台湾地区农业现代化的发展历程与经验借鉴

周静

摘 要：【目的/意义】台湾地区在精致农业的发展理念下，逐步实现了由传统农业向现代农业的转变，其发展历程与做法为大陆提高农业现代化水平提供了经验借鉴。【方法/过程】 基于赴台实地调研的基础上，探究台湾地区农业现代化发展的主要历程，重点分析台湾地区在破解“小农边缘化”“农产品低端化”“合作组织零散化”等问题的做法及经验。【结果/结论】结果表明：台湾从传统农业向现代农业转型的过程中，主要是通过农民合作组织制度、农产品运销制度等一系列农业经营制度的建立和完善，以及运用科技来发展“创新农业”等方式，为东亚区域小农经济发展树立了良好的典范。

关键词：台湾;小农经济;农业现代化;经营制度;经验借鉴

中图分类号：F304.6文献标志码：A文章编号：1637-5617（2020）04-0001-05

Abstract： 【Objective/Meaning】Under the development concept of refined agriculture， Taiwan has gradually realized the transformation from traditional agriculture to modern agriculture. And its development process and practice have provided experience for improving the level of agricultural modernization in the Chinese Mainland.【Methods/Procedures】Based on the field research in Taiwan， the main process of agricultural modernization development in Taiwan was explored， and the analysis on the practice and experience in solving the problems of “marginalization of small farmers”， “low-end agricultural products” and “decentralization of cooperative organizations” in Taiwan was focused on.【Results/Conclusions】The results showed that in the process of the transformation from traditional agriculture to modern agriculture in Taiwan， the establishment and improvement of a series of agricultural management systems， such as the cooperative organization system of farmers， the agricultural products transportation and marketing system， as well as the use of science and technology to develop the innovative agriculture have set a good example for the development of small-scale peasant economy in East Asia.

Key words： small-scale peasant economy; agricultural modernization; management system; experience reference

党的十九大报告提出了“到2035年基本实现现代化、到20世纪中叶建成社会主义现代化强国”的奋斗目标。2018年中央“一号文件”也明确提出了“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”的目标[1]。以此为指引，在小农生产经营方式的基础上如何实现农业现代化是值得深入研究的。

海峡两岸农业都是典型的小农经营形态，发展轨迹有很强的相似性，但发展阶段存在显著差异[2-3]。我国台湾地区主要是通过农民合作组织制度、农产品运销制度等一系列农业经营制度的建立和完善，以及运用科技来发展“创新农业”等方式来实现传统农业向现代农业的转型，并为东亚区域的小农经济发展树立了良好的典范[4]。然而，受制于小农经营方式，资源要素配置效率相对较低，二元经济结构下工农和城乡发展不平衡的矛盾突出，台湾地区农业现代化仍然处于相对较低的水平[5]。

为促进两岸农业交流，考察团对台湾现代农业进行了为期4天的考察（2019年5月27-30日），以破解“小农边缘化”，提升“农业品牌化”和“合作组织效率”为切入点，与台湾大学和台北大学等相关学者们、农会总干事等进行访谈，对中都合作社、新社区农会、新社区农会下设的香菇包装厂、罗望子生态农场以及金勇农场进行了走访，并结合前期的资料查阅，针对性地就如何运用台湾成功经验破解大陆农业农村发展中存在的问题进行了深入探究。

1 台湾地区农业现代化发展的历程

纵观台湾农业现代化的发展史，台湾农业经历了“恢复-发展-停滞-调整-转型”的过程，实现了由传统农业向现代农业的转变[6-8]。20世纪50年代，台湾通过土地改革、肥料换谷、出口创汇等一系列措施，保障了粮食安全。20世纪60年代末期，受工商业快速发展的影响，台湾农业的生产成本和机会成本不断攀升，农业部门的比较效益下降，资本和劳动力流向非农部门，农业逐步进入缓慢发展时期。20世纪70年代，台湾地区提出“三农农业”（农业、农村、农民）的构想，农业发展方针转变为“发展精致农业，增进农民福利”，注重全面提高农民的生活质量。20世纪80年代起，台湾以立体化、精细化、高端化为现代农业发展的主轴，调整农业的发展方向，由“量”的增加转向“质”的提升，实施“三生农业”（生产、生活、生态）。20世纪90年代，台湾则进一步提出“农业零成长”的口号，重点转向发展新的优良农产品。经过20年的发展，台湾逐步实现了转型，不断完善以追求“经营方式细腻化、生产技术科学化和产品品质高級化”为特征的精致农业生产经营体系，农业农村现代化水平得到稳步提升[9-10]。

