广东省人才住房政策公平性探析

摘要：人才是促进经济发展的资本，人才住房政策则是吸引入才强有力的方法、社会政策体现一定的价值偏好，也秉持基本原则。人才住房政策既要为城市“新移民”莫定良好的住房基础，又要能起到促进城市经济发展的效果一针对目前广东省人才住房政策中存在的问题，提出三点建议：建立多层次、综合的人才住房政策体系，建立全省人才数据库和控制各类型人才的政策占比。

关键词：人才住房;社会政策;社会保障;公平性

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-913R-（2020）08-0061-66 收稿日期：2020-07-02

1 绪论

广东省作为中国经济大省之一，丰富的社会资源和工作机遇，吸引了很多人才。目前，国家层面的顶层设计和具体规划建设标准的指导尚待出台，需要全国各地积极反馈自下而上的经验，从而形成具有普适性、可复制的方针办法。人才住房和基本保障性住房有不一样的要求和原则，本文重点分析广东省是如何根据人才群体的多元需求，将人才住房从现有住房保障体系中相对分离，从而形成公平有效的人才住房政策。

人才是各级政府储备的促进城市经济发展的资本，人才住房政策则是各级政府吸引入才强有力的方法。在社会政策制定、实施的全过程中，不仅会体现一定的价值偏好，而且有特定的基本原则。相对基本住房保障“保基础”的目标，人才住房政策既要为城市“新移民”奠定良好的住房基础，又要能起到促进城市经济发展的效果。人才住房政策属于激励性政策，如果按住房面积标准去划分，难以满足各层次人才的实际需求。而按实际需求去调整人才住房政策的标准，似乎背离了人才住房有基础有发展的目标。换言之，既要做到公平又要在公平中体现效率。

2 广东省人才住房政策的发展现状

目前，广东省政府已出台多套人才计划，鼓励高层次人才来粤创业、就业和定居。各地级市也积极响应，推出符合各自经济状况的人才引入计划和人才住房政策。人才住房政策目的性明确，但准人门槛较高，同时各地标准不一，政策可流动性弱。因此，研究广东省人才政策，为省政府提供完善广东省人才政策的方案，有助于打造更全面、高效、公平的人才住房政策。

2.1 广东省人才住房政策概况

早在2008年，广东省就出台了《关于加快吸引培养高层次人才的意见》，这是广东省首个关于人才引进的政策，提出要妥善解决高层次人才居住问题——鼓励政府统一建设人才周转公寓，同时鼓励企业租用商品住房给高层次员工居住，或通过发放住房货币补贴支持他们购买商品住房。随后，广东省各市政府积极响应，纷纷出台人才引进计划和人才政策，如2010年深圳市率先颁布实施《深圳市人才安居暂行办法》，确定了人才在深居住采取货币补贴和实物配置两种方式，详细规定了各类人才的认定、保障标准;同年，广州市也出台了《关于加快吸引培养高层次人才的意见》，规定人才住房的标准，还明确了高层次人才租购房管理监督机制。目前，广东省21个地级市均有清晰的人才引进政策，除深圳、东莞、佛山、汕头、韶关、湛江6市有独立的人才住房政策外，其余城市的人才住房保障只作为人才引进政策的其中一项，归类到市场住房供应体系当中，且各市运行细则和人才认定标准大不相同。住房作为刚需产品，是个人、家庭生活的主要场所，实行人才住房政策为各类人才减轻了异地住房问题的负担，使人才定居流入市增加更多的可能性，以促进流入市经济、人才资本的积累和发挥。

2.2 广东省人才住房政策的特点

2.2.1 政策覆盖面广

政策的覆盖面较广，各类高层次人才受惠。从学历上划分，全省各市基本实现人才住房政策博士后和博士人才全覆盖，部分城市研究生学历和本科学历急需人才同样适用于人才住房保障政策。在人才等级上，涵盖了“两院”院士、“长江学者”等高层次人才和中初级技术人才。由此形成比较全面的人才网络体系，为城市进一步发展奠定良好的基础。

