供给侧结构性改革对内蒙古就业质量的影响研究

摘 要：供给侧结构性改革的实施对就业的影响既有抑制的威胁也有增长的机遇.目前内蒙古就业形势仍然面临就业成本逐渐增加、劳动力素质不高以及就业结构与产业结构发展不协调等问题.为了化解在推进供给侧结构性改革中对就业质量的负面影响，实现稳定就业，内蒙古应从就业政策、就业结构、就业市场等方面做出努力，同时注重农村就业市场的开发与扩大.

关键词：供给侧结构性改革;就业质量;协调系数

中图分类号：F127.8  文献标识码：A  文章编号：1673-260X（2020）08-0068-09

就业是最大的民生，是民生之本和安国之策.当人民的需要已经从“物质文化”转变为“美好生活”时，更需要实现充分就业和更高质量就业.面对纷繁复杂的国内外环境，国内经济运行稳中有变，新挑战、新机遇交替出现，2018年7月召开的中央政治局会议，首次提出“六个稳”的具体要求，并且把“稳就业”放在首位，就业的重要性大幅提升，成为稳增长的核心任务.而影响就业的因素是复杂多样的，既有宏观经济运行方面的，也有劳动者个体方面的;既有企业、社会等需求侧的影响，也有人才培养、输出等供给侧的影响.在国家实施供给侧结构性改革的背景下，就业工作仍然面临着巨大的压力，同时新产业、新业态、新商业模式的诞生也为就业工作提供了新的机遇.因此，研究供给侧结构性改革对就业质量的影响具有重大的现实意义，对于稳就业的政策落实具有一定的参考价值.

1 供给侧结构性改革提出的背景与内涵

供给侧这一概念的提出，最早可追溯到19世纪初法国经济学家萨伊提出的“供给创造需求”理论.该理论一经推出，便立即遭到了凯恩斯经济学派的质疑与抨击，掀起了供给与需求两大学派的激烈碰撞[1].其实，供给和需求作为经济学的两个重要的方面，任何一方都不能被单独割裂出来.需求经济学认为有效需求不足是经济衰退的主要原因，依靠投资、消费、进出口这“三驾马车”在短期内拉动经济的增长，这一点，从中国经济前几年依靠投资带动经济高速增长便可得到印证.但受资本边际收益递减规律的影响，当投资效率降低，进出口贸易萎缩、消费疲软的情况下，单纯改变需求侧管理是无法对抗经济衰退的，而且需求刺激的负面作用也越来越明显，这就需要运用长期经济周期理论即供给侧改革来达到提高经济增长的目标.

从历史经验来看，供给侧改革很难在短期内发挥巨大的作用，无论是美国的里根总统、英国的撒切尔夫人、还是德国的施罗德总理，在进行供给侧改革的过程中都遇到过很大的困难和障碍，但其所实施的供给侧改革措施使市场的自由度进一步提高，减轻了企业的税收压力，提高了要素的配置效率，对本国经济实现长期稳定增长做出了不可估量的贡献.可见，供给侧改革不会是一帆风顺的，是需要长期坚定不移地贯穿于经济发展的政策当中.

中国改革开放四十年，中国经济也经历了高速增长、中高速增长阶段，其高速增长的动力也一直是依靠需求拉动.2008年金融危机爆发以来，世界经济增速放缓，保护主义、单边主义加剧，发达国家购买力和对外投资力下降，不稳定不确定因素明显增加.我国经济社会发展环境也随之发生深刻的变化，消费增速减慢，有效投资增长乏力，传统依靠投资、进出口等需求刺激政策在提振宏观经济作用的效果越来越不明显，经济运行处于“稳增长、调结构”的“新常态”时期.同时，低端产能过剩、库存积压，供需错配、结构性矛盾突出等问题日益加剧，就业质量也受到了一定的负面影响，一些中低端产能过剩行业释放出大量就业岗位，新兴产业人才匮乏，劳动产出效率较低，部分企业亏损严重.由此可见，中国经济发展需要提质增效，需要注入新的发展动力，因此，习近平总书记适时提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧的结构性改革”，通过改革推进经济结构调整优化，以“三去一降一补”为供给侧改革的重点内容，剔除落后产能，增加有效供给，发展中高端產业，平衡供需结构，破除要素流动壁垒，提高生产力发展水平，使供给体系更加灵活、高效，从根本上化解不平衡、不充分的发展问题，推动经济持续健康发展.供给侧结构性改革体现了经济发展从注重速度到注重质量与效益的转变，是党中央和政府落实新发展理念的具体实践，是惠及民生及引领经济新常态发展的必然选择[2].

