论1978年以前家庭承包责任制的出现——一个公有制、合作制实施机制创新试验的视角

冯开文

一、引言

在不断接近“两个100年奋斗目标”的征途上，站在历史的脊梁上回望新中国农村制度变革的来路，显见其中最重要、影响最深远的制度之一——家庭承包责任制。众所周知，家庭承包责任制包括包产到户、包工包产到户、大包干等形式；但并非人所共知的是，它在高级农业生产合作社（以下简称高级社）全面建成之后就开始“不断出场”。具体来说，其曲折漫长的反复创新实验过程，开端于1957年左右的农业合作化热潮，也就是高级社在全国全面建成之后，后又在人民公社中一再闪现，直到1978年才在小岗村成功问世，最后在1982、1983年被中共中央、国务院先后以两个“1号文件”的形式一再认可，才成了当今农村的基本制度。

这一过程本身就是一个耐人寻味的问题：在大规模的社会主义合作化浪潮中，和整个形势显得格格不入的家庭承包责任制，居然能够星火一样迸发出来，并一再闪现，究竟是为什么？个中原因，只有从家庭承包责任制产生的背景和具体过程中仔细查找，特别需要格外关注其首次出现的历史演变及其原因和影响。从制度演变的角度看，如果农业合作化后建立的制度结构可以概括为公有制+合作制，为什么公有制+合作制的变迁中会伴生家庭承包责任制的创新？家庭承包责任制是否就是公有制+合作制的实施机制？是否是其不可或缺的实施机制？这些理论问题都需要从合作制度变革的源头中开始探寻，需要聚焦于高级社建成后家庭承包责任制首次出现的短期历史，也需要从历史长河中去进行检视和总结。因此，分析必须从构建公有制+合作制的农业合作化开始。

二、农业合作化：公有制+合作制的建立

早在1949年之前，在农村成立合作社就被纳入了建设社会主义制度的整体框架之中。改造个体小农业为社会主义的集体大农业是这一变革的目标，变生产资料私有为公有，变小规模经营为集体化经营，提高农业生产效率，以适应计划经济的需要，满足国家工业化对农业剩余传输的需要等等，都是这一制度框架的关键。可以说，公有制（集体所有）+合作制（非小农经济）是这个制度的基本结构。完成这些任务的实际步骤包括1953年正式开始到1956年11月完成的农业合作化和1958年开启并迅速完成的人民公社化。由于家庭承包责任制诞生于农业合作化热潮之后，本文重点关注农业合作化。

农业合作化于1953年正式展开。通过形成过渡时期的总路线、《中共中央关于发展农业生产合作社的决议（草案）》等决策，依靠中央、地方、农民的协力推进，依靠旺盛的建设热情，短短三年时间，就走过了建立互助组、半社会主义的初级农业生产合作社（简称初级社）、社会主义的高级社等阶段，到1956年11月，全国绝大多数地方建成了公有制+合作制的高级社。改造传统私有的、小农经济的划时代变革，轰轰烈烈地完成了。

这场变革，把私有的小农经济变成了社会主义的公有的高级社，使农村的经济制度打上了“公有制+合作制”的底色，并保持至今，成为维持农村公平稳定的重要因素；使农村与全国保持制度一致，从全局上保障了政令通畅；组织起来，利于计划经济的运行和服务于国家工业化的农业剩余的传输；组织起来，就有可能实现规模经济，摆脱小农经济的缺陷，改善社员收入和生活；“清一色”的较大规模的组织，还会大大降低国家组织农民、说服农民的交易成本。总之，其必要性不容置疑，其重要性怎么高估都不为过。①对其必要性的系统论述，可参见书目《合作制度变迁与创新研究》第二章《决策——国家意志的体现》，冯开文著，中国农业出版社，2003年版。

