福州·定西东西部协作林业生态扶贫模式的实践探索

王英姿 张顺恒 童桂荣 冯平 林宇 程周平 张亚勤

摘 要：【目的/意义】福州和定西是东西部对口扶贫协作城市，福州、定西两市聚焦定西贫困，探索了“通过植树造林方式实现地区减贫”的生态扶贫模式。对两地林业生态扶贫模式进行研究分析，可为六盘山区等生态脆弱地区生态脱贫提供有益参考和借鉴。【方法/过程】通过在定西调研、开展项目规划和实施全过程中所掌握的一手数据和资料，分析了项目的扶贫模式、主要成效以及项目实施带来的启示，并讨论了项目后续需要关注和跟踪研究的问题。【结果/结论】项目的实施增加了定西市贫困户的收入，提供了生态服务，促进了社会的发展。在东西部协作精准扶贫精准脱贫的战略引领下，政府主导多元参与、集成应用适宜黄土高塬沟壑区的造林技术、统一工程化管理以及与贫困户建立有机联合体，是该项目得以成功实施且成效显著的关键因素。

关键词：林业生态扶贫;东西部协作;模式;福州;定西

中图分类号：F323.8文献标志码：A文章编号：1637-5617（2020）04-0022-06

Abstract： 【Objective/Meaning】Fuzhou and Dingxi are the cooperative cities in poverty alleviation between the eastern and western regions in China. Focusing on the poverty in Dingxi， Fuzhou and Dingxi have explored an ecological poverty reduction pattern of “achieving the regional poverty reduction through afforestation”. The ecological poverty reduction pattern of forestry in the two places were studied and analyzed， in order to provide beneficial reference for the ecological poverty alleviation in the ecologically fragile areas such as Liupanshan area， etc.【Methods/Procedures】Based on the first-hand data acquired during the whole process of project investigation， planning and implementation in Dingxi， the poverty alleviation model， main effects and the enlightenment brought by the project implementation were analyzed， and the problems that were needed to be paid attention to and followed up in the follow-on work of the project were discussed.【Results/Conclusions】The implementation of the project has increased the income of the poverty-stricken households in Dingxi City， provided the ecological service and promoted the development of the society. Under the guidance of the strategy of targeted poverty alleviation coordinated by the eastern and western regions of China， the key factors for the successful implementation of the project and the achieved remarkable results were the multi-participation led by the government， the integrated application of afforestation technologies suitable for the gully area of Loess Plateau， the unified engineering management and the establishment of organic association with the poverty-stricken households.

Key words： ecological poverty alleviation by forestry; cooperation between the eastern and western regions of China; pattern; Fuzhou; Dingxi

甘肅地处我国14个集中连片特困地区之一的六盘山区，是全国水土流失严重区域之一，生态环境脆弱是制约其经济和社会发展的主要瓶颈。东西部扶贫协作和对口支援是推动区域协调发展、协同发展和共同发展的大战略。2016年10月，中共中央、国务院确定由福州市对口帮扶定西市。聚焦定西贫困，福州与定西两市党委、政府充分践行习近平生态文明思想，结合福建长汀水土流失治理经验，探索了“通过植树造林方式实现地区减贫”的生态扶贫模式，在定西市同步做好“生态改善和脱贫攻坚”两篇文章。

生态扶贫是生态脆弱贫困地区摆脱贫困的有效途径[1-5]。生态扶贫的实施可引导落后地区避免重蹈发达地区“先发展后治理”的覆辙，让贫困人口的收入增长得到生态建设的长效促进[6]。林业在打通生态建设和精准扶贫方面具有天然优势[7-9]。2001年以来，诸多学者从林业扶贫的重要性、扶贫模式、路径选择以及成效分析等角度对林业扶贫相关问题进行了研究，使政府和大众认识到林业扶贫的重要性以及林业扶贫在贫困山区的可行性[10-14]。但是目前的林业扶贫工作中也存在一些问题，如资金多依靠财政资金、来源单一、脱贫成果不稳定、脱贫心理急切、脱贫绩效评估不全面、监督考核机制不完善、基础设施落后等[7，15]。西部地区生态扶贫则存在生态保护与扶贫开发脱节、扶贫资金分散等挑战[16]。分析现有研究报道后发现，目前对东西部协作的林业生态扶贫案例的报道相对罕见。笔者基于全程参加项目决策和实施所掌握到的一手数据资料，分析了福州·定西林业生态扶贫协作模式和主要成效，并对项目实施带来的启示和项目后续需关注和跟踪研究的问题进行了讨论，为今后东西部协作林业扶贫工作提供参考和借鉴。