综合广东省各市的经验来看，人才住房是一个层次分明、渠道形式多样的机制。各市根据自身经济发展状况和未来预期，制定与本市匹配的人才住房保障政策，除放宽人户条件外，大部分城市均实施以租购补贴为主、实物配置为辅的人才住房解决办法。梅州市对新引进全职、服务时长满5年的国内外顶尖人才、国家级省级领军人才，在省财政资助基础上再分别给予最高100万元的一次性购房补贴;揭阳市一次性付给个人安家补助费，院士每人25万元，正高、博士每人20万元，高级技师及高级管理人员每人18万元。人才住房政策不断创新完善，从2017年起，政府与企业合作推出“人才住房”项目，在商品房楼盘中，增设多户“人才住房”，推出低于市场的认购价格。

2.2.2 政策优惠力度大

人才是推动创新创业的重要群体，广东省各地加快建设高层次人才队伍，发布多项引才政策，鼓励高层次人才来粤就业创业、开展技术合作或从事专业工作研究。相应地，人才住房政策针对不同层次的人才有不同的优惠——降低落户门槛、有条件不限购、发放租购房补贴、安家费和兴建人才公寓等。一方面是租购补贴。高层次人才在珠海市购房可享受100万元的购房补助，创新创业人才则优先申请人住人才公寓。在河源市，符合条件的高层次人才可享受每月最高3500元、最长3年的租房补贴或免租最长3年、人住面积最大150平方米的住房。纵观各市人才住房政策中的租购补贴，一般给予领军人才、“千人计划”专家等杰出人才50万元至100万元不等的住房补贴。而中低层次人才每月最低也能获得1000元的住房补贴。另一方面是实物配置。惠州市分别奖励别墅、高级公寓给引进的院士、国家最高科学技术奖获得者等顶尖人才和“长江学者”等杰出人才。奖励住房前期免费居住，服务期满5年后即可办理房产过户手续。湛江市把人分成3类，不同类别配给不同面积的住房，3年内免收租金。

2.2.3 政策标准明晰

政策标准明確，有“就高不就低”的原则。在省政府统筹下，各市政府根据自身发展状况制定人才住房政策的细则。依据各市人才认定标准、人才在本市工作年限、职业资格等，制定了详细的不同层次人才的住房保障政策。除了住房保障补贴的标准明确外，还设计了清晰的管理和监督体系，实时核实人才的资料信息，及时结清有关费用并腾退人才公寓，避免人才住房补贴专款和人才配套住房被他用。在符合政策标准的情况下，按“就高不就低”原则执行，即只要满足这一水平线就能向上提升一个档次。人才住房补助标准也不重复享受，住房补助和人才公寓只允许申请享受一项，根据签订劳动合同时最高学历或职称确定。广州市、东莞市人才住房政策规定，夫妻二人均属高层次人才的，遵循“就高不就低”的原则，按层次较高一方的享受标准进行住房补贴或实物配置。

3 广东省人才住房政策公平性分析

3.1 公平原则

“公平”（Equity）是指某事某物是公道的、合理的、公正的，是带有主观性去评价社会利益的分配。“公平”具有阶级性和相对性，不同的国家性质、历史发展时期、利益群体、社会个体对公平的分类、要求都不一样。公平是“比例上的平等”，即依据贡献程度、社会价值的大小对报酬进行分配的平等。而“平等”（Equality）是指某事某物是相同、一致、均等的，客观描述事物关系、社会规则。“平等”被分为机会平等和结果平等。机会平等意味着参与权利的平等，即在政治、经济、社会等领域上参与竞争的资格和概率是相同的。机会平等只重视起点和过程中的平等。结果平等指不考虑需要、能力或其他标准的不同，将资源平均分配，结果平等又被称为数量上的平等。

在讨论“公平”的时候，“效率”也总会被一并提到。“效率”是指对资源的有效利用高低，以更少的投入获得最大的产出就是更高的效率。在不同的情境中，效率有不同的内容，蒂特马斯将效率分为目标效率和行政效率，目标效率指的是目标人群被使用到其身上的政策资源的集中的的程度，也即指这项政策影响社会经济发展的程度。“行政效率指的是为实现政策目标或递送社会政策过程中需要花费的管理成本的多少”，也就是指政策本身的运行效率。“效率”和“公平”一样，可以通过客观数值衡量，社会个体很难对其进行主观评价和判断。它们就像是天平的两端，总是在平衡二者的“重量”，平等和效率都应存在于事物中，都是现代社会政策中追求的原则。二者的比例应随在不同的时间、领域、群体中而不同，不必要一昧追求“平等”或“效率”。