然而，从历史唯物主义的视角重新审视这场变革，仍然存在一定的历史局限性，主要表现在以下几个方面：

1.基本上、整体上是一场强制性制度变迁，农民的意愿没有得到应有的重视。

1953年以前，针对农村低下的生产水平以及长期相沿的小生产劳作传统，国家还注意到了农民存在个体经营和走互助合作道路两个方面的积极性，但为了防止并杜绝农村中已经出现的“两极分化”等资本主义复活的现象，政策逐渐转向义无反顾地推动农业合作化，忽视了部分农民继续进行个体小农经营的愿望。到1953年农业合作全面展开以后，国家不仅给出了一系列重大决策，还召开了多次互助合作会议、农村工作会议等，制定了包括《1956-1967年农村发展纲要》在内的一系列指导性文件，确定了实现农村合作的步骤和具体指标，并用各种手段督促各地提前、超额完成计划。农民不仅愿望被忽视，他们自己也逐渐成了整个变革的被动接受者，他们要不要合作社？想要什么样的合作社？这些基本问题却都变得似乎不重要了。

2.产权被不断地大规模变更，农民的正常利益得不到有效保障。

这次农村变革的目标，就是要变以私有制为基础的小农经济为社会主义公有制的合作经济，也就是要建立公有合作制度，势必要层层剥离农民的私有产权。虽然采取了通过建立互助组、初级社和高级社，逐步取消私有财产的渐进办法，但是以公有产权干净彻底地替代沿革数千年的私有产权，肯定是这场变革的最大疑问。至少可以设想一下：形成公有私有两种产权互补协调的可能性是否存在？合作社的形式是应该单一化还是多样化？究竟怎样安排所有制和合作制，经济绩效才会更好？

3.交易成本较高，因而国家不得不屡屡进行意识形态重构和宣传。

由于选择以国家强制供给的方式推动制度变迁，并要彻底改变私有产权制度和个体经营形式，交易成本居高不下就难以避免。在强制性制度变迁格局中，在新的产权制度潜在收益不能迅速实现的条件下，不能指望农民自觉自愿地接受高级社等新的制度安排，国家只有直接以意识形态重构和宣传的方式，劝说农民接受新的制度安排。于是，意识形态重构和宣传的任务明显变重，不仅要说服农民接收新的制度安排，还要降低组织、产权变革中的交易成本。加之构建公有制+合作制本身就是一场社会主义运动，宣传社会主义自然是制度变革的题中之义，是构建社会主义制度的重要组成部分。于是，意识形态重构和宣传变得越来越频繁。“楼上楼下电灯电话”之类的宣传，“小脚女人”（1955年毛泽东于《关于农业合作化问题》报告中提出）之类的批判责难，此起彼伏。但宣传多了，绩效递减在所难免。

4.变革的速度过快，留下了一系列待解决的问题。

强制性制度变迁中另外一种减少和化解交易费用的方式，就是加快制度变迁的速度。中国农业合作中自然也不例外，冒进现象一直伴随着合作化过程，而反冒进则没有一次能够进行到底。相应地，食而不化的做法也成了合作化变革中的重要弊端，甚至成了后来一系列问题的直接原因或者表面原因。

三、退社风：强制性快速合作化内在缺陷的聚变

应该说，1955年以前的农业合作发展速度还是比较平稳的。但是已经出现过急躁冒进现象。1955年后中央迅速放弃了反冒进的“停缩发”政策，转而批判“小脚女人”。《1956-1967年农业发展纲要》等文件，更鼓励加快合作事业的推进速度。于是，各地纷纷修改了原定计划，加快发展速度，到1956年4月30日，《人民日报》就已宣告：“我国农业生产的初级合作化已基本完成了。在此后不到半年的时间内，又迅速地实现了由初级化到高级化（公有制的社会主义的高级社）的转变。这种只争朝夕的制度变革，带来的明显问题之一就是消化不良又差强人意。退社风就是它的反面表现。

（一）高级社差强人意的经济指标

由于匆促完成的农业高级合作化(即集体化)迅速地剥夺了小农的各种私有的生产资料，如土地、果树、林木、鱼塘、大车、船只、牲畜等等，并且扼杀了农民所藉以获得补充收入的家庭副业和一些手工业，农民收入降低，农业生产积极性低落，许多人抱了消极观望的心情对待集体的农业生产，因此，1957年我国粮食产量比1955年只增产了5.4%，主要是靠扩大耕地面积取得的，1957年主要农作物的亩产量较之1955年普遍没有增长，有的下降幅度还较大（表1）。