2 就业质量及内蒙古劳动力人口就业质量分析

2.1 就业质量的内涵

就业质量作为高质量发展的重要组成部分，关系着每个家庭的生活质量，也是实现全面建成小康社会的重要环节.关于就业质量的内涵，虽然国内外学者研究的角度各有不同，但也有一些共识，即就业质量是一个主观与客观、微观与宏观相互叠加的综合性范畴.从主客观层面看，劳动者对就业状况的满意程度、劳动者的就业能力、个人尊严、健康以及就业机会、工作条件、福利、安全、社会保障、技能培训等构成了就业质量的主要内容.张桂宁（2007）认为就业质量涵盖了所有和劳动者自身就业状况相关的内容要素，主要包括工作性质、工作条件、工作安全、尊严、福利、培训机会、平等参与、晋升机会等[3];魏明凯、房保安（2006）则将就业质量的内涵归为四个类别，分别是工作质量（其中又包括工资，工作时间，劳动强度，劳动安全等）、就业稳定性、劳动关系、福利和社会保障情况[4].从宏微观层面看，就业质量的内涵体现为就业效率、就业结构、劳动力市场环境、资源配置效率等方面.国际劳工组织（1999）提出的“体面劳动”就是对就业质量在宏观层面的较早论述，即体面工作是“促进男女在自由、公平、安全和具备人格尊严的条件下获得体面的、生产性的、可持续工作机会”.此后，国内外学者围绕就业质量的内容展开了相关研究.Florence Bonnet等（2003）认为就业质量的内容包括劳动力市场安全、就业安全、工作安全、劳动安全、再生产技能安全、收入安全、话语权安全等7个内容[5].程蹊，尹宁波（2003）将就业质量的内涵分为就业环境、生产效率、就业对经济生活的贡献程度三个层面，将劳动者个体与劳动力市场联系在一起，体现了就业质量在宏微观层面的有机结合[6];刘素华，董凯静（2011）认为就业质量内涵是该范围内劳动者整体的就业状况的优劣程度以及劳动力市场运行状况[7].综上所述，就业质量的内容是多维度、综合性的，在借鉴多数学者研究成果的基础上，本文所研究的就业质量范畴包括就业环境、就业机会、就业能力、就业结构、人岗匹配等.

2.2 内蒙古劳动力人口就业质量分析

随着经济下行压力持续增加，传统经济发展对就业的吸纳能力逐渐减弱，供给侧结构性改革提出之后，内蒙古作为主要依靠资源能源产业发展的地区，不但要面临经济结构调整的巨大压力，而且去产能、去库存等政策的实施对劳动力人口就业数量、质量、结构、空间分布等造成重大影响，劳动力就业市场也随之发生较大变化.

