推进城乡规划一体化的探讨

李小聪

摘 要 城乡规划一体化是加强统筹城乡管理，加速小城镇有序开发建设，协调城乡空间布局，消除缩小城乡差距，推进城乡发展的依据和方向。本文结合安康市推进城乡规划一体化进程中面临的问题和困难，就如何加速城乡规划一体化，提出一些解决途径。

关键词 城乡规划;规划管理;解决途径

我国城乡规划一体化就是对城乡发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区、重点建筑和主要基础设施进行合理规划，展示城乡各个区域的发展前景，促进城乡优势互补、联动发展。形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的全域规划体系。

安康市位于陕西省东南部，南依大巴山坡，北靠秦岭主脊，汉江水横贯东西，构成“两山夹一川”的地貌格局。市域总面积2.3529万平方公里，辖9县3区，163个镇。目前，安康已初步形成了包括中心城区、县城、重点镇和农村社区的四级城乡规划体系。但由于交通及用地条件限制，空间分布不均衡，城镇规模偏小，镇村级规划不科学与管理无序等问题，本市的城乡规划体系仍存在一些困难和问题。

1城乡规划体系存在的主要问题

（1）规划编制体制分割。由于不同规划覆盖行政区域或地域范围的差异，容易形成不同层面间的规划矛盾。比如，县区一级要编制城市规划，建制镇要编制镇规划，乡村要编制乡村规划，再有各类园区，新区规划等，这些规划都要服从于总体规划，但由于缺乏对下级规划管理部门的指导和监督，各级行政主体之间的规划衔接不到位，容易造成不同行政区域规划功能不协调的矛盾。

（2）乡村规划编制滞后。规划普遍存在重城镇轻乡村的问题，规划更多指导的是城镇，乡村仅仅作为城市的相关背景被涉及，乡村缺少规划指导，长久以来无规划可寻，造成了资源浪费及乡村建设无序。部分集镇规划编制年代较早，规划编制单位资质不高，规划起点低，编制质量不高，缺乏灵活性和强制性的统一，难以适应城乡统筹发展的需要[1]。

（3）城镇规划缺乏地域特色。近几年，城镇规划均做了相应修编，规划的引领发挥了一定作用，但仍存在城镇规模结构不尽合理，城镇开发边界不合理、城镇品位不高，定位雷同、地方特色优势资源没有更好突出和体现。

（4）鄉村规划管理无序。由于受长期的城乡二元结构的规划体制和规划管理体制的限制，以及管理部门队伍力量缺乏等因素的影响，导致缺乏对乡村有效规划监管。“看得见的管不着，管得着的看不见”、“重近轻远”等现象普遍存在。传统的“重建轻管”思想没能从根本上得到改进。

2推进城乡规划一体化的途径

2.1 优化体制，强化规划引领

完善规划体制，强化规划的龙头作用。一是所有县区一级都应设有独立的城乡规划行政管理机构，负责所辖行政区域的城乡规划管理工作。二是建议对经济实力强，发展潜力大的重点镇实行垂直管理，以实现重点镇规划好、建设好、管理好，促进快速发展。对一般镇赋予同人口和经济规模相适应的管理权限。三是在乡村设立规划管理所，委托授权规划所实行相关规划管理权限，直接办理乡村一级的所有建设相关活动的手续审批。规划所实行双重管理，既对上级规划管理部门负责也受所属镇办的领导。四是落实镇村规划管理人员的编制，重视城乡规划管理专业技术队伍的建设。五是积极推动“三规合一”，加强各部门、各层级规划的有效衔接，务实指导城镇村规划建设，依法实施规划，增强规划的执行力。

2.2 因地制宜，提升乡村规划水平

一是因地制宜，科学规划。规划定位要以乡村实际出发，突出地域特点和资源优势，做好规划布局。二是互相衔接，协调一致。乡村规划既要突出地域特色的同时，又要服从于上位城乡总体规划及详规，避免出现相互脱节甚至相互矛盾的问题，达到与城市规划无缝对接，有机融合。三是加强乡村规划方法、技术标准以及“城”与“乡”规划建设的相关的研究，不断优化城乡关系，最终实现统筹城乡规划发展。四是提高规划编制水平。规划编制要坚持高标准、高质量、树立超前意识和可持续发展思想，尊重乡村居民意愿，满足他们的生产生活需求，改善居住环境，努力从单纯追求规模和盲目跟风转变到提高质量和水平上来，切实达到“人民对美好生活的向往” 的目标。

2.3 生态为先，城乡规划彰显特色

依据《安康市城镇体系规划大纲》，利用秦巴山水脉络和人文特征，按照“显山、露水、透绿”的要求，保护自然山水格局，延续历史文脉，保留城镇文化记忆，提升城镇品位，进一步优化城镇体系，形成“一心一带、七城多点”的城乡空间格局。安康地处秦巴腹地，用地条件差，生态环境脆弱，自然灾害频发，产业发展滞后，经济基础薄弱。依据《全国主体功能区规划》，安康属于国家层面重点生态功能区之秦巴生物多样性生态功能区。在推进城乡规划一体化过程中，更应坚持生态为先，安全为重，合理控制城镇边界开发，保护森林、湖泊、湿地等生态空间，综合考虑自然禀赋，环境承载能力和用地条件等因素，推进城乡生活空间安全宜居、生态空间山清水秀。

2.4 以人为本，强化公众参与规划

城乡规划必须要坚持以人为本，城乡发展一体化最终受益的是群众，“人民对美好生活的向往”也是城乡规划的指导思想。借鉴国内外城乡规划经验中，都有市民广泛参与，市民对自己所居住的城市环境要求，生活生产需求都非常了解，要让市民都有主人翁的意识，参与城乡规划编制、修改、实施、管理的全过程。建议将公众参与规划纳入法律机制，依据《中华人民共和国城乡规划法》及《陕西省城乡规划条例》，结合本市市情，制定公众参与的具体实施办法。以社区作为公众参与规划的平台，充分发挥社区的组织作用，很好的组织公众积极参与。建立公众参与规划管理的激励机制，对规划实施中的违法违规行为进行举报，群策群力，有效监督规划落实。

3结束语

新时期城市规划，既不是空间上的拉大城乡骨架，也不是细化现行城乡规划体系，而是要坚持以人为本、因地制宜、突出特色，体现创新、可持续发展五大原则，建立覆盖城乡的全域规划体系，实现城乡统筹发展，推进城乡一体化快速健康发展。

参考文献

[1] 刘卫红.构建城乡一体化新格局 [M]西安：西安交通大学出版社，2016：67.