表1：1955-1957年主要农作物的亩产量

同期，无论是大牲畜还是役畜的数量都在逐年减少（表2）。

表2：1955-1957年牲畜统计

表3：1956年除地主富农外农户收入情况统计

更糟糕的是，根据对20 个省、自治区564个社的调查（表3），1956年除了地主、富农外，收入减少的农户比例约达总农户数的28.90%，其中老上中农收入减少户最多，达到了33.2%，贫农和新下中农中的减收户相对较少，但也达到了26.53%和23.01%。

在这种情况下，中共中央采取了一系列措施巩固新建立的高级社。毛泽东在《论十大关系》中特别强调要兼顾国家、集体和个人三个方面的利益，订好三方的收入分配比例，研究好生产费、管理费、公积金、公益金各自所占的比例。①资料来源：《毛泽东选集》第5 卷，人民出版社1991年版，第273 页。中共中央和国务院也联合发出了《关于勤俭办社的指示》。但在全国范围内势不可挡的高级化热潮中，这些并没有得到普遍贯彻。结果高级社的问题不但没有解决，反而随着1956年农民收入减少，导致了全国范围内的“退社风潮”。

（二）退社风

此次退社风范围波及广东、江苏、河南、新疆、辽宁、浙江、湖南、安徽、山东等省、自治区，形成程度不同的群众性退社风。中共中央农村工作部估计，全国闹退社的农户，“一般占社员户数的1%，多的达5%；思想动荡想退社的户，所占的比例更大一点。”如“浙江省宁波专区，已退社的约占社员户数5%，想退社的约占20%左右”（国家农业委员会办公厅，1981:655）。

当时中共中央农村工作部分析道，退社的原因主要有：一是，大多数是因为减少收入而引起的。各省一般都有10%到20%的社员户减少收入，减少较多的是富裕中农、小商贩和有技术的手工工人，积极想出去单干；减少收入不多的户，情绪也有动摇。二是，农业社对社员劳动时间控制过死，社内劳动过分紧张，引起社员不满。社员没有时间经营家庭副业、日常用钱困难、日常生活事务也没有时间处理。三是，干部作风不民主，对社员的一些日常困难不照顾体贴，甚至还给予打击，社员心里有气。四是，对社员入社的生产资料处理不当，特别是将社员的零星树木（用做寿材、嫁妆和盖房），果树和小块苇塘等也入了社，社员表示最为不满（国家农业委员会办公厅，1981:655-657）。农工部不仅注意到社的经营管理，也注意到社的产权安排的影响。

其实，高级社这种大而公、权力高度集中而又保有民主的制度，不仅超出了当时的技术水平，而且也与农民私有观念依然存在、部分农民依然在观望的现实相左，是一种超前的制度安排，与农民求稳的心理和现实发生分歧，影响了同意的一致性；国家的过急政策，则又拉大了与农民之间的距离，使制度初建时就将缺陷放大，也来不及在制度实施中进行可能的修正。加之，高级社中农民已难行使退出权（林毅夫，1992:16-43），退出已变成了一种和政治制度、政治信仰联系起来的违规行为。于是，为了降低独自退出时的高风险，并实现退出行为的潜在收益（如有技术或手艺的想单干，有的想要回被征收的私有财产，有的想增收，有的想自由等等），农民们不约而同地选择了集体行动——群众性的退社风。

但是这种存在缺陷、并且超前供给的高级社制度，一经建立就绝不能够推倒重来，因为那样不仅国家不答应，贫农、下中农不答应，就是中农也不会都答应。因为高级社是他们对未来的美好愿景，已经体现并实现着他们的一些利益，起码是他们热情、努力以及所付出凝结成的结果。既不能解散，就只有克服高级社的缺陷，来减少农民的退出行为。这就需要一种实现、提高公有制+合作制效率的实施机制，以缓解监督不足、经验不足、管理水平不够而造成的效率低下以及由此带来的规模经济收益难以实现问题。但巧合的是，这样的制度创新在高级社建成的同时发生了，这就是包产到户制度的闪现。