2.2.1 劳动力供给数量减少，成本持续增加

劳动力市场的平衡，取决于劳动力供求两方面的因素.从供给角度看，适龄劳动者（15岁-64岁）的数量在显著减少，人口老龄化速度加快.据统计，我国劳动年龄人口从2012年开始下降，2018年，60周岁以上人口达到2.5亿人，适龄劳动者人数占总人口的70.3%.就内蒙古而言，劳动力供需结构性矛盾较为突出，2018年内蒙古15-64岁的劳动年龄人口数为1930.6万人，较“十二五”末期减少14.75万人，占常住人口总数的76.1%，自2010年以来，15-64岁人口比重平均以每年0.36个百分点的速度下降，人口结构变动对劳动参与率的影响更加明显，而劳动参与率与经济增长在地区经济发展水平较低时为正相关关系，因此可以预测劳动年龄人口的变化对经济增长的贡献会逐渐转负[8].同时，年龄65岁以上人口的比重却以每年4.2%的速度加快上升（见图1），加速增长的老龄化人口使劳动力供给出现新的“拐点”，表现为由之前的大量快速增加转变为高位缓慢下降的态势[9].在这种格局下，劳动力市场趋紧，劳动力供應不足将推动劳动成本的上升，而工资反映了劳动力的价格，与劳动者的福利紧密相连.2018年，内蒙古职工平均工资为75601元，是2010年的2.1倍，年均涨幅10.6%，而全员劳动生产率年平均涨幅5.0%，在其他条件不变的情况下，劳动者人数减少，必然要通过提高劳动生产率来推动经济增长，但如果劳动生产率增长长期低于工资增长，短期来看劳动者的收入增加福利改善，但从长期来看工资水平的快速上涨给企业的经营造成很大的负担，尤其是劳动密集型企业，可能会因此而压缩对劳动者的需求，甚至引发结构性的通货膨胀，对国家、企业和劳动者都是不利的，对经济高质量发展也是不利的.

2.2.2 就业需求弹性略有下降，高质量劳动力需求逐渐攀升

从就业需求的角度来看，随着经济增长速率进入“换挡期”，支撑经济增长的传统动力逐渐减弱，对就业的带动作用也越来越小，主要表现为就业弹性系数从2010年的0.25下降到18年的-1.01， 且2018年全部就业人员比上年减少76.3万人，是继2015年就业人数增长的第三次下滑（见图2）.分产业来看，第一、第三产业的就业弹性都有所下滑，第二产业就业弹性经历了连续五年下滑之后，在2018年实现了反弹（见图3）.具体而言，由于第二产业中存在很多劳动密集型产业，在供给侧结构性改革和产业智能化升级改造的驱动下，中低端产业对就业产生的挤出效应愈发明显，因此，第二产业的就业弹性在2013-2017年下降趋势逐渐增大;2018年，内蒙古工业和制造业分别增长6.9%和8.9%，技改投资分别比上年提升1.2个和5.1个百分点，第二产业的全面复苏导致了对人才需求的增加，就业需求弹性从17年的-2.51上升到0.16.而2010年以后，第三产业的就业弹性普遍高于第二产业，随着国民经济向第三产业倾斜，其吸纳就业的能力会随之增加，但吸纳就业的速度会随着对高质量劳动力需求的增加而逐渐减弱.与此同时，城镇新增就业人数的增长速度也存在下滑趋势，2018年内蒙古城镇新增就业25.9万人，较去年减少0.24万人，城镇吸纳就业的能力受产业政策的调整而有所减弱.此外，伴随经济结构调整升级，内蒙古劳动力供需结构性矛盾日益突出，面对越来越高的劳动专业化分工要求，企业对简单劳动或单一劳动技能的劳动者需求减少，对专业技术人员和技术工人等高质量的劳动力需求旺盛，求人倍率始终保持在1以上，其中高级技能和初级专业技术人员的求人倍率甚至达到3.61和3.55[10]，这就需要劳动力的供给结构要随着产业结构调整的步伐而做出适当的改变，以满足市场对劳动力资源的需求.

2.2.3 就业结构调整初见成效，但明显落后于产业结构

产业结构决定劳动者就业的广度与高度，产业结构的转换也决定了劳动力的需求类型及其分配方式的选择，即就业结构的变动过程[11].2018年内蒙古从事第一、二、三产业的就业人员分别为577、226.7、544.9万人，就业结构为42.8：16.8：40.4，与产业结构10.1：39.4：50.5相比，第一产业的就业人员过于饱和，劳动力过剩情况严重;第二产业的就业能力严重不足，未能实现充分就业;第三产业增加值比重首次突破50%，对经济增长贡献率也达到56.1%，实现了“双过半”，对就业人员的吸纳作用也逐渐增强.从时间维度看，第一、二产业的就业比重仍在持续下降，但第一产业的就业比重下降缓慢，在一定程度上影响了就业人员向二三产业的转移（见图4）.