在这一过程中，农业政策也由挤压变为保护[6-8]。其中，20世纪80年代以后，农业农村形势发生了明显的变化，为解决台湾农业发展和农地利用面临的诸多困境，台湾地区推出一项新的农地使用政策——“小地主大佃农”政策。“小地主大佃农”政策主要是辅导无力耕种的老农或无意耕作的农民，将自有土地长期出租给有意愿扩大农场经营规模的农业经营者，促进农业劳动结构的年轻化，并使老农安心享受离农或退休生活。这一政策的实施，既解决了农民年龄结构老化的问题，又能够扩大农业经营规模、提高经营效率。此外，为应对农业人口流失、农民老龄化等问题，台湾地区把“农村再生”作为农业发展的重要政策之一。“农村再生”政策是结合“农村社区土地重划”及“农地重划”的精神与做法，站在农村需求的立场来制定农村发展的政策，结合农业生产、产业文化、自然生态及闲置空间再利用，以实现促进农村活化再生，提升农村整体发展，建设富丽新农村的目的。“农村再生”的实施过程是在农民完全自愿的前提下，通过自下而上的申请，配备科研单位的专业人员对其进行辅导，以结合当地特色，制定发展规划。

当前，在全球贸易自由化及区域经济整合趋势下，台湾农业积极应对冲击，把冲击转变为发展契机，正在经历由“生产型农业”向“新价值链农业”转变的过程[11-12]。由于台湾农地有限且以小农经营为主，农产品无法靠价格与其他国家和地区相竞争，因此，台湾地区选择用科技、创意、文化塑造特色，创造价值，进而提升农业竞争力。台湾地区在“智慧农业”以及“创新农业”上的先试先行取得了较好的成绩。

2 台湾地区农业现代化进程中的成功经验

台湾地区农业不断转型升级，成为东亚地区小农经营条件下现代农业发展的典范，离不开其在农民合作组织制度、农产品运销制度、智慧农业推广应用、农业支持政策等方面的不断调整和改进。

2.1 破解小农边缘化

搭建平台和提升组织化程度是实现小农经营与现代农业衔接的有效途径[13-16]。台湾地区农业农村经济的快速发展，离不开台湾农会的有效运作。台湾农会是台湾地区特有的非营利性质社团法人、农民合作组织，其宗旨是“农有、农治、农享”，发展距今已有100多年的历史。农会下辖22个直辖市和县级农会，279个乡镇农会，乡镇农会下设有农事小组和农业产销班，机构设置方式与日本农协相类似。农会主要功能包括农技推广、市场营销、金融保险、社会服务等，农会也独立开展直卖点超市、租赁等业务，自身具有营利性属性。农会会员又分为正式会员和赞助会员，只有正式会员才有农会内部选举权和被选举权。台湾农会的成功在于以下几个方面。（1）多功能目标与小农经济相适应。台湾农会集供销、信用、推广、保险为一体，能够满足小农的多样化需求，而不是简单地以资本带动小农的发展。农会的核心职能是整合销售平台，建立新的产销链。农会下设的推广部与供销部，作为联结生产端和销售端的“产销联结”，一方面指导契作生产做好田间管理，另一方面以农会为销售平台，开发多元的直销通路，为小农连接大市场起到了重要的纽带作用。（2）组织方式有利于解决“组织零散化”问题。台湾农会以乡镇为单位，成立合作社和产销班（类似供销类合作社），有效地解决了组织零散化的问题，提高了区域内的合作效率。（3）以信用合作为核心，业务推广为基础。台湾每一个农会都设有信用部，可以为区域内会员提供金融支持，并且规定信用部要将不低于62%的盈利用于推广事业，这为农会业务推广、服务农民提供了有力支撑。