1 项目区概况

定西市土地总面积19.6万km2，水土流失面积约占总面积的85%，是全国水土流失严重区域之一。林地总面积672万hm2，森林覆盖率为12%。全市共有乡村人口184.43万人，辖区内的安定及通渭、陇西、渭源、临洮、漳县、岷县1区6县均为国家级贫困县（区），34个深度贫困乡镇、557个深度贫困村，其中建档立卡贫困村325个、非建档立卡贫困村232个。贫困人口36.53万人（以上为项目组2017年的调研数据）。2015年甘肃省制定了《关于加快推进林业精准扶贫的实施意见》，明确了林业生态保护和林业经济建设的目标。由此，定西市加快国土绿化进程，2014-2016年年均造林面积达21.2万hm2，截至2017年全市仍有151萬hm2的宜林地和约30万hm2的坡耕地（坡度≥25°）需要造林绿化。本项目选址在安定区凤翔镇，2017年实施了生态林一期试验项目，在总结一期项目培育经验的基础上，2018年、2019年分别实施了生态林二期、三期造林项目，目前总造林面积5690万hm2，2020年计划造林1340万hm2。这片生态林被定西老百姓称为“福州林”。2019年该项目成为“福州万人游定西”旅游观光景点之一[17]。2019年10月，项目案例被世界银行、联合国粮农组织等机构评为“全球最佳减贫案例”之一，并被收录进南南合作减贫知识分享网站[18]。

2 主要扶贫模式

项目围绕“适宜群落构建-改善水土流失-发展生态产业-生态保护与精准扶贫耦合-生态扶贫”这一主线，通过将贫困户引导到参与技术培训、植树造林、森林抚育以及林下套种等环节，吸纳贫困劳动力就业，增加劳务收入;通过采购贫困户或以贫困户为主成立的育苗合作社的苗木，发展苗木产业，增加贫困户的经济来源。

2.1 政府主导多元参与

政府主导具有依托政策推动，统筹扶贫行为，精准判识生态环境问题，联动社会群体、生态企业及建档立卡贫困户等扶贫参与力量，增加公众参与性，最大限度落实扶贫策略并保障最贫困群体的利益等优势[19]。本项目在福州、定西两地政府领导下，共同确立项目选址、实施规模;福州市林业局负责项目规划设计、全程参与工程实施;福建农林大学参与科研试验、提供技术咨询;福州市水利局提供水务工程设计，解决用水问题。定西市政府协调农民做好退耕还林工作;定西市林业和草原局作为项目主管单位，保证项目实施和质量监督;定西市安定区林业和草原局负责组织项目招投标和项目实施;中标企业（施工方）负责招收建档立卡贫困户参与工程建设。

2.2 聚焦贫困目标明确

本项目着眼于改善定西市干旱缺水、土壤贫瘠以及水土流失严重等生态问题和人口贫困问题，通过开展植树造林，增加森林植被覆盖，治理水土流失，培育具有地方特色的森林群落结构，减少土壤侵蚀，改善当地小气候，同时培育发展林果业、森林旅游以及林下套种农作物（中药材）、林下养蜂等林下经济。该项目立足当前，着眼长远，精准识别贫困户的贫困成因及现状，以不同的方式吸纳群众特别是建档立卡贫困户参与到项目建设过程以及项目建成后的生态产业链中。

2.3 资金项目化精准投入

在资金使用精准、项目到户精准的要求下，将有限的扶贫资源集中于生态林建设项目，避免“撒胡椒面”式的做法[20-21]。项目总投资4499万元，由4部分组成。其中，中央财政退耕还林苗木补助40.85万元，福州市级财政资金3044.49万元，福州市县级财政资金1007.66万元，福州市扶贫基金会捐款406万元。为保证专款专用，福州·定西扶贫协作前方指挥部出台《扶贫资金使用管理办法》，要求项目实施单位（各县区林业部门）根据项目进度，向项目主管单位（定西市林业局）提出申请，项目主管单位审核后，向前方指挥部申请资金，项目实施单位根据招投标约定向中标施工队发放工程款，项目主管单位对资金进行中期、后期监管。