为了解产业结构与就业结构的均衡发展状况，我们用Hse代表产业结构与就业结构的协调系数，且有0≤Hse≤1，令Hse=其中Si为第i产业的产业比重，Ei为第i产业的就业比重，Hse越接近于0说明产业与就业结构之间的协调性差，发展不均衡;Hse越接近于1说明产业结构与就业结构存在良好的协调性，发展较为均衡.如表1所示，2000年，内蒙古产业结构与就业结构的协调系数为0.8177，为近十几年里最高，而后经历了经济发展大跨步提升的阶段，经济发展以重化工业为主，对资源与能源产业过于依赖，产业结构变化的速率十分微弱，而这个时期的工业大发展大大增加了城市对劳动力的需求，但由于前期的户籍制度限制了农村劳动力的流动，致使大量的农村劳动力被束缚在农村，造成第一、第二产业与就业结构严重失衡，虽然第三产业的发展对就业的带动能力很强，但起点较低，总体容量有限，产业结构与就业结构长期处于低水平的均衡.以上原因最终导致了产业结构与就业结构发展的协调系数逐年下降，到2010年达到最低点0.6485，这也说明了内蒙古非农产业的劳动力增长长期滞后于其产值发展的步伐[12].

2010年以后，随着经济发展方式由高速发展逐渐向高质量发展转变，内蒙古通过转方式、调结构、换动能的不懈努力，产业结构与就业结构的协调性有所改善，协调系数在2018年达到0.7899，但与均衡发展仍存在一定的差距，而这种不协调是由新的原因造成的，即知识密集型产业发展与高素质人才总量供给不相适应的矛盾，导致产业结构与就业结构发展的不协调.这一时期，随着户籍制度改革的推进，城镇化进程加快，大量农村剩余劳动力转移到城市，但由于知识密集型产业在城市经济中的快速发展，对劳动者的就业能力提出了新的要求，造成劳动力供给与岗位需求不匹配的结构性矛盾，致使总体上就业结构的发展仍旧落后于产业结构[13].

2.2.4 农牧民转移就业数量有所提升，就业质量有待加强

随着城镇化进程的不断推进，城镇化建设也由原来的关注速度发展转变到注重质量发展，更加注重转移农牧民在城镇的安居乐业.近几年来，内蒙古积极落实国家及自治区有关农牧民进城务工的政策，对农村牧区剩余劳动力的转移力度不断加大，转移就业的组织化程度和就业质量不断增强.2009-2018年内蒙古农牧民转移就业人数达到2535.8万人，其中转移六个月以上的农牧民人数占总人数的比重为79.8%，转移就业的稳定性有了一定的改善.从就业行业看，农牧民转移就业主要从事第二产业和第三产业，但从变化趋势来看，第二产业中建筑业对农牧民的需求逐渐下降，居民服务业、批发零售业和交通运输仓储与邮政业是农牧民就业容量较大的几个行业（见表2）[14].

虽然农牧民转移就业的人数在逐年增加，但受经济下行压力的影响，转移就业的速度存在明显下滑.以三年为一个区间，2010-2012年间农牧民转移就业人数比2007-2009年增长12.05%，2013-2015年的增长速度较上一区间下降12.85个百分点，到2016-2018年，增长速度下滑至-0.68%（见图5），可见，与经济的快速发展相比，农牧区劳动力的转移就业相对滞后，这也直接导致了农村牧区劳动生产率自2015年起便低于全国平均水平，且这一差距有逐渐扩大的趋势，2017年全区农村牧区劳动生产率比全国低0.52万元/人，比上一年差距拉大了0.32万元/人.为了畅通农村牧区劳动力转移就业的渠道，帮助农牧民从城市农牧民工到市民的角色转换，地方政府还需要在政策支持、转移补偿和公共服务供给等方面加大扶持力度，提高农牧区劳动力资源配置效率及转移就业的质量[15].

3 供给侧结构性改革对内蒙古就业质量的影响

供给侧改革着眼于解决经济发展动力问题，从供给端入手，通过减少政府干预、提高全要素生产率，淘汰落后产能，创造新需求，从而推动经济持续健康高质量发展.而在去产能、降成本的过程中，势必会对整个劳动力市场产生一定的冲击作用，影响城市的就业结构和人才需求.劳动者作为生产要素中最具能动性、创造性的主体，与其他要素资源进行合理地配置，便可发挥出巨大作用，提高对经济增长的贡献率，这正是保障供给侧改革顺利实施的关键因素.因此，正确认识供给侧改革对就业的影响具有非常重要的现实意义和政策价值.