人才住房政策在为各类人才做好住房保障基础的同时，若要起到激励作用吸引入才汇聚，就必须做好“公平”与“效率”的考量。

3.2 广东省人才住房政策中的公平

一是准入条件和政策持续的公平。全省各市放宽人才住房政策准入条件，使人才都有机会享受和争取住房优惠。具体措施，如面向人才开放户籍、下降审查要求。如非珠海市户籍的优秀企业家，重点产业发展急需的管理、专业技术人才等，不需要提供珠海的纳税和社保证明就能在珠海购房。在限购、户籍限制的住房政策大背景下，广东省在为人才“开绿灯”，重视人才的起点平等，让每一位符合条件的人才，都有机会享受当地优惠的准入政策。此外，部分城市的人才住房具有封闭式流转机制。2016年，深圳市政府在《关于完善人才住房制度的若干措施》中提出建立人才住房封闭流转机制;在2019年进行修订完善，规定在一定期限内和条件下人才住房不得上市流转。当人才住房在一定时期内是封闭流转、不断进入退出的时候，就能保证人才住房市场的保有率，在新建成的人才公寓的增量下，能确保有更多的人才能轮候到人才住房，体现人才住房政策的平等。广州市的人才公寓租期满后，若申请人仍符合人才公寓供应条件的可续租，租期满前未提出续租申请的，需在期满后60日内结清有关费用并腾退人才公寓。

二是人才分类和等级待遇的公平。广东省各市根据不同的人才认定标准，划分了不同层次的人才，同时对类型不同的人才实行不同的人才住房政策优惠。广州市黄浦区把人才划分为杰出、精英和优秀3类，分别给予不同层级的、超百万元的安家费以及每月最高1万元的住房补贴。佛山市按照地区和新新进入才等级的不同，实行有差别的等级待遇：地级及以上的领军人才最高获发400万元的安家费，中初级人才则有每人每月超过500元的租房补贴，而在学历上则涵盖本科至博士后。这样的人才等级待遇划分有一定的合理性，考虑各类人才的社会价值和贡献，配以更适合该层次的人才住房政策，是一种“比例的平等”，属于公平的范畴。虽然“比例的平等”是相对的，并不是真正的机会平等或结果平等，但更符合当前的经济社会，具有实践意义。如果要追求结果的平等，即不同的付出享受的结果是相同的，不同层次的人才都使用同一种住房保障政策，只会挫伤人才的积极性，难以发挥激励和汇聚的作用。

三是租购补贴的公平与效率。在住房市场化的前提下，政府、单位为人才提供租房和购房补贴成为了人才住房政策的主要措施。在没有福利分房的政策下，政府、用人单位为少部分高层次人才直接分房，转而以租金补贴反馈给人才，即更多的是用现金津贴替代实物配置，同时这些租购补贴并不是向人才直接给付现金，而是体现在再分配上。比如，政府会承担人才租房每月租金的多少百分比，市政企合作推出低于市价的人才住房供人才认购等。创业人才在广州购买商品住宅时，按市国土房管部门公布的上年度广州市中心6区新建商品住宅交易登记均价的80%计算。广州、深圳、东莞、佛山4市均建有独立的人才住房出售，尤以佛山市为代表，佛山5区范围内共筹建47个人才住房项目，上千套人才住房供认购。政府给出良好的租购补贴，减轻城市“新移民”的住房负担，为人才解决了“住”的后顾之忧，为人才提供租购补贴既是行政效率也是一种目标效率，政府只需向社会公布人才认定标准和相关人才住房政策，做好审查审批工作，按照标准实施整个政策，这些人才一般受过良好的教育，能较好地理解政策政策理解和提交申请，在一定程度上能提高政策本身的运行效率。

4 广东省人才住房政策实现公平的对策

首先，关于人才的认定，什么是“人才”？显然我们从前文部分城市的人才标准来看，人才住房政策当中的“人才”主要是指高层次人才，即各级别的领军人才、专业技术人才、高学历者（博士及以上）等，這些群体都十分符合国家中长期人才发展规划纲要的范围，有出良好的创造性和对城市有超常的贡献。他们的确应受到政府和社会的优待，配以与他们学识水平、社会贡献度相同等级的住房保障和生活条件。上述人才的成绩、成就可以用项目数量、社会荣誉和称号等量化、可视的资料去体现和比对，其实，社会中又存在着这样的群体——民间工艺匠人、“省市好人”、省市优秀社会工作者等，这些人用他们的坚持和毅力传承中华民族的文化遗产，用他们的行动和力量暖化社区、缓和解决社会冲突和问题。但他们这些贡献、参与社会建设的衡量标准又是什么？是否应当拓展高层次人才的认定范围，让这种思想上“高”、手艺上“高”但成绩较难量化衡量的人才也能成为“高层次人才”。