四、包产到户：公有制+合作制的实施机制创新

退社潮中闪耀出的包产到户星火，就是对高级社制度中存在问题的一种正面反映，也是创建高级社制度实施机制的一种勇敢尝试。因为高级社是靠国家推动而产生并得以高速实现的，国家推出这种制度，是为了适应工业化战略下的计划经济体制，以及主流意识形态。但是对农民来说，它是一种存在缺陷的、超前的制度供给。应该用一个什么样的机制来保持并激励农民的积极性，使其在公有产权（高级社的公有合作制度）下增产增收，使国家的目标得以实现，就是退社风已证明存在的制度需求。包工包产到户这种责任制形式可以说是应运而生。

已经有研究分析了合作社（或者合作制）需要退出权（或者退出机制）作为其实施机制的必要性（林毅夫，1992:16-43），本文则据此认为，在农民失去退出权后，同样需要相应的实施机制；而当时条件下，既能保持公有制，又能在制度设计超前的情况下实现合作制效率的，就是包工包产到户这种责任制形式。

（一）包工包产到户

首先倡行包工包产的是时任国务院副总理邓子恢。1956年4月2日他在全国农村工作部长会议上说：要“编好劳动组织。三固定也好，四固定也好，要把它固定下来，规定一些制度，编好劳动定额，包工包产，这个东西不搞好，集体经营没有好的结果，没有希望搞好的”（邓子恢，1996:444）。1956年4月20日在全国农村工作部长会议上，邓子恢再次强调对现有的高级社进行整顿巩固；编好劳动组织，搞好集体经营。5月在《农村工作通讯》创刊号他又专门撰文谈包工包产的责任制。他说：“合作社是农民联合起来的大生产的集体经济，这种集体经济没有计划管理，没有具体劳动分工，没有适当的定额管理制度，是不能够经营的，管理不善，计划不周，分工不明，定额偏高偏低，都会造成生产上的损失。因此，不断改善经营管理工作，编好生产队，规划耕作区和副业组（队），制定劳动定额，推行按件记酬或包工包产，超产奖励，建立牲畜饲养管理制度，就成为领导集体生产的重要措施”（邓子恢，1984：120-126）。此后他又在多次会议上阐述了上述思想，这些思想可说是切中时弊的，点明了现实中的制度需求。

1956年4月29日《人民日报》发表了何成的《生产组和社员都应该“包工包产”》一文，介绍四川江津地区许多农业生产合作社把包工包产包到了每户社员的作法。指出这种生产组承包了一定的土地和一定的产量、成本，又把它分给组里每个社员负责的作法，是把“责任制贯彻执行到底的”的正确作法，解决了只有生产队包工包产，生产组和社员不包工包产，社员只顾赚工分，不关心社里生产，生产仍然混乱的问题。

此后，山西榆次地区，安徽芜湖、阜阳地区，江苏的盐城和广东的中山等地，许多高级社都试行过“包产到户”的责任制。而浙江省温州专区永嘉县在1956年春夏试验和全县推广“包产到户”的作法，则富有代表性。

（二）浙江永嘉的包产到户

浙江永嘉出现包产到户，直接导因于高级社的效率问题：劳动组织扩大了，生产工具仍是传统的小型工具，集体的优越性没能发挥出来；参加生产的劳动力增多，出勤率也很高，一方面带来了窝工现象，另一方面众多的劳动者，带着传统工具，用小生产的方式进行细致复杂的生产，问题相当突出；小块地上拥着大堆人，一件农活经过数人合作，很难执行“按件计酬”，结果生产的“一窝蜂”，带来了评分的“满堂红”，平均主义严重。说明制度与技术之间的差距，急需一种连通它们的实施机制创新出来，以实现高级社制度应该带来的潜在收益。5月在县委副书记李云河等的指导下，燎原农业生产合作社开始试行“包产到户”责任制。