3.1 “去产能”使就业压力逐渐增大

产能过剩是我国产业结构升级和经济发展质量提高的重要障碍之一.“去产能”旨在化解产能过剩，将宝贵的资源要素从产品供大于求、产能严重过剩和市场空间有限的行业和已经停产、长期亏损的企业中释放出来，从而调整供求关系，增加有效供给，改善企业生存状况并提高经济运行效率.内蒙古作为国家重要的能源基地、新型化工基地、有色金属生产加工基地，面临“去产能”的任务尤为艰巨.按照国际通用标准，产能利用率低于75%就可视为严重产能过剩[16].目前，内蒙古煤炭、钢铁产能利用率分别为71%和54%，水泥仅为25%，部分特色优势产业甚至处于无效益或负效益状态[17].可见，内蒙古主要的资源型产业已处于大面积过剩状态.去产能的主要措施是淘汰落后产能、消化过剰产能、切断“僵尸企业”的救助渠道，加快企业的重组兼并等.而这些企业大多都是劳动密集型行业，涉及众多就业人员，在化解产能过剩的过程中，不得不缩小生产规模或退出该行业，导致大量劳动力从这些企业或部门退出，由于劳动力市场存在信息不对称和不同的行业准入门槛，这些失业人员的就业能力并非与就业岗位相匹配，失业劳动力在短期内很难实现再就业，需要经过劳动技能培训或转岗等相应措施，因此，失业人员的再就业和安置问题会进一步增加就业市场的压力.

从产业变动角度看，落后产能逐渐退出，使得该产业的就业人员逐渐减少，而由于产业之间的关联性，一个产业的产能消减必定会带来其他产业的产能消减，从而影响其他产业中就业人员的变动.这样来看，去产能所带来的就业压力实际上是双重的.此外，产业结构也会随着旧产能的退出而不断优化，生产资料和劳动力资源逐渐流向技术含量高和劳动生产率高的部门，技术密集型和知识密集型产业在整个产业布局中的比重不断提升，带动了产业高级化发展，在一定程度上加剧了技术进步对劳动力的挤出效应，使化解产能过剩对新增就业的抑制作用更加明显[18].

3.2 “去库存”进一步压缩就业空间

去库存的目的在于清除冗余供给，尤其是房地产库存.住房问题事关国家发展和人民生活，而化解房地产库存，不仅是为了解决当期经济发展的问题，更重要的是统筹推进以人为本的新型城镇化，促进农民工人口市民化，这也是供给侧改革的主要任务之一.近几年来，内蒙古根据国家房地产宏观调控政策，出台了一系列政策促进房地产市场平稳健康发展.2018年内蒙古各类商品房投资和施工面积均呈下降趋势，商品房销售面积为2007.67万平方米，同比下降2.9%，商品房累计可售面积10641.8万平方米，同比净下降27.75%.受房地产去库存的影响，建筑行业吸纳消化新增就业人口的能力有所减弱，2009-2018年内蒙古建筑业从业人员年均增长率为-6.9%，2018年达到最低点为25.45萬人.随着去库存调控力度的加大，建筑业对劳动力的挤出效应会越加明显.此外，有将近20%的农民工从事建筑行业，建筑市场的低迷，导致农民工在建筑行业所占比重逐渐减少，这一点从表2中便可得知，在农民工总量持续增加的情况下，收窄了其就业的范围，促使更多的农牧民向第三产业转移就业，改变了农牧民的就业结构，增加了其他行业吸纳农民工就业的压力.值得注意的是，大量农牧民向第三产业流动，可能会导致农牧民就业的非正规化，弱化农牧民的劳动权益保障，甚至影响其在劳动力市场的地位.因此，在去库存的同时应继续深化户籍制度改革和住房制度改革，提高劳动力资源的配置效率，降低对就业质量及数量的负面影响.