2.2 破解农产品低端化

破解农产品低端化的关键在于实现台湾农业的品牌化，其经验如下。（1）“农业+文创”的品牌创造。注重挖掘公共资源，包括产地资源和品牌资源;注重挖掘、塑造农产品相关的文化价值;注重品牌农产品形象的重塑，使内在品质外在化，外在形象品质化;注重创意驱动，将农产品文创产业化，如台湾“梅之乡”信义乡的青梅产业，已由原来的单纯农业种植，发展成为种植业、农产品加工业、休闲观光业和文创产业紧密关联的新兴产业链;注重创建标准，保护区域品牌。（2）品牌认证。农产品品牌建设的难点在于“产品自身差异化低”，消费者难以辨识，因此品牌认证和保护是塑造农产品品牌的一个关键。区域品牌的认证需要政府的支持与配合，以便形成专业的农产运销制度以及法制化管理，提升“品牌公信力”。如新社农会的每一个香菇包装上均印有验证二维码，扫描二维码即可获得农产品经营者和生产者姓名、产地、包装日期以及验证机构等相关信息。（3）多元销售渠道的建立。台湾地区在台北希望广场与圆山花博广场2处设立指定销售点，定期办理农产品促销活动，除此以外，还建立了农民直销站、农夫市集、社区小铺等渠道来拓宽销路。台湾地区的“主妇联盟”“慈心”等民间组织会为消费者挑选品质上乘的農产品，降低消费者的辨识成本。除了平台搭建以外，销售理念的转变也有利于提升销量。如以种豆为主的中都农会，豆子属于慢销品，销量有限，因此，中都农会将豆子制作成豆浆、面条，以及与饮品店合作，实现了由慢销品向快销品的转变，提高了销量。

2.3 推动农产品绿色发展

台湾在推动农产品绿色发展方面，主要是建立了质量标准体系和质量可追溯制度（即农产品产销履历），具体做法有2点。（1）完善相关质量标准体系。特别是对农药残留限量标准、检测方法标准的修订和施行，包括建立健全法律法规和农产品安全标准，陆续颁发了《食品卫生管理法》《农药使用管理办法》《农药残留检测要点》《蔬菜安全管理办法》。（2）建立产销履历验证制度。产销履历验证制度是参照国际农产品安全与溯源管理类似方案，并考量农业生产及经营规模所建立的一套适合台湾地区的农产品标章制度。台湾地区主要是以“生产者自主要求”“第三方验证机构查核”“政府监督管理”的三级品管手段，落实产、制、销全程质量安全控制。通过验证的农产品更受消费市场的喜爱。进入市场的农产品均依据标准进行分级包装，注明农产品名称、产地、生产者、产品等级、供应市场等，一旦发现质量问题能准确地追溯到产品的产地和责任人。

2.4 推进农业产业三产融合

20世纪60-70年代，台湾农业因受到工业化、城市化挤压，出现萎缩现象，政府及时提出转型，走一二三产融合发展的道路。加上台湾受限于小农经济的规模局限性，理想的出路就是通过延长产业价值链，提升农产品附加值，走精致化与品质化发展路径，将生产重点从“量”的增长转向“质”的提升。“精致农业”重点在于突出“安全”和“创意”，“安全”主要是质量安全，“创意”则主要是农产品品牌的打造。通过“精致农业”的发展，台湾有效解决了农业竞争力弱化的问题。此外，台湾还注重发挥农业的多功能价值，推动农业产业融合，实现“农业+N”，如朝“农业+休闲+观光+养生+教育培训”等方向发展。在台湾这种“三产融合”发展也称为“三生有幸”，即将生产、生态、生活合而为一，充分发挥农业的多功能价值。

2.5 完善农业支持政策

台湾之所以成功，离不开土地、财政和金融、农民能力培养等方面条件的不断改善，其具体做法有以下几个方面。（1）推行了3次土地制度改革。土地制度改革具体措施的设置均是根据不同时期台湾农业、农村及经济社会发展的环境和需要，能针对性地解决其面临的问题，以促进农地资源的合理利用、实现规模化经营。（2）完善农业支持保护制度。针对农业支持保护的补贴力度较大，主要有“对地绿色环境给付补贴”“老农福利津贴”“农民健康保险”“农民灾害保险”等。另外，农业信用担保基金分担了农业金融机构发放农业贷款的压力，各地方农会下的信用部、各种兼营性事业单位（如“台湾粮食局”）也能提供农业贷款，缓解农户的资金需求。（3）实施职业农民“银青”共创计划。共创计划主要解决了产业延续的问题，年轻人与老年人共同参与，不仅是一种经验的传承，更是鼓励年轻劳动力进入农业领域，实现农业劳动力的永续发展。

