， Judgment， I.C.J Report 2003， November 6， 2003， p.200， para.82.从上述案例看，国际司法机构倾向于对涉及领土的条约做扩大解释，法院的判决为《斯约》第2、3条适用于领海以外提供了支持。

近几年，有学者也提出在缔约方不对条约进行修改的情况下，条约约文的含义也可随时间的变化而发生演变，以此对缔约国根据《斯约》享有的权利做演化解释。②Eirik Bjorge， “The Evolutionary Interpretation of Treaties”，British Yearbook of International Law， Vol.85， No.1， 2015， p.174.对于这一问题有两个比较有代表性的案例：一是2005年比利时诉荷兰莱茵铁路仲裁案，法庭指出，当事方不可能预见到各种变化，依据跨期规则，法庭不应无视影响条约有效适用的后来事实，也不能无视后来法律的发展，应根据案件提交给法院或仲裁庭而非条约缔结时的国际法，依据条约目的与缔约国意图对条约中的概念或一般术语进行解释。③Iron Rhine Arbitration （Belgium v Netherlands） ， Award，PCA 2005， May 24， 2005， paras.79， 80， 81， 82-84， 53， https：／／pca-cpa.org／en／cases／1／.第二个案例是2010年哥斯达黎加诉尼加拉瓜案，法院认为“在某些情况下，条款解释应顾及国际法的发展及缔约方在缔结条约时的意图，支持不断发展的视角解释条约，而不是一劳永逸地固定下来。”④San Juan River（Nicaragua v.Costa Rica） ， Judgment， I.C.J.Report 2015， December 16， 2015， para.64， https：／／www.icj-cij.org／en ／case／150 ／judgments.《斯约》没有固定的适用期限，对条约平等权的解释应符合新兴国际法规则的发展，基于《斯约》公平原则，随挪威权利的扩大而增加。

3.3 善意解释：《斯约》解释之矫正

善意解释是条约解释的总原则，强调在运用条约约文的通常含义、上下文、目的和宗旨等解释方法时都应当朝着诚实、公正、合理地解决争端的角度加以解释，不应出现荒谬、不合理的结果。从善意解释原则出发，基本国家利益如经济利益的保护应当受到一定的限制。正如麦克奈尔认为，“对主权最小限制”的规则，从逻辑上解释是困难的，条约义务都限制国家主权，如果采用所谓的限制解释来限制一方当事人的义务，减少互惠互利，是很荒谬的。⑤McNair， Law of Treaties， Clarendon Press， 1961， p.765.2005年的莱茵河仲裁案中，仲裁庭也提出，“条约的目的和宗旨，连同各方的意图，是解释的主要因素。”就《斯约》而言，过于严格地适用限制性解释显然不符合善意解释原则。①

四、中国对《斯约》平等权问题的应有立场

北极与全人类命运息息相关，在共商共建共享基础上，构建一个安全、有序、可持续的北极，是海洋命运共同体理念在北极治理领域的应有之义。《斯约》是我国参与北极事务的重要国际法基础，对于中国北极权益的丰富和拓展具有重要现实意义。2018年《中国的北极政策》白皮书中五次提及《斯约》，重申依据《斯约》，中国有权自由进出北极特定区域，并依法在该特定区域内平等享有开展科研以及从事生产和商业活动的权利。目前，我国已在斯岛陆地及领水开展科学考察、旅游、航行等活动。随着我国参与北极活动能力的提升，我国在斯岛的活动范围和类型在深度和广度还将不断拓展。