3.3 “去杠杆、降成本”焕发新的就业活力

习近平总书记指出，供给侧结构性改革重点是解放和发展生产力.虽然化解产能过剩在一定程度上会增加就业的压力，缩减就业空间，但从长期来看，供给侧结构性改革更能够唤醒生产力，打开经济增长的新路径，带动就业的新一轮增长.目前，在经济下行压力不断加大的环境下，中小企业的发展前景令人堪忧，企業面临最大的问题就是运营成本的增加，这一问题不解决，企业的活力和创造力便受到抑制，直接影响到就业的数量和质量.而去杠杆和降成本受益最大的便是中小企业，一方面通过去杠杆优化债务利率结构，缓解企业偿债风险，完善金融服务体系，拓宽企业融资渠道，为供给侧改革提供安全保障;另一方面通过降成本推进税收减免、降低社保费率等优惠措施，降低企业生产经营成本，提高企业供给能力，释放新的供给潜能，促进企业提质增效.随着企业向高质量发展和以效益为中心的高端产业转型，企业的劳动生产率不断提高，加之生产成本的下降，企业会集中优势资源进行开发研究，培植发展新动能，提高自身的核心竞争力，扩大产品的市场份额，实现规模扩张，进而增强吸纳就业的能力，创造更多的就业岗位.

自中央提出供给侧结构性改革以来，内蒙古在去杠杆、降成本方面提出过多项措施，主要包括降低企业融资杠杆、优化企业负债结构，通过营改增政策为企业减少赋税，减轻企业负担，加大力度降低企业融资成本、用工成本、用地成本、物流成本等.自2016年至2018年上半年，全区共降低要素成本428.99亿元，累计减税降费达2043亿元.通过这种组合拳的刺激，对于民营企业特别是小微企业的生存环境大大改善，新增注册的企业不断增多，2018年，全区新登记企业总数为7.64万户，平均每天新登记企业209户，其中私营企业6.8万户，占新登记企业总数的89.4%，带动就业29.05万人，创业带动就业比为1：2.9.可见，个体私营经济领域仍是解决社会就业的主渠道，它们创造了大量的就业岗位，特别是在国家推出“大众创业、万众创新”以及“互联网+”行动计划政策的支持下，一些新兴企业和各具特色的现代服务行业迅速崛起，如外卖服务、租车服务等，成为吸纳就业人员最有利的稳定器和“蓄水池”[19].

3.4 “补短板”促使就业结构不断优化

与去产能、去库存排挤第二产业就业人员的情况不同，补短板立足于发展的协调性和平衡性，立足于补齐民生短板和生态短板，对于产业结构不够合理、地区发展不够协调以及基础设施、公共服务发展还比较滞后的内蒙古来讲，补短板无疑是今后供给侧结构性改革的主攻方向.在补短板的过程中，会对就业产生更为复杂的影响.首先，补短板需要重新调整资源要素的配置，人才、资金、技术通过产业结构的调整逐渐流向新兴服务业和高端制造业，传统的过剩产能将被置换，劳动生产率会进一步提高，不同行业和部门对劳动力素质的要求也随之发生改变，由于第一、第二产业与就业结构的协调性较差，产业结构的调整升级会加速对第一、第二产业原有劳动力的挤出效应，使就业的规模和比重逐渐下降到合理区间.其次，通过对基础设施、产业发展、生态环境和公共服务建设等领域的大量投入，使得第二产业可以有效吸收来自第一产业的转移劳动力，特别是实施乡村振兴战略以来，农村和乡镇的基础设施和公共服务不断加大投入，吸收了大量来自农村的剩余劳动力，促进农牧民转移就业数量的增加，再加上制造业的强力复苏和产能升级，行业分工和劳动分工更加精细化和专业化，相关配套产业逐渐发展壮大，尤其会增加那些为新产业、新业态提供相关原材料、生产零部件或半成品等相关劳动密集型产业发展，为劳动者和相关技术人才提供更多的就业机会，从而实现第二产业的充分就业[20].最后，随着供给侧结构性改革的持续推进，“三去一降”使得补短板的效果愈加明显，传统服务业规模不断扩大，现代服务业快速崛起，产业结构层次的高级化促使劳动力市场的就业结构趋向高级化，第三产业就业人员的规模不断壮大，吸纳第一、第二产业转移就业人员的能力不断增强，劳动者在更高级的产业结构中更有机会实现更高质量的就业，推动产业结构与就业结构的协调发展.

