城市流浪乞讨人员救助管理制度研究

摘  要：2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布，旧的“收容遣送制度”同时被废除。新制度实施以来，有效解决了城市生活无着人员的流浪乞讨问题，为维护城市社会治安，有力地促进了社会的和谐与稳定，得到了广大群众的一致拥护。但由于新制度在出台时比较仓促，实际运行中发现了一些存在的欠缺和不足，导致仍有大批的流浪乞讨人员在外流浪。流浪乞讨人员存在的原因有个人和家庭的主观原因，也有制度、经济、文化、社会方面的客观原因。本文以城市流浪乞讨人员的救助意愿为起点展开，分别从政策自身的规制能力、政策实施困境及政策过程中的互动三个方面对城市流浪乞讨人员救助政策作出解释，从而得出在完善救助制度本身的同时，应将救助制度与社会治安制度相结合，与构建完善的社会保障制度相协调，将社会救助作为社会保障制度的一个部分来实施，并在此基础上有针对性地提出措施和政策建议。

关键词：城市;流浪乞讨人员;救助制度

一、研究背景

早在1961年，中国就建立了收容遣送制度，1982年制度化。其主要目的是“解救、教育、安置城市乞丐”和“维护城市社会秩序和安定团结”，其中，“维护”城市社会秩序和安定团结是其主要功能。2003年“孙志刚案”的发生，引起了社会各界对收容遣送制度的广泛批评。2003年6月18日，国务院迅速废止《城市流浪乞讨人员遣返管理办法》，取而代之的是《城市生活中流浪乞讨人员救助管理办法》，血的教训催生了城市流浪乞讨人员救助制度的重大变革。新的救助管理办法的颁布，体现了我国政府职能从强制遣返的控制性管理向援助性的服务性管理转变，体现了政府尊重和保护人权的努力，赢得了无数赞誉。

中国街头乞丐长期生活在社会底层，是最特殊的弱势群体。在这个群体中，有一种特殊的生活方式、行为规范、价值体系、身份和归属感。很容易出现理想不良、道德沦丧、精神颓废等，以及贫困和犯罪在群体中的蔓延。这也对社会稳定构成严重威胁。通过本次调查研究，我们可以对他们的群体有更深的了解。在我国，民政部社会福利司建立了多个地方救助管理站，依据《无城市生活流浪乞讨人员管理办法》，对城市流浪乞讨人员进行管理。主要救助对象是因解决食宿困难、无亲友可依靠、不享受城市最低生活保障和农村五保供养而乞讨生活的人员。然而，由于救援管理目标的模糊性、管理体制的障碍性、相关政策法规的缺乏，这一群体的生存和发展一直没有得到足够的重视。针对相关问题，提出完善流浪乞讨现象对社会的危害和影响。近年来，城市乞讨现象、乞丐群体化、职业化、乞丐管理现象、乞丐群体的复杂性、犯罪化等方面都有了新的变化和发展，乞丐群体的年龄结构向低龄化发展，乞讨方式呈现出智能多样化。这些都对社会发展造成了很大的负面影响，影响了改革开放以来中国树立的良好国际形象，削弱了公众的同情，也引起了对群体的关注和救助。通过调查研究，我们对乞讨现象有了更清晰的认识。提高他们辨别和分析的能力。

流浪乞讨现象在各个城市普遍存在，是社会发展和城市化进程中不可忽视的问题。流浪乞讨人员的救助在一定程度上反映了社会的文明程度和发展程度。2003年以前，我国对流浪乞讨人员实行强制收容遣送救助制度。2003年“孙志刚事件”发生后，为完善社会救助体系，国务院颁布实施了《无城市生活流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）及其实施细则。《救助管理办法》规定，县级以上人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，实行“自愿救助，“无偿援助”作为基本原则，保护他们的基本生活权益，维护他们的人格尊严。新的流浪乞讨人员救助制度取代了收容遣送制度，更加人性化。在流浪乞讨人员的救助管理中也发挥了积极作用。然而，随着社会形势的变化，现行的救助体系难以应对日益复杂的流浪乞讨情况。突出表现为制度缺失、制度和观念落后、职能不清、救助主体不清。因此，城市街头乞讨人员的社会救助问题也越来越受到政府、学者和社会各界的关注。

二、研究目的

通过对我国流浪乞讨人员社会救助现状的研究，找出了我国现行流浪乞讨人员救助制度存在的问题，提出了解决相关问题的对策，并为政府更好地帮助街头乞丐逐步减少街头乞讨现象，维护弱势群体利益，促进社会和居民参与社会救助和慈善事业提供建议，最终促进城市形象的改善和城市文明的进步。