2.4 工程化精细实施

2.4.1 高起点规划设计

本项目规划有4个功能定位：一是集试验、示范、推广于一体，建成高标准试验示范林;二是集水土流失治理、森林景观、旅游、观光、科普于一体，为后期建设万亩森林公园打下基础;三是建成定西生态文明教育基地;四是建成生态建设与贫困人口增收有机结合的生态扶贫样板工程。

2.4.2 重视现代技术集成应用

项目调查、设计过程中，充分对比东西部，特别是定西和福州地理环境及造林技术差异，注重现代技术的集成应用：一是定西造林工程中第一次机械化整地，提高了作业效率;二是在定西生态建设史上首次开展造林施肥，每穴都适当施有机肥、化肥、保水剂和生根粉;三是在定西荒山造林中第一次配套造林滴灌工程;四是不同的造林密度和造林混交模式，改变了当地以往造林单一树种和单一模式的现状。采用乔灌草多种植物搭配，乔木树种除使用云杉、油松、樟子松、刺槐、香花槐以及五角枫等生态树种外，还种植了早酥梨、山楂、枣树、大接杏和核桃等经济林树种。灌木或小乔木有山毛桃、毛杏、红柳、柠条、胡枝子和红刺玫，草本有蚕豆、大豆、胡麻、胡枝子（引种）以及宽叶雀稗等。乔木树种分别采用针叶×针叶、针叶×阔叶、阔叶×阔叶混交的多种模式。坚持森林培育理论指导和适地适树的基本原则，做到“异龄、复层、多功能、近自然”，并结合开展科研试验、水土保持监测等，为今后林业生态建设提供科学参考。

2.4.3 注重幼树后期管护

针对定西以往造林后期管护少、质量不高的问题，造林后连续3年进行幼林抚育，包括浇水、扩穴、培土和施肥，确保成林、成景。由于生态林建设项目实施区域广、面积大，容易受到森林火灾、有害生物、极端恶劣天气等因素的影响，存在一定的风险。为了确保森林培育工程能够顺利实施，达到预期目的，两地政府积极开展风险防范机制建设，通过建立森林火灾防扑灭机制、林业有害生物综合防治机制和极端天气预测预报机制努力将潜在风险降至最低。

2.4.4 技术保障和监督到位

造林期间，福州市林业局、水利局以及定西市林业和草原局组建了一支高水平、高素质的技术指导组全程参与项目施工和指导，做到现场发现问题并及时解决问题，确保“组织领导、技术措施、责任落实、工程质量”到位。严格把住“种苗、整地、栽植、监理、督查、责任”6项重要节点，每个节点合格后才能转入下个节点，从而保证了造林时效和质量。

2.5 生态扶贫和产业扶贫有机结合

在生态林建设初期，退耕还林补助款（6000元/hm2）较低，贫困户退耕后增收能力较弱，因此其积极性并不高。为此，福州、定西两市通过打造规模小、见效快的林下“菜篮子”等传统农业，或者鼓励其参与造林项目，保证退耕贫困户的短期增收，并通过长短结合，为造林項目实施以及贫困户的长远增收创造条件。一是发展特色林下经济，如林下套种蚕豆、黄豆、胡枝子、黄芪和党参，不仅能够增加土地利用效益，而且实现了以耕代抚和“沃土工程”。二是发展林蜂产业。生态林种植了如山毛桃、山杏、刺槐等蜜源植物，可提供用于蜜蜂养殖。三是发展林果业，在其花期、果期可发展观光旅游和采摘。四是发展森林旅游。以带动贫困户就业和增收，实现“大地植绿和心中播绿”为目标，同时发展集生态保护、科研、科普和旅游观光于一体的森林旅游项目，把生态林培育与林下经济等产业扶贫有机结合起来，有效实现项目区的农民增收。

3 生态扶贫所取得的成效

3.1 增加贫困户收入

贫困户增收脱贫的途径主要有以下5种。一是参与生态林项目建设获取劳务报酬。2017-2019年，生态林项目建设共需从事整地、栽培施工以及抚育等劳务用工68000多个工日，施工队中吸纳了25%的当地贫困户人员参加。这3年间，共有348户贫困户参加造林抚育，年均增收3000元。二是通过生态公益性岗位获得工资性收入。生态林项目建设增设了生态护林员这一工作岗位10个，每年7000元/人。三是贫困户退耕还林补助。退耕还林的贫困户每户平均可获得补偿款12600元。四是通过采购贫困户的苗木，户均年增收1680元。五是在综合治理水土流失的同时，发展林下经济，在退耕的台地和梯田，选择在林分郁闭前的乔木林下套种农作物（如优良品种的大豆或当地特色中草药等），长短结合，从而获得部分收益。