总之，供给侧结构性改革对就业质量的影响是多样且复杂的，既有对就业抑制的威胁，也有带动就业增长的机遇，而且在供给侧结构性改革的不同时期，对就业的影响是不同的，需要审时度势制定相应的就业政策，确保在推进供给侧结构性改革的过程中，就业平稳有序增长.

4 供给侧结构性改革背景下提高内蒙古就业质量的对策建议

4.1 实施更加积极的就业政策，确保就业政策精准落地

就业政策往往对就业形势起着至关重要的作用.为化解供给侧结构性改革对就业质量的负面影响，应实施更加积极的就业政策，将稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标，在制定其他目标时也应衡量其是否能够促进就业、有利于改善就业结构.随着劳动力供给数量的逐渐减少，劳动者与工作岗位的匹配更加精细，就业政策的实施难度成倍增加，这时就需要考虑到就业政策实施的成本与收益，提高就业政策的边际效益.我们将统计年鉴中“财政用于社会保障和就业的支出”项目中“人力资源和社会保障管理事务”“企业改革补助”“就业补助”以及“退役安置”这四项的总和作为政府实施就业政策成本的支出？譹？訛，其占GDP的比重如图7所示，2007-2018年内蒙古公共财政对就业的支出占GDP的比重一直维持在0.21%以上，2009年和2018年达到最高点为0.35%，由于经济总量的逐年增加，实际上政府对就业的投入成本每年都有明显增长.笔者从相关部门了解到，2020年自治区政府将投入约28亿元用于提升就业质量工作，正是由于财政对就业政策如此巨大的投入，才需要重视政策实施的效果，需要在政策实施精度上加强就业政策实施的绩效管理和效果评估，确保精准施政，从而提高政策实施的水平[21].

4.2 做好去产能职工的安置工作，并建立完善的失业预警机制

随着化解过剩产能任务的深入推进，将会有更多的产能过剩企业职工需要分流和安置，就业政策的着力点也应由对产能过剩企业的岗位补贴转变为对分流职工的再就业培训以及对失业职工最低生活保障的补贴上，提前做好职工安置的方案，鼓励企业内部消化和职工转岗创业，并加强对失业职工的职业技能培训，提高其就业能力和转岗能力.对于就业困难的人员，通过政府购买一些公益性的就业岗位，帮助其实现就业.在制定就业政策时，要设立扶持就业的专项基金，确保基金按时发放到位，坚决杜绝“雁过拔毛”现象，可以设立就业资金监护小组，加强对资金使用的监管.同时，政府需要从需求端监管劳动力市场的变化，努力化解周期性失业和结构性失业的矛盾.纵观世界劳动力市场，凡是治理失业和就业政策执行较好的经济体，多数是由于在就业、失业信息收集、整理、分析、利用上有更优异的表现[22].因此，需要建立完善的失业预警机制，动态监测劳动力市场波动，对劳动者的供给数量、综合素质、工作时长、工资变化、岗位匹配等指标进行系统地统计，并加强数据分析与利用的水平，灵活运用劳动经济学相关理论指导实践，制定有的放矢、科学系统的就业政策，确保“稳就业”的目标顺利实现.