与缔约国对《斯约》重视形成对比的是挪威对斯岛管辖权的收紧。基于斯岛重要的地缘政治地位，挪威在其2015—2016年的白皮书中再次强调斯岛政策重要性，将政策重心放在强化斯岛主权上，通过2018年斯瓦尔巴研究和高等教育战略、2019年新奥尔松战略、2019年斯瓦尔巴群岛的新商业战略，斯瓦尔巴大学中心（UNIS）2025战略等政策强化对斯岛的主权和管辖权，限制缔约国各项活动的开展及进一步拓展。具体而言，挪威主要的政策措施有四：一是维持挪威在斯岛存在，加大朗伊尔城居民点的建设；二是强化对斯岛科考、高等教育、旅游活动的管理，制定斯岛科学研究和高等教育战略，确立斯岛科考活动的指导方针与原则，对斯岛科考站和科考活动实施统一管理；三是由挪威海岸管理局（NCA）在朗伊尔城开发新港口，强化对斯岛航道管控；四是充分利用斯岛地理位置优势，由挪威空间管理部门加大大气研究力度，强化卫星数据接收等空间活动的管理，在与空间有关的科学、创新和经济领域发挥优势，并将其作为未来斯瓦尔巴地区的经济基础。①Svalbard Science Forum， “Ny-Ålesund Has Its First Research Strategy！”The Research Council of Norway， May 23， 2019，https：／／www.forskningsradet.no／en／svalbard-science-forum／ssfinfo／news／ny-alesund-has-its-first-research-strategy／.通过以上政策，挪威不断加强并收紧对斯岛各项活动的管控。近年来，挪威以保护区名义蚕食缔约国活动范围，将朗伊尔机场从国际级降为国内级，利用2019年新奥尔松战略限定缔约国在斯岛可以开展的科考活动类型，限制缔约国社科人员登岛考察，改变缔约国已有科考站的位置，对缔约国在新奥尔松开展的正当科学活动施加诸多限制……这些行为已经受到俄罗斯、芬兰、丹麦、西班牙、英国等国家的抗议和反对，也对我国在斯岛科考等活动的开展带来新的挑战。作为北极事务重要利益攸关方和《斯约》缔约方，我国应明确对平等权的应有立场。

第一，保留基于平等权在斯岛专属经济区和大陆架的经济权利。缔约国在斯岛专属经济区和大陆架甚至外大陆架是否具有与挪威一样的平等权是缔约国争议的焦点，目前已有十几个国家对挪威在上述海域的权利主张提出抗议或保留权利，我国也应适时表态，主张相关权利，避免被挪威以国际法的承认、默认和禁止反言作为中国早已接受其权利主张的事实。

第二，坚持《斯约》平等权是条约基石。《斯约》平等权是缔约国在斯岛各项权利的基础，是《斯约》的灵魂，挪威在斯岛强化主权之行为不应破坏《斯约》平等权。挪威应善意履行《公约》义务，凭借《斯约》第2条建立的保护区不应大面积减少缔约国平等权适用的范围，这是对平等权实质性损害。

第三，加强与挪威和其他缔约国双边和多边沟通和磋商。挪威在斯岛强化主权和弱化缔约国平等权利的做法与《斯约》确立的公平利用斯岛资源的目的与宗旨相背离，构建斯岛公平、平等、和平的新秩序是缔约国应对挪威强化主权措施的应对之策。作为缔约国，我国目前受到的较大影响是在斯岛的科考权，挪威依据新奥尔松战略限制我社科研究人员登岛考察，这与《斯约》第3条赋予缔约国国民自由进入斯岛的规定相违背。挪威还有可能以统一规划科考站的名义，改变我黄河站现有设施的使用，变更租赁合同，更改出租地点。对此，我国应加强与挪威科考活动管理机构如挪威研究委员会（RCN）、挪威极地研究所（NPI）、新奥勒松科管理委员会（Ny SMAC）、斯瓦尔巴科学论坛（SSF）的沟通与交流，表达中方基于条约应有的权利诉求；此外，也可以多方面扩大合作，加强与俄罗斯在巴伦支堡科考合作，拓展斯岛科考活动的合作对象，拓宽科考方式。

五、结 论

斯岛是北极重要的岛屿，《斯约》是解决斯岛主权争议的政治安排，条约赋予缔约国的平等权利作为条约基石，是保障斯岛和平开发利用的前提。在《斯约》签署百年之际，斯岛在北极事务中的战略价值日益重要，缔约国平等权与挪威主权博弈也必将越来越激烈、尖锐。维持斯岛公平、平等、和平的秩序是北极善治的必然要求，作为《斯约》缔约国和北极利益重要攸关方，我国应关注斯岛治理机制、治理秩序的发展变化，在公平、平等、和平的原则下积极参斯岛相关国际规则的建设和治理机制创新，以海洋命运共同体理念为指导，促进符合缔约国共同利益规则的遵守与构建。