3 台湾地区农业现代化发展的启示

3.1 破解小农边缘化的重点在提升组织化程度

通过对台湾的农会以及中都合作社的考察，考察团对台湾农民合作经济组织有了一定的了解，其作为联结小农与市场的有效途径，有许多方面值得学习。（1）统筹基层合作组织。台湾农会“省-县-乡”三级体制较完善，但事实上作用最大的就是乡镇农会。与之相比，大陆地区形成了村集体组织、基层供销合作组织、合作社等多种类型的基层合作组织，但服务覆盖率不高，功能的发挥也不全，很难为农民“代言”。（2）规范专业合作社的发展。要使小农生产适应激烈的市场化竞争，需要通过规模经营降低成本，提高竞争力，而组建专业合作社是上佳选择。动态清理“空壳社”“挂牌社”，加强对专业合作社规范发展的引导。（3）创新合作组织的利益连接机制。合作组织稳定发展的内生动力是双方均获得较好的利益。臺湾农会为其会员提供农技推广、市场营销、金融保险、社会服务等，农会本身具备盈利能力，而大陆地区的合作组织在运转过程中则缺乏可持续、较稳定的双向内生利益连接机制。

3.2 破解农产品低端化的关键在农业品牌化

品牌打造的内涵主要体现在价值、公信力和持续经营能力，重点体现在生产、加工和销售环节。因此，实现农业品牌化要做到以下几点。（1）确保农产品的质量。农产品的质量是农产品品牌化的前提，建立农产品产销履历是提升品牌的认可度的有效手段，但要注意控制产销履历验证的成本问题，如果检验的成本直接反映在农产品的价格上，将不利于可持续发展。（2）鼓励民间组织参与品牌公信力的保护。混淆市场的“假”产品易导致品牌公信力下降，而民间组织和个人的“带货”，一定程度提高了农产品的辨识度和公信力。（3）构建农产品现代物流及多元销售渠道。通过设立大型蔬果集货包装厂，并辅助设置冷藏库，以建立全程冷链物流环境，提升到货品质。建立农产品直销与多元销售模式，转变销售思路，加速农产品的快销。

3.3 解决农产品绿色发展的难点在建立产销履历制度

建立产销履历制度关键要做到几个方面。（1）要强化农民能力。想提升产销履历农产品的安全性，最重要的核心仍然在于农民是否能依照规定从事生产工作。然而农民在申请产销履历验证前，所要学习的规范相当多，包括法规、遵循安全用药原则、制作验证文件、登记生产记录至咨询系统等。台湾大学农业规范发展中心由此举办了产销履历辅导班，招募农会、地方政府、合作社、产销班等人员进行免费培训。（2）监督验证品质。通过产销履历验证的农民，验证机构需要配合产品产期，每年至少实施一次追踪查验，以确保合格。此外，农会也会定期至验证机构行政总部核查，查阅农民的申请资料，确认验证机构是否能落实工作。（3）发挥全民力量监督。产销履历农产品有独特批次管理功能，除了部分加工品是以作业批次定编码外，每包生鲜农产品包装上都有独一无二的追溯编号。为确保农产品追溯码不被非法复制及仿冒，“农委会”会定期办理抽查，并鼓励消费者参与监督。

3.4 解决三产融合的核心在于提高农业附加值

结合两岸在小农经营条件下现代农业发展的相似性和阶段性差异，大陆三产融合应从以下3方面着手。（1）打造全产业链发展融合模式。结合乡村振兴规划，打造一批“三化一体”（标准化原料基地、集约化加工园区、体系化物流配送、营销体系）和“三区”（园区、农区、镇或城区）互动的三产融合先导区。（2）打造农业多功能融合模式。加快推进农业与旅游、教育、文化等产业深度融合，开发一批有特色、高品位的休闲观光农业区或特色小镇。（3）推动休闲农业旅游。营造对休闲农业友善的旅游环境，创新农业价值运用，提升服务质量，朝主题化、特色化、智慧化及区域化发展。这在某种程度上也有利于促进地产地销。

3.5 解决农业生产经营的后顾之忧在于健全农业社会化服务体系

健全的农业社会化服务体系主要包括农业合作组织、农业技术推广、农业金融、农业保险以及农产品质量管理等，其能全面解决现代农业生产经营主体进行农业生产经营的后顾之忧。（1）大力培育农业合作组织。从组织、网络、资金、税费、服务、功能、法规、标准与质量监控等方面给予扶持和完善，实现农业合作组织的制度创新与持续发展。（2）完善农机推广体系。构建并完善省-市-县-乡-村运转高效的五级农业技术推广体系。加强小农与现代农业的衔接。（3）完善农业保险体系。农业保险是减轻农民灾害损失、提高农业抗风险能力的重要举措，应构建和完善农业生产风险保障体系。

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