4.3 促进就业人员向高端产业转移，提高就业结构与产业发展的协调性

产业结构与就业结构存在相互影响、相互制约、相互促进的关系，产业结构的变动必然会引起就业结构做出相应的变化，就业结构能否与产业结构协调发展，适应产业结构调整的步伐也在一定程度上制约或促进产业结构的发展.值得注意的是，就业变化相对于产业发展变化有明显的滞后性和隐蔽性，这一点从内蒙古产业结构与就业结构的协调系数上便可得到验证.近几年，内蒙古经济结构调整初见成效，而就业结构尚未从根本上得到改善，第二、第三产业的就业人数明显不足，需要继续通过产业转型升级促进就业人员向高端产业转移.相对于第二产业而言，第三产业具有较强的吸纳就业能力.从发达国家的就业数据来看，第三产业就业人数的比重都占到70%以上，因此，在劳动力供给数量逐渐减少的情况下，内蒙古要实现就业稳定增长，扩大就业规模，还应加快产业结构的调整，大力发展新兴产业和现代服务业，从供给侧增加第三产业的就业岗位，促进就业结构的不断优化.加快大数据、“互联网+”等信息技术与传统产业的深度融合，使其创造出更多的服务业态，带动就业平稳向前发展.同时，要适度扩大传统服务业规模，通过对发展模式和服务对象的重新定位和精细划分，可以提高传统产业的服务效率和服务质量，从而对稳定就业起到关键性的作用.另外，要继续加大对民营经济和中小企业的支持力度，通过减税降费等措施增强中小企业市场主体活力和发展信心，鼓励民营资本进入水利设施建设、基础电信、通用航空、公共交通等领域，使其广泛吸纳社会上不同层次、不同素质的劳动力，尤其要充分发挥小微企业吸纳农牧民工主渠道的作用，凸显劳动力资源的比较优势，从而为社会创造出大量的就业岗位.

4.4 提高教育质量和职业学校数量，加快培养高素质劳动力人才

供给侧结构性改革促进了经济发展的动能转换，实现了产业结构的转型升级，同时对劳动力供给的数量和质量也提出了新的要求.毫无疑问，人力资本在调整产业结构中起到至关重要的作用，同时也是经济保持持续增长的重要源泉.经过专家验证，发展教育和培训提高整个人力资本水平，能够为经济发展贡献大约0.1个百分点的潜在增长率[23].这对于经济发展处于新常态时期的地区来说，就不是一个可以忽略的数字.面对劳动者绝对数量逐渐减少的趋势，通过提高教育的质量和职业学校数量，从而相对增加劳动力供给数量和高质量的就业人才，才是内蒙古持续推进供给侧改革的关键.首先，在保证义务教育内蒙古普及的前提下，继续提高高中教育、高等教育和职业教育的普及率.特别对于经济发展相对落后的内蒙古来说，发展职业教育，更能够快速适应市场需求，调整劳动力供给的结构，促进高端制造业、现代服务业等高端产业的发展.其次，当经济发展需要依靠创新驱动的条件时，只有发展普通高等教育，培养学生的学习能力和独立思考能力，提高自身就业的软实力，才能在产业快速发展的阶段，调整自身的知识结构，成为在产业发展高级阶段时善于创业创新的高素质人才.总之，供给侧改革要求就业人才逐渐向综合化、高端化和专业化转变，只有在人力资本供给结构与需求相适应的条件下，经济发展与就业增长才会达到相对平衡的状态.

4.5 推进农牧业供给侧结构性改革，扩大农村就业创业市场

当前，内蒙古仍有大量就业人员停滞在第一产业，导致农牧业生产效率低下，产品缺乏竞争力.只有通过农牧业的供给侧改革，优化农业资源配置，提高农牧业供给体系的效率和质量，改变农牧业生产方式和产品经营模式，培养新产业和新业态，才能够充分挖掘农村的就业空间的潜力，解决农村劳动力剩余问题.因此，内蒙古应依托打造绿色农畜产品生产加工输出基地的发展机遇，全力推进农牧业供给侧结构性改革，大力发展农牧产品加工业，在优质资源基础上延伸产业链条，提高产品的科技含量和附加值.运用专业化的市场运营方式，利用网络直播、电商平台等新媒体加大农牧产品的宣传力度，打造独特的、具有吸引力的农牧产品品牌，将农牧产品的种植、加工、包装、研发等环节都留在农村或城镇周边，不仅可以促进农村经济的发展，也能够提供更多的就业岗位，提高农牧民的非农就业数量.在满足农牧产品的多样化需求外，还要开发满足与農牧业多功能性相伴而生的服务性需求的有效供给，扶持发展农村牧区服务业、休闲农牧旅游业，鼓励农牧民返乡进行就业和创业，缓解因去产能、去库存对外出就业农民工的排斥，促进农牧民就近就业，也对农牧民实现就地城镇化起到了积极的推动作用.

注 释：

由于2007年之前的统计项目与后续科目不一致，故本文对2007年以前的数据不做统计.

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