燎原社社员把“包产到户”责任制和实施效果总结为责任清楚、劳动质量、大家动脑、干群关系、记工方便、增产可靠等“六好”；农活质量、粮食产量、学技术热情、劳模威信、生活水平等“六高”；积肥、养猪、学技术、千斤田、勤奋人、和睦团结等“八多”以及偷工减料、懒人，装病者等“五少”。9月6日永嘉县委召开全县千余高级社主任会议(“千人大会”)，布置了“多点试验包产到户”的任务，并强调在平原地区试验。随后，包产到户在永嘉全县展开，后来统计，全县共有200 多个高级社实行了“包产到户”。温州地区也有1000多个社，17 多万农户实行“包产到户”，占温州农村总户数的15%。

永嘉县实行包产到户带来了很大反响。1956年11月26日《浙南大众》发表了一篇《不能采取倒退作法》的文章，首次公开严肃批评“包产到户”。1957年1月27日《浙江日报》发表李云河的专题报告，并加“编者按”，纠正了对永嘉的批评。但到1957年3月8日，在中共浙江省委和温州地委的指令下，中共永嘉县委做出了《坚决彻底纠正包产到户的决定》。永嘉县的“包产到户”之光一闪即逝（王耕金，1989:163）。

为了彻底杜绝退社风和包产到户的再现，一场大规模的社会主义教育运动随即兴起。包产到户形式的家庭承包责任制，被定性为和社会主义格格不入的“单干”和不能带来共同富裕的做法。首次试验的家庭承包责任制就被暂时中止了。

但是，家庭承包责任制的创新试验并没有停止，因为意识形态的重构和宣传还是没能消弭家庭承包责任制实实在在的经济绩效。即便是在人民公社时期，包产到户也一次次再现；而且也不是重现在同一个地方。人民公社“三级所有，队为基础”的基本制度格局，也可以看成是在某种程度上受到了家庭承包责任制的影响，而对农民做出的“让步”。1978年小岗村再次“冒险”试验大包干，以及大包干、包产到户等形式的家庭承包责任制，被中共中央、国务院以1 号文件的规格一再高度肯定，终于显现了家庭承包责任制这种有效实施机制的巨大实力。

五、总结与讨论

聚焦于家庭承包责任制在高级社后的诞生史以及在70余年的变迁史，可见这场高潮迭起的变革，无疑蕴含着丰富的历史经验。这里初步总结和讨论以下几点：

（一）历史显示了家庭承包责任制诞生的内因和外因

从新制度经济学的角度分析，由于社会主义国家——中国选择了计划经济体制的基本框架，也就不得不选择公有制+合作制作为微观经济组织制度架构。而出于对农村中资本主义复活的深深忧虑，公有制+合作制只能以国家推动的方式供给；强制性供给，造成了制度供求的不一致、不吻合、不均衡，国家推动的制度创新超出了当时农村的经济发展水平和农民的实际接受能力、甚至农民的生产生活习惯，从而直接导致了退社风，并最终诱发了家庭承包责任制的初次创新。制度的强制性超前供给，是家庭承包责任制不断闪现并最终被认可的外在原因。

内在的原因，则来自一条已经被反复证实的理论：公有产权由于难以避免较高的交易费用和劳动计量的困难，低效率就成了必须解决的问题（Alchian &Demsetz，1972：777-795）。高级社的超前设计和过快实施，就加大了这个困难。例如，农业合作制度的效率究竟如何，并没有在事前进行充分的论证和验证，而是过分信赖了苏联的经验；公有合作制度建立之后，也是在制度的效率没有充分显现出来之时，就匆忙地进入了下一阶段。表3 表明，初级合作制度的效率在1956年并没有充分实现，但就在1956年底，高级农业合作化就已经完成了。合作社中存在着监督困难之类的难题，以及合作社与农民传统习惯之间的距离。这些都表明，怎样提升合作制度的效率，是一个内生的、怎么也躲不过去的问题。