3.2 提供生态服务

坚持适地适树，选择适生造林树种，采用针叶×阔叶混交、针叶×针叶混交、阔叶×阔叶混交等造林模式，乔灌草结合，增加植物群落的空间层次结构，培育具有地方特色的森林群落结构，增加土壤植被覆盖，提高其森林覆盖率，丰富了生物多样性和森林景观，提供了涵养水源、保育土壤、固碳释氧以及净化大气环境等生态服务功能。同时，注重陡坡的水土保持，最大限度地保护现有植被，减少土壤扰动，采用封育加人工促进措施，迅速恢复自然植被。根据《森林生态服务功能评估规范》[22]，成林后森林涵养水源、保育土壤、固碳释氧以及净化空气的生态服务功能价值每年达3.26万元/hm2，该生态林每年将产生生态效益1854.94万元。项目区通过森林植被的生长，生态功能不断得到发挥，这将极大促进当地气候和生态环境的改善，减少沙尘暴和风沙袭击，提升当地环境质量和居民幸福指数。

3.3 促进社会发展

生态林建设对定西市的可持续发展具有显著成效。一是基础设施改善。建设了高标准、高质量，集水土保持、科研、科普以及发展林下经济和旅游观光于一体的多功能万亩森林公园，并配套建设了约30 km的机耕路，6个100 m3的蓄水池。二是基本公共服务完善。生态扶贫建设丰富了森林景观，培育了森林旅游资源，未来将促进森林旅游业发展，从而带动餐饮业、交通和住宿等一系列相关产业的发展，培育新的经济增长点，延长产业链，拓宽就业门路，增加社会就业机会。三是贫困人口能力提升。通过项目的实施，强化劳动力技能培训，设立生态管理员岗位，以森林、草地等管护为主，让足以胜任这些工作的劳动力参与管理工作。实施“互联网+扶贫”，拓展生态扶贫绿色平台，扩展劳动力就业空间，从而实现本地生态脱贫。四是贫困地区可持续发展能力逐步提高。生态林建设过程中，部分农村陡坡地实施退耕还林，这就改变了农民传统的广种薄收的耕种习惯，将农民从贫瘠的土地上解放出来，解放了劳动力，促进了农村劳动力转移，转移的富余劳动力普遍从事畜牧养殖、劳务输出及第三产业，通过开展多种经营，获得更多收入，进而加快了全市脱贫致富的步伐和全面建成小康社会的进程。

4 启示与讨论

4.1 启示

4.1.1 坚持顶层设计，科学规划

本项目通过生态造林增加了森林植被覆盖率，减轻了土壤侵蚀，改善了当地水土流失的现象，作为当地有生命的绿色基础设施建设实现着改善民生的目标。造林作为林业第一产业，其投入大、投入周期长且见效慢，生态效益、经济效益和社会效益不能一时全部凸显，因此，两地政府立足眼前、着眼未来，不为精准扶贫实施过程中的短时效性绩效评估要求所牵绊，继承习近平在福州市工作时对林业工作“全面规划与分期实施结合”的要求进行科学规划，编制了《福州·定西东西部协作生态扶贫规划》（2018-2020年），每期项目都制定了详细的施工设计，并充分借鉴和引进福州当地的造林经验和技术。目前的造林投入可以看成是一种新的生态补偿方式，不仅增强了经济发展和生态可持续发展的能力，提高了群众参与当地生态环境保护的意识和能力，还促进了林业企业、林业大户和贫困户参与林业产业的积极性，促进了“生态扶贫+扶志+扶智”的有机融合，从而提高和延长了生态扶贫的绩效。