1982年，我国首次提出了人才的标准，即“具有中专以上学历或初级以上专业技术职称”的人员。到《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》强调创新型科技人才、复合型人才和经济社会发展重点领域紧缺人才的培养外，还要求重视党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才以及社会工作人才等人才队伍建设。从我国对人才的定义来看，国家对人才界定的标准并没有高低层次之分，现有的人才住房政策适用的对象主要都是针对高层次的人才，而中低层次的人才普遍没有受惠或受惠有限。同时，也没有针对行业和职业再进行细分，可能会出现高新科技人才更有机会享受人才住房政策带来的福利，占有更多社会给与人才共享的资源。

其次，在广东省内人才住房政策差异明显，各地人才住房政策不联动。笔者选取深圳、汕头、韶关、湛江为代表，对比珠三角、粤东、粤西、粤北4个地区的人才住房政策的覆盖面、水平。在人才住房政策性质上，深圳是全局的住房制度，2019年才发布详细的人才住房可行细则《深圳市人才住房建设和管理办法（征求意见稿）》，其他3市均已是细化的专项的人才住房政策。政策标准上，4市依据当地经济发展制定本土的人才住房政策，均采取不同的住房补贴和住房面积标准，有比较强的差异性。在流传形式上，已有人才公寓制度的城市均允许在满足一定条件下进行已购房产的上市流转，租房则需要续租或清退。同时，各地级市均采取省政府统筹、市政府讨论实施细则，各市之间欠缺联动。不管对哪个层次的人才，都具有一定的流动性，可以是省内流动也可以是省际流动。但各市执行不同的人才住房政策，在人才“再流人”后又需重新上交审批资料、审查、轮候，在一定程度上影响了行政效率。

为进一步提升广东省人才住房政策公平性应关注一下几个方面：

一是建立多层次、综合的人才住房政策体系。人才住房政策最主要的功能是吸引入才，为城市发展注入动力，但在增量的同时，应该要顾及一些青年人才、中低级人才的发展、生活需求，也要保障他们的权益，这样也有利于在省内市内形成完整的人才层次体系。此外，各市应建立综合的人才住房政策，单一实行人才公寓分配方法或租购补贴方法等都是不完整的，涵盖的人才必然有限，应该要在本市财政允许和管理能力内，尽最大的可能让更多的人才受益。

二是建立全省人才数据库，实现各市人才住房政策联动。广东省各市经济发展水平和发展定位不同，强硬地让各市执行无差别的人才住房政策是不可能的事，但可以通过建立人才数据库，当人才在省內流动时，流人地可以翻查系统，快速地进行该市的人才认定，不需要重新上交资料。同时，广东省政府加强统筹，参照最低工资标准，把全省21市划分为3个级别，依据“就高不就低”原则划分人才住房政策的最高标准。

三是控制各类型人才的政策占比，提高行业间的公平。不能否认，现代社会的进步离不开科技和创新，企业带动社会的发展，自然这一类行业人才会拥有更多的社会资源，社会政策也会有意识地向他们倾斜。而在社会上也有其他发挥着重要社会职能的行业，比如医疗卫生类、教育类、艺术类、社会服务类等，这些行业也应当被考虑到人才住房政策中去。为了平衡公平和效率，可采用比例分配的原则，如在人才公寓分配上，企业类可占大比例，其余类别的比例可按城市的发展定位分配。

只有解决人才认定标准、缩小各市差距、改变各市“各自为营”的问题，才能逐步提高广东省人才住房政策的公平性。不管人才住房政策是独立运行的制度，还是在人才引入政策下的制度，唯有做到“比例的平等”才能形成聚力，而强调公平的过程中仍需要平衡其与效率之间的关系。

5 结语

确保人才的存量是广东省各市政府持续关注的重点，人才住房政策则被作为引入和留存人才的有利途径。本文研究了广东省各市的人才住房政策，总结政策的特点和公平性，发现广东省人才住房政策比较公平，存在提高的空间，进一步提出改善人才住房政策公平性的建议。所提建议的可行性及具体操作方案仍需后续更深入的考量和研究。

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作者简介：许晏子，广东工业大学政法学院2019级硕士研究生。