（二）历史凸显了实施机制显著的经济绩效①“经济绩效”可参见D·C·诺斯《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。

实际上，这一段变革的最大收获，也许就是农民们在合作化的热潮中，在退社风的灰幕中，创造出了公有制+合作制必备的、有效的实施机制。可以说，它既有利于公有制的实现又帮助合作制提效。具体来讲，它的出现，首先在一定程度上校正了强制性快速推动带来的制度供求不吻合、不一致、不均衡的问题，通过增添符合农民意愿的制度安排、实现农民目标的制度功能，很好地调整、补充、完善了合作制度结构和效率。其次，减少了公有产权实施中的监督费用以及计量的困难和麻烦，缓解了管理中干部和社员的矛盾，提高了合作社的经济效率和管理效率。浙江永嘉实施包产到户后的出现的“六好”“六高”“八多”“五少”，就是两种效率改善的明显表现。再次，减少了意识形态的重构和宣传的成本。如前所论，由于选择了强制性推进公有产权的变迁方式，国家就不得不一次次地进行意识形态重构和宣传，以减少合作制度实施的交易成本。而家庭承包责任制这一实施机制创新出来以后，就用“六好”“六高”“八多”“五少”等经济绩效，非常简单明了地证实了合作制度的效率，并用实实在在的经济绩效非常直接地说服了农民，意识形态的重构和宣传就变得不再必要了。改革开放后家庭承包责任制的推广，同样使用的是经济绩效说服法。实践证明，这是一种更有效的方法。

（三）制度需要实施机制的理论讨论

这一段历史还提出并初步验证了一个重要的理论问题：实施机制问题。

在制度经济学领域，制度的效率一般是从制度安排本身进行考察，基本上就事论事，制度之间的协调、互补、彼此增益没有受到足够的重视；制度变迁也倾向于被认为是一种单线条的替代，制度之间、制度体系内部的制度需求基本上还没有进入人们的视野。但实际上，任何制度安排本身就是一个系统，一个制度的集合。不仅新旧制度系统之间存在替代、补充之类的嬗变，系统内部也会发生相关的变化和衍生。变化和衍生的重要性在于，它可以在不整体改变现有制度系统的前提下，通过内部的调整、增生和改善，分蘖出一种帮助实现、提高制度体系效率的制度安排——实施机制，来提高制度体系的有效性。私有产权下，公司制度和市场制度就是行之有效的两种资源配置方式和效率实现手段。在国家强制供给公有产权和合作社（公有制+合作制）的背景下，如果接受公有产权低效率的理论假设的话，有效的家庭承包责任制这种实施机制不仅必须，而且其作用是怎么高估都不过分的。所以，家庭承包责任制的出现，本身还是一种重要的理论贡献，起码证明实施机制是制度集合中不可缺少的重要组成部分，至少在公有制+合作制下，实施机制绝对是不可或缺的。换句话说，在公有制+合作制下，要实现其经济绩效不仅离不开实施机制；某种情况下，甚至只有依靠其实施机制。如前所述，如果退出权使合作制的实施机制，那么农民失去退出权之后，就更加需要实施机制，会更加依靠实施机制。实施机制是制度体系必不可少的构成部分，而且是普遍存在的关键构件。这就是家庭承包责任制提出的理论问题和对这个问题的验证。

如果我们从历史走向现实，在家庭承包责任制已经演变为农村基本制度安排的今天，怎样实现其内在的公平和效率功能，尤其是效率功能，同样是一个耐人寻味的实施机制创新问题。30年不变的政策，已经在一定程度上保障了它的公平功能；但是其内在的效率功能，一直没能找到较好的、普遍适用的制度安排，既有的两田制、股份合作制、租赁拍卖制等等都是一些带有这样那样局限性的安排。最近的三权分置政策，已经明确了进一步改善效率的要求。结合各地的实际，参照家庭承包责任制出现的历史经验，进一步激发农民的创新精神，通过促成家庭承包责任制的实施机制的多样化创新，并渐次达成普适性的实施机制，提高家庭承包责任制的效率，就是历史对现实的启示和期待。