本研究旨在了解民众对流浪乞讨者的态度，提出可行性建议，并提出解决流浪乞讨者问题的可行措施。首先，研究具有现实意义。流浪乞讨者的存在引发了诸多社会问题，不仅影响了城市面貌，也带来了犯罪问题。同时，也削弱了公众的同情，严重影响了社会的和谐。政府还提出，要加快建设以改善民生为重点的社会，加强流动人口和管理，弘扬人道主义精神，完善社会救助体系。因此，研究人们对流浪乞讨人员的态度，分析其产生的原因，探索流浪乞讨人员的救助管理，是完善社会救助体系和社会保障体系的需要，也是构建和谐社会的需要。二是研究具有理论意义。目前，对流浪乞讨人员的研究主要体现在两个方面：一是制度研究，主要比较“收容遣送制度”和“救助管理办法”，从立法上分析现行制度存在的问题，社会保障等方面探索新的救助制度;二是在实践领域研究，部分学者、记者、救助管理者，调查流浪乞讨者的基本构成和生存状况，分析乞讨原因、乞讨方式、乞讨特点。但从研究公众对流浪乞讨者的态度出发，提出解决这类社会问题的对策，探索流浪乞讨者救助管理模式，有助于丰富流浪乞讨者救助管理的相关理论研究。

三、研究过程

城市乞討现象日趋严重，已成为城市治理中的一大难题。我国虽然经历了从强制“收容遣送制度”到自愿“救助管理制度”的制度变迁，但流浪乞讨人员激增与现行制度运行中“救助站”相对失灵的矛盾依然存在。因此，如何利用“救助站”的救助管理功能，有效遏制流浪乞讨人员的快速增长，是一个值得研究的问题。

解救乞讨人员的主要问题和原因是临时救助措施。只能解决乞丐暂时的生活困难。自愿援助和无偿援助是救援管理工作。必须遵循的原则是，无家可归的乞丐的最终目标是返回家乡和家庭。目前，在救援管理实践中还存在一些困难和问题，主要表现在以下几个方面：

1.专业乞丐不愿进站接受救助和劝说救援。

从日常救助的角度看，很多流浪乞讨者长期以来都把乞讨作为一种赚钱的方式，有着丰富的乞讨经验。他们知道在哪个季节去哪里赚钱。这些职业乞丐害怕得到帮助。在电视台破坏了财务状况之后。一方面，我国现行法律法规没有明确规定乞讨是违法行为，不能以强制手段制止。另一方面，现行《救助管理办法》规定并要求救助必须坚持自愿救助的原则，不能实行强制救助。对符合救助条件的，提供符合卫生条件的食品，提供必要的住宿，并提供返乡凭证。这些人的目的不是回家，而是要钱。在每天积极的街道救援检查中，我们说服了这些人员，但他们都表示不愿意去救援站接受援助。

2.对涉嫌精神病、智障的乞讨人员，救助管理难度较大。

这些人由于自身精神障碍或智力残疾，大多无法提供姓名、家庭登记等个人基本信息，也无法及时联系亲属接送回国，造成抢救周期长，抢救管理存在重大安全隐患。一是我县精神病人康复医院，流浪乞讨精神病人难以救治和安置;二是救助管理站不为被救助人提供住宿、洗浴和洗浴条件，只能联系酒店进行救助，造成管理不方便，不能保证人身安全;三是没有专门的救援服务车辆，护送人员只能返回客车，客车没有安全防护和隔离措施，救援人员和其他人员在救援过程中往往容易坐在同一个车座上护卫。精神疾病侵袭他人。

3.一些家庭缺乏监护权，难以治理。

个别家庭对精神病、危重病家庭不履行家庭监护责任和义务。他们故意让自己迷失方向，抛弃社会。在被护送回家后，这些家庭仍然会被家人遗弃，再次乞讨。这种恶性循环难以有效遏制，流浪乞讨现象难以治理。比如，老店镇的何文友今天经常被送回家，明天又会出来。

（一）加强救助管理的措施与建议

要解决城区流浪乞讨现象，杜绝或减少流浪乞讨行为，就必须在完善救助管理设施建设上下功夫，通过强化组织领导，健全工作机制，加强集中救助，强化宣传治理，加强责任追究等措施，逐步形成政府主导、部门联动，社会参与的工作新局面。

1.加强设施建设，提升救助能力。

加强救助管理基础设施建设，是全县做好救助管理工作的前提，是集中救助街头乞讨人员的基本保证。一是要加大救助管理站基础设施建设，努力完善救助功能，改善救助管理工作环境和条件，满足基本食宿服务需求。二是提高精神病人治疗能力，着力解决治疗难问题，为定点医院开展精神病人治疗提供条件。三是解决救援服务专用车问题，确保穿梭服务安全运行。未成年人、精神病人、无能力返乡的智障人的家庭，往往得不到及时的接待，造成长期滞留和帮助。护送他们回老家是营救管理的基本要求，也是实现他们早日返乡的重要途径。这些人员的组成很复杂。有些是精神病，甚至更具传染性。普通车辆没有防护措施，不能保证安全管理。要配备专用车辆，确保主动上街救援车辆和接送返乡车辆的安全。