4.1.2 坚持分类识别，精准扶贫

生态扶贫要坚持“生态产业化”和“产业生态化”的思维，坚持可持续的综合生态扶贫原则，加强林业生态产业化和林业一二三产融合发展的探索和实践，将农村贫困户的发展纳入自然社会经济的协调发展中，构建产业生态化和生态产业化的生态扶贫主线，从根本上夯实定西市经济发展和生态文明建设的物质基础和经济基础[23-25]。本项目基于贫困群众增加收入与改善当地生态环境的需求，确立了脱贫致富与生态改善的双重目标，创新性地将生态建设、生态补偿、生态保护和生态产业等常用的生态扶贫模式综合于生态造林项目之中，通过精准识别，分类施策，长短结合，适当延长了产业链，提升了价值链，完善了利益分配链，有效扩大了贫困户的增收渠道，提高了生态扶贫的精准性。

4.1.3 坚持政府主导，社会多元参与

本项目认真贯彻福州、定西两市市委、市政府的决策部署，以福州市林业局、水利局为主体，吸收福建农林大学、福建省林业勘察设计院以及定西市有关专家、专业技术人员等共同参与，形成合力，共同规划设计。同时，根据林业的社会性和群众性属性，当地政府公开招投标吸引定西的造林企业积极参与。并规定造林企业应聘用不低于25%的建档立卡贫困户参与工程建设，优先购买建档立卡贫困户或育苗合作社的苗木，使得农户有了工资性、财产性、经营性和转移性等收入，增加了农户的收入流[26-27]，创新了市场机制，扩大了扶贫效益，从而在最大程度上降低由于“政府规模偏好、经济组织逐利和小农户参与限制”所导致的精准扶贫过程中所产生的“扶富不扶贫”的问题[28-29]。

4.2 讨论

4.2.1 种植和管理相结合

“三分造，七分管”。按照项目设计实施造林及三年管护，之后的管护仍要加强。生态林生长过程中受自然环境的影响较大，具有较多的不可抗拒和不可控制因素，如林业病虫害、森林火灾等，这就需要定西市进一步加强林业人才队伍建设，加强对先进科学技术的学习和应用，同时对林业企业、林业合作社和贫困林农持续开展有关林业实用技术、林业产业发展等培训。

4.2.2 降低造林成本

造林成本是项目实施以来各方关注的焦点之一。项目设计规划、实施过程中，通过不断总结经验、优化方案（如造林密度、浇水方式），工程费用从一期的8.8万元/hm2降低到三期的5.8万元/hm2。目前造林成本中苗木费用仍较高，约占总经费的40.3%，主要原因是使用了当地的旱地苗，加之项目要求带土球（土坨），仅起苗费用就需約5元/株。由于当地还有大面积的荒山荒地需要造林，建议今后改变以往的苗木培育方式，引导育苗户开展容器育苗，这样不仅可以提高苗木质量，还可以省工省力、降低造林成本。

4.2.3 拓宽资金来源渠道

本项目资金来源主要为各级政府的补助资金。由于项目周期长、效益多样化，其经营和发展非常需要依靠市场机制的力量。今后该模式的生态林建设可加大政府政策引导和扶持，结合林权制度改革，综合财政补贴资金和担保贷款、森林保险、企业融资、股权投资以及林农以劳代资等市场化手段和形式，多渠道筹措林业生态建设和产业发展资金，切实落实“谁造林谁受益”的政策，建立完善财政资金引导下的多元投入机制。

4.2.4 扶贫效益评估

本文从经济效益、生态效益和社会效益3个方面比较宏观地对项目的扶贫成效进行了评估，其中经济效益包括了贫困户务工、出售苗木、退耕还林、护林员工资等短期收入，林下经济、森林旅游等产业发展的扶贫效益对农户的增收数量目前还不能精确计算，更精细的分级扶贫绩效指标仍需要进一步构建，今后项目组还将持续开展追踪和研究，不断优化生态林培育技术措施和实施模式以及林下经济、森林旅游等发展措施，进一步打通绿水青山向金山银山转化的通道，实现生态扶贫成效的可持续发展。

4.2.5 提高生态扶贫标准

生态扶贫在聚焦于经济增长的同时，能够有效地协调经济和资源的发展，综合了资源环境改善、生态文明提升和绿色技术推广等各种因素，给人类带来绿色福祉，也更能体现出扶贫的公平性，因此，生态扶贫是最重要也是最具长远性和可持续性的发展方式。今后需建立起东西部林业生态扶贫长效机制，尝试将东部的国土绿化空间向西部转移，持续改善西部环境脆弱问题，合理规划布局，做优做强生态产业，将市场需求与政策导向更有机结合，将经济发展和资源环境的持续改善融为一体。

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