2.强化组织领导，健全工作机制。

县乡政府要成立领导小组，加强对辖区内救援管理工作的组织领导，召开救援管理工作联络会，明确部门职责，细化救援管理措施，及时研究解决救援管理中的难题，加强救援工作。监督管理。建立县乡联动救助机制，落实属地管理责任，逐步形成以县救助管理站为基础，乡（镇）救助点、村（社区）救助咨询指导点为补充的工作網络，实现流浪乞讨。救助管理工作全面覆盖，流浪乞讨人员得到及时救助。

3.加强集中救助，整治流浪乞讨行为。

针对城区街头乞讨人员的现状，在重大节日、重大事件和恶劣天气的特定时段，要开展集中救助工作，经鉴定后将护送人员送回家。公安、城管、村（社区）救助咨询指导点要加强辖区街头乞讨人员的说服教育，引导他们到乡（镇）救助点或救助管理站接受救助。对于流浪乞讨人员返乡，村（社区）救助咨询指导点要加强关爱，依法保护返乡人员权益，帮助他们落实社会救助政策，确保他们的基本生活得到保障，防止他们再次外出。对危及他人人身、财产安全的精神病人，公安机关将强制送至政府指定医院。卫生部门配合抢救工作。获救人员情况稳定后，卫生部门将通知救助站进行筛查。救助条件由救助管理站进行救助;不符合救助条件的，公安机关应当寻找并联系其家属或者单位，通知家属接收或者押解回原籍。

4.结合社会治安制度

将救助与治安管理相结合，可以为救助制度的实施创造良好的外部法律环境。法国乞丐的犯罪行为属于社会秩序和社会保障法律制度调整范围的，可以依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律，《中华人民共和国集会游行法》的有关规定。违反城市管理、卫生、交通法规的，可以依照有关行政法规和部门规章的规定处理。但应注意的是，行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量权是行政机关在执法过程中，根据情况，在法律、法规允许的原则和范围内作出的灵活判断。长期以来，人们对无家可归的乞丐抱有偏见，一旦他们触犯法律，往往会受到重罚。而由于他们的弱势地位，面对不公平的待遇，他们往往别无选择，只能接受。

5.加强宣传治理，营造良好救助氛围。

进一步加强救助管理工作的宣传，宣传救助乞讨人员的先进事迹，揭露胁迫、利用未成年人、残疾人、老年人乞讨的丑恶现象，抨击以乞讨为业，一无所获，虐待老年人、未成年人违法违纪行为，逐步让群众了解救助管理的作用和作用，使群众在面对街头乞讨时，受到劝导和教育，引导群众到救助机构接受救助。不要随意乞讨人们捐赠财物，避免欺骗、强迫乞讨等职业乞讨行为，一定程度上消除了乞丐赖以生存的土壤和空间，为治理创造了良好的社会环境。

6.加强责任追究，落实救助责任。

建立救助工作通报和问责机制，将流浪乞讨人员救助管理工作纳入政府和部门考核，纪检机关要加强对个别不作为部门的监督，落实问责。对不负责任的义务家庭，要督促教育、帮助，督促家庭妥善照顾;对故意遗弃子女、老人的家庭，司法机关要加大对违法行为的查处力度。总之，要解决我县流浪乞讨人员的现状，必须完善救助设施，加强组织领导，完善工作机制，实行部门联动等办法，逐步形成“政府主导、部门联动、社会协作，“公众参与”管理模式，有效减少或消除流浪乞讨，有助于构建和谐社会。

四、小结

我国城市街头乞讨人员救助管理体制的演进是一个复杂的过程。从强制控制到自救，反映了当代社会文明的进步。通过对现行《救助管理办法》的分析，可以发现，救助管理制度除了为乞讨者提供物质帮助和保障基本人权外，还可以促进社会发展。但由于城市乞丐救助对象的特殊性，需要通过立法对其进行进一步保护。在进行立法保护的同时，社会各界应尽自己的力量帮助这些弱势群体。《救灾管理办法》和《实施细则》在实际操作中还有许多地方需要完善。在进一步完善教辅管理制度的同时，还必须尽快制定与现代社会相适应的社会保障制度。只有将救助制度与社会保障制度相结合，才能从根本上防止流浪乞讨的发生。

因此，我们需要更深入地研究城市街头乞丐这一特殊群体的救助管理及相关配套法律，以及街头乞丐背后更为严重的社会问题。由于现行的政策法规仍存在弊端，救援管理体制仍需进一步完善。完善的途径应该是在社会认知程度和救助管理制度本身的同时，将救助制度与社会保障制度相协调，将救助管理制度作为和谐社会发展的重要组成部分加以实施。总之，城市街道乞讨人员救助管理制度实施时间不长，还处于完善阶段。要在积累实际工作经验的基础上，建立服务弱势群体、制度完善、管理人性化的救助管理体系。更强大的社会条件。

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作者简介：李子扬（1997.3-），女，汉族，辽宁沈阳人，沈阳师范大学社会学学院，19级在读研究生，硕士学位，专业：社会工作，研究方向：社会工作。